Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 25.10.1979, Az.: BVerwG 6 P 53.78

I.

Am 23. September 1973 verrichtete der Zollobersekretär R. gemeinsam mit einem anderen Beamten den Maschinendienst in der Reisendenabfertigung des Zollamtes Düsseldorf-Flughafen. Gegen 21.40 Uhr fuhr er mit dem verwaltungseigenen Dienst-Personenkraftwagen D-1505 zur Abfertigung eines Flugzeuges über das Vorfeld. Dabei kam es zu einem Zusammenstoß mit einem Fahrzeug der Flughafengesellschaft. Dem Bund entstand dadurch ein Eigenschaden in Höhe von 1.750 DM und ein Fremdschaden von 220,60 DM. Das gegen den Beamten am 16. Juli 1974 eingeleitete förmliche Disziplinarverfahren wurde mit einer am 26. Mai 1976 zugestellten Beschwerdeentscheidung des Bundesministers der Finanzen wegen Verfolgungsverbotes nach § 4 Abs. 1 der Bundesdisziplinarordnung eingestellt. Da die Entscheidung über die Heranziehung des Beamten zum Schadenersatz bis zur Beendigung des Disziplinarverfahrens zurückgestellt worden war, wurde nach Einstellung die Prüfung dieser Frage aufgenommen. Sie führte zu dem Ergebnis, der Beamte habe grob fahrlässig den Unfall verursacht.

Der Beteiligte unterrichtete den Beamten von der beabsichtigten Inanspruchnahme; dieser beantragte, den Personalrat zu beteiligen. Der daraufhin angegangene Antragsteller verweigerte seine Zustimmung. Der Beteiligte legte die Angelegenheit der Oberfinanzdirektion vor, die den Bezirkspersonalrat beteiligte. Dieser lehnte mit Schreiben vom 24. August 1976 die Zustimmung ab. Die Oberfinanzdirektion berichtete darüber dem Bundesminister der Finanzen und bat ihn, das Mitbestimmungsverfahren weiter zu betreiben. Da abzusehen war, daß das Mitbestimmungsverfahren nicht vor dem 23. September 1976, dem Zeitpunkt der Verjährung des Ersatzanspruchs, abgeschlossen werden konnte, wies die Oberfinanzdirektion den Beteiligten an, einen Leistungsbescheid als vorläufige Maßnahme gemäß § 69 Abs. 5 des Bundespersonalvertretungsgesetzes (BPersVG) zu erlassen.

Der Beteiligte zog den Beamten mit Bescheid vom 15. September 1976 zum Schadensersatz heran, setzte aber die Vollziehung dieses Bescheides vorläufig aus mit der Begründung, das Mitbestimmungsverfahren sei noch nicht abgeschlossen; zur Abwendung der Verjährung sei der Leistungsbescheid als vorläufige Regelung im Sinne des § 69 Abs. 5 BPersVG erlassen worden.

Der Beamte legte gegen diesen Bescheid Widerspruch ein und machte geltend, er sei wegen fehlender Beteiligung des Personalrats rechtswidrig.

Der Antragsteller hat ein Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag zurückgewiesen. Die Beschwerde des Antragstellers blieb ohne Erfolg.

Mit der Rechtsbeschwerde verfolgt er seinen Feststellungsantrag weiter. Er rügt Verletzung materiellen Rechts.

Der Beteiligte beantragt,

Der Oberbundesanwalt stimmt dem angefochtenen Beschluß zu.

II.

Die Rechtsbeschwerde bleibt ohne Erfolg. Der angefochtene Beschluß hält der rechtlichen Nachprüfung stand,

Bedenken gegen die Zulässigkeit der Rechtsbeschwerde bestehen nicht. Zwar hat das Beschwerdegericht am Ende der Gründe ausgeführt, die Rechtsbeschwerde sei nicht zuzulassen, weil die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung habe. In der Beschlußformel hat es aber die Rechtsbeschwerde zugelassen. Das allein ist entscheidend. Das Beschwerdegericht hat auch auf Antrag des Antragstellers die Ausführung am Ende seines Beschlusses in der Weise berichtigt, daß die Rechtsbeschwerde zuzulassen war, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.

In der Sache selbst stimmt der Senat dem Beschwerdegericht in vollem Umfang zu.

Der Beteiligte war berechtigt, den Leistungsbescheid als vorläufige Regelung nach § 69 Abs. 5 Satz 1 des Bundespersonalvertretungsgesetzes (BPersVG) vom 15. März 1974 (BGBl. I S. 693) zu erlassen. Die Heranziehung des Beamten zum Ersatz des Schadens, der durch den von ihm verursachten Unfall entstanden ist, war deshalb seiner Natur nach unaufschiebbar geworden, weil die Verjährung des Schadensersatzanspruches unmittelbar bevorstand.

Dem Antragsteller ist zwar insoweit zuzustimmen, daß eine Eilbedürftigkeit der Angelegenheit nicht genügt, um vorläufige Regelungen zu treffen und damit - wenn auch zeitlich begrenzt - dem Ausgang des Mitbestimmungsverfahrens vorzugreifen. In eiligen Fällen können die Dienststellen nach § 69 Abs. 2 Satz 4, Abs. 3 Satz 4 BPersVG die Frist für die Mitteilung des Beschlusses des Personalrats auf drei Arbeitstage abkürzen. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Dienststelle und die mit der Angelegenheit befaßte übergeordnete Dienststelle im Hinblick auf die schon damals bestehende Eilbedürftigkeit der Angelegenheit die Fristen hätten abkürzen sollen. Selbst wenn sie es schuldhaft unterlassen haben sollten, könnte das nicht dazu führen, eine vorläufige Regelung nach § 69 Abs. 5 Satz 1 BPersVG von vornherein als nicht zulässig anzusehen. Auch eilige Angelegenheiten können im Verlauf des Mitbestimmungsverfahrens unaufschiebbar werden, d.h. jede weitere Verzögerung kann die Erfüllung der der Dienststelle obliegenden Aufgabe in Frage stellen. Dabei kann es keine Rolle spielen, ob die Dienststelle schuldhaft das Verfahren verzögert hat. Es geht nämlich um öffentliche Belange. Ein dem Staat und damit der Allgemeinheit zugefügter Schaden muß durch den Verursacher wiedergutgemacht werden. Die Prüfung, ob die Voraussetzungen der Erstattungspflicht gegeben sind, ist nicht Aufgabe des Mitbestimmungsverfahrens oder des Beschlußverfahrens, sondern findet im Anfechtungsprozeß gegen den Leistungsbescheid statt. Im vorliegenden Verfahren geht es lediglich um die Frage, ob die Maßnahme, die der Beteiligte getroffen hat, der Natur der Sache nach keinen Aufschub duldete und ob die von ihm getroffene Entscheidung eine "vorläufige Regelung" ist, die allein nach § 69 Abs. 5 Satz 1 BPersVG gestattet ist. Beide Voraussetzungen sind vom Beschwerdegericht mit Recht bejaht worden.

Die Meinung des Antragstellers, das Beschwerdegericht habe den Begriff "der Natur der Sache nach" verkannt, weil eine kraft Gesetzes eintretende Verjährung nicht eine Maßnahme der Natur der Sache nach unaufschiebbar machen könne, ist nicht richtig. "Der Natur der Sache nach" bedeutet, daß eine Maßnahme nach Art und Inhalt des Regelungsgegenstandes trotz des noch laufenden Mitbestimmungsverfahrens und der fehlenden Zustimmung des Personalrats eine - allerdings nur vorläufige - Regelung erfordert, um die Erfüllung von Pflichten und Aufgaben der Dienststelle im öffentlichen Interesse sicherzustellen. Beispiele für derartige Maßnahmen sind die aus dienstlichen Gründen nicht mehr aufschiebbare Versetzung eines Beamten, die als vorläufige Regelung durch Abordnung bewirkt werden kann, und die Einstellung von Arbeitskräften, deren die Dienststelle zur Erfüllung ihrer Aufgaben unbedingt bedarf, durch befristete Arbeitsverträge. Im Rahmen dieser Aufgabenerfüllung der Dienststelle liegt es auch, die dem Staat oder einer sonstigen juristischen Person des öffentlichen Rechts zustehenden Ansprüche, die wegen des nicht abgeschlossenen Mitbestimmungsverfahrens noch nicht durchgesetzt werden können, vor einem drohenden Rechtsverlust zu bewahren. Das liegt im öffentlichen Interesse. Die besonderen Belange der Allgemeinheit ergeben sich auch daraus, daß im Nichteinigungsfall die Einigungsstelle nur eine Empfehlung an die oberste Dienstbehörde beschließen kann, wenn sie sich deren Auffassung nicht anschließt (§ 69 Abs. 4 Satz 3 BPersVG). Die endgültige Entscheidung über die Geltendmachung des Ersatzanspruchs liegt in der Hand der obersten Dienstbehörde.

Ist der Anspruch in der Weise gefährdet, daß durch die bevorstehende Verjährung und die damit verbundene Möglichkeit, der Beschäftigte werde sich auf diese Einrede berufen, infolge der rechtshemmenden Wirkung der Einrede seine Geltendmachung ausgeschlossen wird, so duldet die Erfüllung der der Behörde obliegenden Aufgabe, schuldhafte Schadensverursacher zur Rechenschaft zu ziehen und für die Deckung des Schadens zu sorgen, keinen Aufschub.

Die Meinung des Antragstellers, daß eine strenge Trennung der personalvertretungsrechtlichen Belange zwischen ihm und dem Beteiligten einerseits und der beamtenrechtlichen Beziehungen zwischen dem Beteiligten und dem zum Schadensersatz heranzuziehenden Beschäftigten andererseits zu erfolgen habe, verkennt die rechtliche Bedeutung der zur Entscheidung anstehenden Frage. Die Maßnahme, an der der Antragsteller zu beteiligen ist, soll sich gegen einen bestimmten Beschäftigten richten. Der Beteiligte darf sie grundsätzlich nur vornehmen, wenn der Personalrat zugestimmt oder im Nichteinigungsfall der Ausgang des Mitbestimmungsverfahrens ihn von der Zustimmung des Personalrats befreit hat. Ausnahmsweise kann er die Maßnahme als vorläufige Regelung auch ohne Zustimmung des Personalrats treffen, wenn die Voraussetzungen des § 69 Abs. 5 Satz 1 BPersVG vorliegen. Dabei ist es gleichgültig, ob der Anspruch begründet ist - darüber ist, wie bereits ausgeführt, im Verwaltungsstreitverfahren zu entscheiden -, sondern es kommt allein darauf an, ob besondere Umstände, wie eine drohende Verjährung, eine vorläufige Regelung erfordern. Damit ist entgegen der Ansicht des Antragstellers diese. Frage in den personalvertretungsrechtlichen Beziehungen zwischen ihm und dem Beteiligten entscheidungserheblich.

Der Leistungsbescheid des Beteiligten, dessen Vollstreckung vorläufig ausgesetzt worden ist, ist eine vorläufige Regelung nach § 69 Abs. 5 Satz 1 BPersVG. Zwar unterscheidet er sich in seinem entscheidenden Teil nicht von einem Leistungsbescheid, der mit Zustimmung des Personalrats erlassen worden wäre. Das ist aber für die Beurteilung der Frage, ob eine Maßnahme lediglich vorläufigen Charakter hat, nicht entscheidend. Der Sinn des § 69 Abs. 5 Satz 1 BPersVG ist es, zu gewährleisten, daß einerseits die Dienststelle die Möglichkeit erhält, im öffentlichen Interesse dringend gebotene Maßnahmen auch, ohne die erforderliche Zustimmung des Personalrats treffen zu können, um die durch die Dauer der Mitbestimmung bedrohte Funktionsfähigkeit der Verwaltung sicherzustellen oder einen sonst der Allgemeinheit drohenden Nachteil oder Schaden abzuwenden, daß andererseits jedoch nicht die Mitbestimmung in der Weise übergangen wird, daß Maßnahmen getroffen werden, die das Mitbestimmungsverfahren gegenstandslos machen. Es dürfen keine vollendeten Tatsachen geschaffen werden, die später, falls die Zustimmung nicht erfolgt oder die oberste Dienstbehörde auf die Empfehlung der Einigungsstelle von einer Geltendmachung des Ersatzanspruches absieht, nicht mehr rückgängig gemacht werden können. Aus dieser Sicht lassen sich gegen den vom Beteiligten erlassenen Leistungsbescheid keine Bedenken erheben. Der Bescheid kann, wenn das Mitbestimmungsverfahren zugunsten der Personalvertretung ausgeht, jederzeit aufgehoben werden. Das trifft, wie der Antragsteller selbst einräumt, bei allen belastenden Verwaltungsakten zu. Außerdem bleibt der Beschäftigte, ohne daß es der Einlegung eines Rechtsmittels bedarf, von der Zahlung verschont, weil selbst für den Fall der Unanfechtbarkeit die Vollstreckung des Bescheides bis zum Ausgang des Mitbestimmungsverfahrens ausgesetzt bleibt. Der Beteiligte hat im Anschreiben zum Ausdruck gebracht, daß er bei einer Unanfechtbarkeit des Bescheides auch dann keine Rechte gegen den Beschäftigten herleiten werde, wenn das Mitbestimmungsverfahren zu seinen Ungunsten ausgehe.

Der Leistungsbescheid des Beteiligten kann auch nicht mit der Begründung als vorläufige Regelung im Sinne des § 69 Abs. 5 Satz 1 BPersVG abgelehnt werden, das noch nicht abgeschlossene Mitbestimmungsverfahren habe die Verjährung unterbrochen. Es kann in diesem Zusammenhang auf sich beruhen, ob Ausschlußfristen für die Geltendmachung von Ersatzansprüchen, wie sie § 70 Abs. 2 BAT, § 72 MTB II enthalten, durch die Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens gehemmt werden. Für den hier in Rede stehenden Ersatzanspruch nach § 78 Abs. 1 Satz 1 und 2 des Bundesbeamtengesetzes (BBG) in der Fassung vom 3. Januar 1977 (BGBl. I S. 1) gilt das jedenfalls nicht. Die Hemmung oder Unterbrechung der in § 78 Abs. 3 BBG geregelten Verjährung richtet sich nach den entsprechenden Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches (§§ 202-210 BGB). Insbesondere liegen die Voraussetzungen einer Hemmung nach § 202 Abs. 1 BGB nicht vor. Weder ist die vom Schadensersatz-Pflichtigen Beamten zu erbringende Leistung durch das Mitbestimmungsverfahren gestundet worden - das schon deshalb nicht, weil der Beamte daran nicht beteiligt ist, sondern es allein um Befugnisse und Rechte zwischen Personal Vertretung und Dienststelle geht -, noch stehen dem Verpflichteten irgendwelche Leistungsverweigerungsrechte zu. Die Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens kann auch nicht als ein mit dem Beamten vereinbartes Stillhalteabkommen (pactum de non petendo) betrachtet werden, da - wie bereits ausgeführt - der Beschäftigte zu diesem Verfahren in keiner rechtlichen Beziehung steht. Ebensowenig kommt § 210 BGB in Betracht, weil diese Regelung nur den Fall betrifft, daß der Beschäftigte bei Ansprüchen gegen seinen Dienstherrn sich der Gefahr einer Verjährung nicht deshalb aussetzt, weil er vor Klageerhebung eine Vorentscheidung der zuständigen Behörde herbeiführen muß.

Schließlich liegen auch nicht die Voraussetzungen des § 852 Abs. 2 BGB vor. Dabei kann unentschieden bleiben, ob die erst am 1. Januar 1978 in Kraft getretene Vorschrift (Art. 4 und Art. 8 Abs. 1 des Gesetzes zur Änderung schadensersatzrechtlicher Vorschriften vom 16. August 1977 [BGBl. I S. 1577]) im vorliegenden Fall Anwendung findet und auch für die Unterbrechung der Verjährung des Erstattungsanspruchs nach § 78 Abs. 1 Satz 1 und 2 BBG entsprechend herangezogen werden kann. Die Anwendung scheitert nämlich schon daran, daß das Mitbestimmungsverfahren, das zwischen der jeweiligen Dienststelle und der bei ihr gebildeten Personalvertretung stattfindet, keine Verhandlungen zwischen Ersatzpflichtigem und Ersatzberechtigten zum Gegenstand hat.

Damit verbleibt allein der Erlaß eines Leistungsbescheides, der entsprechend § 209 BGB die Verjährung unterbricht (BVerwGE 34, 97[BVerwG 16.10.1969 - VIII C 200/67] [98]). Diese Unterbrechung der Verjährung ist jetzt ausdrücklich in dem hier noch nicht anwendbaren § 53 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) vom 25. Mai 1976 (BGBl. I S. 1253) geregelt. Der angefochtene Beschluß erweist sich demnach in vollem Umfang als zutreffend.