Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 20.11.1979, Az.: BVerwG 6 P 10.79

I.

Bei der Vorbereitung der Wahl des Gesamtpersonalrates beim Deutschen Patentamt München und Berlin - diese Wahl hat als Gruppenwahl am 29. April 1976 stattgefunden - hatte der Wahlvorstand im Wahlausschreiben bekanntgegeben, daß der Gesamtpersonalrat aus 15 Mitgliedern bestehe; sieben Vertreter erhalte die Beamtengruppe und acht Vertreter stünden der Angestelltengruppe zu. Auf die Arbeitergruppe entfalle hingegen wegen ihrer geringen Stärke kein Sitz. Der Ermittlung der Zahl der Mitglieder des Gesamtpersonalrates und ihrer Verteilung auf die Gruppen hatte der Wahlvorstand folgende Zahlen der in der Regel tätigen Beschäftigten zugrunde gelegt: 1 201 Beamte, 1 285 Angestellte und 105 Arbeiter. Der Wahlvorstand hatte dabei auch die Frage geprüft, ob die Arbeitergruppe nach dem Grundsatz des Minderheitenschutzes eine Vertretung beanspruchen könne, sie jedoch verneint mit dem Hinweis, daß diese Frage durch eine Wahlanfechtung geklärt werden könne.

Die Antragstellerin hat die Wahl des Gesamtpersonalrates angefochten und geltend gemacht: Zwar verweise § 56 des Bundespersonalvertretungsgesetzes (BPersVG) weder auf den für den Personalrat geltenden Minderheitenschutz des § 17 Abs. 3 BPersVG noch auf die für Stufenvertretungen maßgebende Regelung des § 53 Abs. 5 BPersVG. Daraus könne jedoch nicht gefolgert werden, bei Gesamtpersonalräten gebe es keine Mindestvertretung der Gruppen. Diese Mindestvertretung sei ein tragender Grundsatz des Personal Vertretungsrechts. Für den Gesamtpersonalrat könne nur die für die Stufenvertretung geltende Regelung in Betracht kommen.

Die Antragstellerin hat die Feststellung beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat die Wahl für ungültig erklärt und ausgeführt: Da der Gesamtpersonalrat eine normale Personalvertretung der Dienststelle sei, komme eine Anwendung des § 17 Abs. 3 BPersVG in Betracht. Da aber auch die Anwendung des § 53 Abs. 5 BPersVG zu demselben Ergebnis führe, könne die Frage letztlich offenbleiben.

Die Beschwerden der Beteiligten zu 1) und zu 2) hat der Verwaltungsgerichtshof zurückgewiesen.

Er hat ausgeführt: Die Lücke, die beim Minderheitenschutz infolge eines Versehens des Gesetzgebers bestehe, müsse das Gericht schließen. Da sich aber nicht feststellen lasse, wie der Gesetzgeber das Problem, hätte er es erkannt, geregelt haben würde, könne das Gericht nur sicherstellen, daß das Recht jeder Gruppe, im Personalrat vertreten zu sein, gewährleistet sei. Das sei dann der Fall, wenn bei der Gesamtpersonalratsstärke von mindestens drei Mitgliedern und bei einem Vorhandensein von mindestens zwei Gruppen in der Dienststelle - ungeachtet der Regelung des § 17 Abs. 2 BPersVG - jede Gruppe mindestens einen Vertreter im Gesamtpersonalrat erhalte.

Die Beteiligten zu 1) und zu 2) haben die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Rechtsbeschwerde eingelegt. Sie verfolgen mit ihren Rechtsmitteln ihren Antrag auf Zurückweisung des Wahlanfechtungsantrages der Antragstellerin weiter und rügen die Verletzung materiellen Rechts.

Die Antragstellerin beantragt,

Der Oberbundesanwalt ist der Auffassung, die Minderheitenschutzregelung des § 17 Abs. 3 BPersVG sei anzuwenden, weil der Gesamtpersonalrat nicht den Stufenvertretungen gleichgestellt werden könne, sondern dem örtlichen Personalrat gleichzustellen sei.

II.

Die Rechtsbeschwerden der Beteiligten haben keinen Erfolg. Der angefochtene Beschluß hält einer rechtlichen Nachprüfung stand.

§ 56 des Bundespersonalvertretungsgesetzes (BPersVG) vom 15. März 1974 (BGBl. I S. 693) enthält keine Regelung über die Mindestvertretung einer kleinen Gruppe, die wegen ihrer geringen Zahl nach den Grundsätzen des Verhältniswahlrechts keine Vertretung erhält. Weder wird auf § 53 Abs. 5 BPersVG, der die Mindestvertretung einer Gruppe bei den Stufenvertretungen regelt, Bezug genommen noch wird § 17 Abs. 3 BPersVG, durch den die Mindestvertretung beim Personalrat sichergestellt wird, für entsprechend anwendbar erklärt. Daraus kann aber entgegen der Meinung der Beteiligten nicht gefolgert werden, ein Minderheitenschutz zugunsten einer Gruppe komme beim Gesamtpersonalrat nicht in Betracht.

Allerdings läßt sich entgegen verschiedentlich vertretener Auffassung aus § 17 Abs. 1 BPersVG, den § 56 BPersVG durch die Bezugnahme auf § 53 Abs. 3 BPersVG für anwendbar erklärt, nicht herleiten, daß jede Gruppe im Personalrat vertreten sein muß. Die Vorschrift besagt lediglich, daß jede Gruppe entsprechend ihrer Stärke im Personalrat vertreten sein muß, wenn dieser aus drei Mitgliedern besteht. Da nach dem ebenfalls über § 53 Abs. 3 BPersVG in Bezug genommenen § 17 Abs. 2 BPersVG die Verteilung der Sitze nach den Grundsätzen des Verhältniswahlrechts erfolgt und damit der Stärke der Gruppe Rechnung getragen wird, kann eine Gruppe infolge ihres geringen Stimmenanteils leer ausgehen und keinen Sitz erhalten, denn dem Verhältniswahlrecht wohnt auch eine "faktische Sperrklausel" inne. Ihr wirkt allerdings § 17 Abs. 3 BPersVG entgegen, indem er einer Gruppe mit weniger als 51 Gruppenangehörigen ohne Rücksicht auf die Grundsätze des Verhältniswahlrechts einen Sitz im Personalrat garantiert.

§ 17 Abs. 3 BPersVG läßt sich aber auch nicht mit dem Hinweis darauf anwenden, daß der Gesamtpersonalrat ein Personalrat der Dienststelle sei, was sich dann ganz deutlich zeige, wenn ein Verselbständigungsbeschluß eines Dienststellenteils nach § 6 Abs. 3 BPersVG nicht ergangen sei. Der Gesamtpersonalrat sei nämlich dann in der gleichen Stärke und auch mit derselben Sitzverteilung der Personalrat der Dienststelle. Dieser Auffassung kann schon deshalb nicht gefolgt werden, weil ihr die gesetzliche Regelung über den Gesamtpersonalrat entgegensteht. Der Gesetzgeber hat diese Personal Vertretung nämlich im Anschluß an die Stufenvertretungen geregelt. Mit ihnen verbindet den Gesamtpersonalrat hinsichtlich der Wahl und der Zuständigkeit eine gewisse Ähnlichkeit, was auch durch die Bezugnahme auf § 53 Abs. 2 BPersVG sowie in § 82 Abs. 3 BPersVG zum Ausdruck kommt. Darüber hinaus hat der Gesetzgeber zu erkennen gegeben, daß auf den Gesamtpersonalrat die Vorschriften über den Personalrat (§§ 12-47 BPersVG) nicht unmittelbar anzuwenden sind, sondern nur, soweit ihre entsprechende Anwendung durch die Bezugnahme des § 56 BPersVG auf § 53 Abs. 3 und § 54 Abs. 1 Halbsatz 1 BPersVG vorgeschrieben ist.

Damit kann weder § 17 Abs. 3 BPersVG noch § 53 Abs. 5 BPersVG zur Rechtfertigung eines Minderheitenschutzes unmittelbar oder entsprechend herangezogen werden. Indessen ergibt sich jedoch dieser Schutz der Minderheit aus einem allgemeinen Rechtsgedanken, der dem Personalvertretungsrecht zugrunde liegt.

Die Vorschriften des Minderheitenschutzes, die für den Personalrat und die Stufenvertretungen gelten, bringen den allgemeinen Rechtsgedanken zum Ausdruck, daß jede Gruppe, nicht nur ihrer Stärke nach, sondern ohne Rücksicht auf diese Stärke grundsätzlich im Personalrat und in den Stufenvertretungen vertreten sein soll, es sei denn, sie hat von ihrem Vertretungsrecht keinen Gebrauch gemacht (§ 17 Abs. 1 Satz 3 BPersVG) oder es liegen die Voraussetzungen des § 17 Abs. 5 Satz 1 BPersVG vor. Es ist kein vernünftiger, sachlich einleuchtender Anhaltspunkt dafür erkennbar, daß der Gesetzgeber diese Mindestvertretung einer kleinen Gruppe beim Gesamtpersonalrat ausschließen wollte. Vielmehr beruht das Fehlen des Minderheitenschutzes auf einem bereits im Personalvertretungsgesetz vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) - PersVG 1955 - enthaltenen Redaktionsfehler, der unbemerkt in das Bundespersonalvertretungsgesetzübernommen worden ist. Damit steht fest, daß eine Mindestvertretung einer kleinen Gruppe im Gesamtpersonalrat nicht ausgeschlossen werden sollte, sondern dem an anderen Stellen des Gesetzes hinreichend zum Ausdruck gekommenen Willen des Gesetzgebers entspricht.

Die Lücke, die das Gesetz enthält, kann jedoch vom Richter nicht dadurch geschlossen werden, daß er entweder § 17 Abs. 3 BPersVG oder § 53 Abs. 5 BPersVG entsprechend anwendet. Wie der Gesetzgeber sich entschieden hätte, wenn er das Redaktionsversehen erkannt und seinen grundsätzlich bestehenden Villen zur Sicherstellung einer Mindestvertretung verwirklicht hätte, läßt sich nicht feststellen. Dabei spielt es keine Rolle, daß im vorliegenden Falle beide für die Mindestvertretung bestellenden Vorschriften zu demselben Ergebnis führen. Sie unterscheiden sich nämlich grundsätzlich dadurch, daß nach § 17 Abs. 3 BPersVG die Mindestvertretung stets aus einem Vertreter besteht, während nach § 53 Abs. 5 BPersVG bei einer aus mehr als neun Mitgliedern bestehenden Stufenvertretung die Mindestvertretung einer Gruppe zwei Vertreter umfaßt.

Die noch ausstehende Entscheidung des Gesetzgebers darf der Richter nicht vorwegnehmen. Mit Ausnahme des Saarlandes haben alle Länder diese Frage in ihren Gesetzen geregelt, teils durch eine Verweisung auf die dem § 53 Abs. 5 BPersVG entsprechende Vorschrift des jeweiligen Landesrechts (so Baden-Württemberg, Bayern, Niedersachsen), teils durch eine dem § 17 Abs. 3 BPersVG entsprechende Regelung (so Berlin, Hamburg, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein). Lediglich in Bremen erhält jede Gruppe mindestens zwei Vertreter (§ 48 Abs. 5 BremPersVG). Es kann daher nicht ermittelt werden, für welche Lösung sich der Bundesgesetzgeber entscheiden wird.

Indessen kann diese, noch ausstehende Entscheidung des Gesetzgebers nicht dazu führen, daß einer Gruppe entgegen dem Willen des Gesetzgebers eine Mindest Vertretung im Gesamtpersonalrat verweigert wird. Vielmehr hat die Rechtsprechung, wie das Beschwerdegericht zutreffend ausgeführt hat, dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers Rechnung zu tragen und eine Mindestvertretung sicherzustellen, ohne dabei die dem Gesetzgeber zustehende Entscheidung vorwegzunehmen. Das geschieht dadurch, daß einer kleinen Gruppe entsprechend dem dargelegten allgemeinen Rechtsgedanken und nicht auf Grund einer entsprechenden Anwendung des § 17 Abs. 3 BPersVG eine aus einem Vertreter bestehende Mindest Vertretung ohne Rücksicht auf die Mitgliederzahl des Gesamtpersonalrats gewährt wird. Dem Gesetzgeber verbleibt dadurch die Freiheit, diese Lösung zu bestätigen und damit eine dem § 17 Abs. 3 BPersVG entsprechende Regelung zu treffen, oder sich für eine entsprechende Anwendung des § 53 Abs. 5 BPersVG zu entscheiden.

Der angefochtene Beschluß ist aus diesen Gründen in vollem Umfange zu bestätigen.