Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 26.10.1978, Az.: BVerwG 1 CB 55.78

Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

Nach § 132 Abs. 2 VwGO kann die Revision nur zugelassen werden, wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat oder das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder bei einem geltend gemachten Verfahrensmangel die angefochtene Entscheidung auf diesem Verfahrensmangel beruhen kann. Hierbei muß innerhalb der Beschwerdefrist die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, von der das angefochtene Urteil abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden (§ 132 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Demgemäß ist die Prüfung auf fristgerecht vorgebrachte Zulassungsgründe im Sinne von § 132 Abs. 2 VwGO beschränkt.

1.

Die Sache hat nicht die ihr von dem Kläger zugeschriebene grundsätzliche Bedeutung. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO kommt einer Rechtssache zu, wenn sie Rechtsfragen aufwirft, die für die Revision entscheidungserheblich sind und im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedürfen. Eine solche Frage macht das Beschwerdevorbringen nicht ersichtlich.

a)

Die vorliegende Sache bietet nach ihrer Fallgestaltung keinen Anlaß zu einer grundsätzlichen Erörterung der vom Kläger aufgeworfenen Frage der Zulässigkeitsvoraussetzungen für Feststellungsklagen, Fortsetzungsfeststellungsklagen und vorbeugenden Unterlassungsklagen. Alle, diese Fragen sind durch die höchstrichterliche Rechtsprechung im Grundsätzlichen hinreichend geklärt. Auch der Umstand, daß die Vorinstanzen die Frage des besonderen Rechtsschutzinteresses für die von dem Kläger erhobene vorbeugende Unterlassungsklage unterschiedlich beantwortet haben, führt nicht auf grundsätzliche Fragen. Vielmehr haben die Vorinstanzen die von ihnen für das erforderliche Rechtsschutzinteresse an der vorbeugenden Unterlassungsklage übereinstimmend angenommene Voraussetzung, daß ein Verwaltungsakt tatsächlich zu erwarten und die Verweisung des Klägers auf den nachträglichen Rechtsschutz unzumutbar sein müsse, anhand der von ihnen festgestellten Umstände des vorliegenden Einzelfalls unterschiedlich beurteilt. Das räumt im übrigen auch die Beschwerde ein (vgl. S. 7 Mitte und unten des Beschwerdeschriftsatzes vom 28. August 1978). Um grundsätzliche Fragen, derentwegen die Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen werden müßte, handelt es sich dabei nicht.

b)

Die Sache hat auch nicht deswegen "prinzipielle Bedeutung, weil das Bundesverwaltungsgericht nach § 137 Abs. 3 in Verbindung mit § 132 Abs. 2 Nr. 1 oder 2 VwGO zur Sache selbst entscheiden kann". Ob das Bundesverwaltungsgericht in den Fällen, in denen die Revision auf Verfahrensmängel gestützt wird, an die geltend gemachten Revisionsgründe nicht gebunden ist, hängt nach § 137 Abs. 3 Satz 1 VwGO davon ab, ob eine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 VwGO (grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache bzw. Abweichung von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts) vorliegt. Nicht dagegen ist die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO deswegen gegeben, weil - läge sie vor - das Bundesverwaltungsgericht in den Fällen der Verfahrensrevision auch zur Sache entscheiden dürfte.

c)

Grundsätzliche Bedeutung kommt der Sache schließlich auch nicht deswegen zu, weil in dem vom Kläger angestrebten Revisionsverfahren über die Gültigkeit des § 13 der Verordnung zum Schutz gegen die Tollwut (Tollwut-Verordnung) vom 11. März 1977 (BGBl. I S. 444), über die Abgrenzung der Anwendungsbereiche des Viehseuchenrechts und des Jagdrechts entschieden werden müsse, oder weil "darüber hinaus die Frage der Zulässigkeit oder Widerrechtlichkeit von Fuchs-Vernichtungen von allergrößter Bedeutung ist und jagdrechtliche, viehseuchenrechtliche, aber auch verfassungsrechtliche Fragen aufwirft". Auf alle diese Fragen käme es nämlich in dem vom Kläger erstrebten Revisionsverfahren nur an, wenn die Klage zulässig wäre.

2.

Dein Berufungsgericht ist dadurch, daß es die Klage in vollem Umfang als unzulässig abgewiesen hat, kein Verfahrensfehler unterlaufen. Insofern mag dahinstehen, ob eine unrichtige Entscheidung über Sachurteilsvoraussetzungen das prozessuale Vorgehen des Gerichts fehlerhaft macht oder einen Fehler bei der Rechtsanwendung darstellt. Denn jedenfalls liegen die gerügten Fehler nicht vor.

a)

Zu Recht hat das Berufungsgericht entschieden, daß die von dem Kläger erhobene Fortsetzungsfeststellungsklage [Berufungsantrag zu c)] mangels des hierfür nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderlichen berechtigten Feststellungsinteresses unzulässig ist. Zu Unrecht rügt die Beschwerde, daß diese Klage wegen Wiederholungsgefahr zulässig sei. Der Kläger verkennt insoweit, daß er die begehrte Feststellung, daß die angegriffenen Verwaltungsakte rechtswidrig gewesen sind, künftigen Maßnahmen vergleichbarer Art nicht entgegensetzen könnte. Denn diese würden auf anderen Rechtsgrundlagen ergehen als die vorliegend angegriffenen Bescheide, weil die Ermächtigungsgrundlagen dieser Bescheide inzwischen aufgehoben worden sind. Deshalb begründet die Gefahr der Wiederholung eines zurückgenommenen Verwaltungsaktes selbst dann kein Feststellungsinteresse, wenn der Verwaltungsakt erneut angekündigt, jedoch auf eine andere Rechtsgrundlage als der zurückgenommene Verwaltungsakt gestützt wird und seine Rechtmäßigkeit dementsprechend von anderen Voraussetzungen abhängt als die Rechtmäßigkeit des zurückgenommenen Verwaltungsakts (Beschluß vom 18. Juni 1970 - BVerwG 7 B 126.68 -, Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 53).

b)

Das Berufungsgericht hat ferner auch zu Recht unter Bezugnahme auf das Urteil des Senats vom 19. März 1974 - BVerwG 1 C 7.73 - (BVerwGE 45, 99 [105]) die Berufungsanträge zu a) und b) als unzulässig abgewiesen.

Der Senat hat in dem angeführten Urteil entschieden, daß die Zulässigkeit einer vorbeugenden Unterlassungsklage, mit der dem Beklagten untersagt werden soll, den Kläger auf Grund anderer als der von der Behörde bisher angewendeten Vorschriften zur Mitwirkung an Tollwutbekämpfungsmaßnahmen gegen Füchse heranzuziehen, jedenfalls voraussetzt, daß das künftige Verwaltungshandeln nach seinem Inhalt und seinen tatsächlichen wie rechtlichen Voraussetzungen soweit bestimmt ist, daß eine Rechtmäßigkeitsprüfung überhaupt möglich ist.

Das Berufungsgericht hat diese Voraussetzung zutreffend verneint. Schon das Verwaltungsgericht, das die vorbeugende Unterlassungsklage für zulässig angesehen hat, hat bei Prüfung der Begründetheit der Klage eingeräumt, daß die Entwicklung einer Tollwut im Eigenjagdbezirk des Klägers ständigen Änderungen unterliege und deswegen nicht abgeschätzt werden könne. Damit ist selbst vom Rechtsstandpunkt des Verwaltungsgerichts her gesehen ungewiß, ob, wann und unter welchen Umständen es künftig zu gegen den Kläger gerichteten Maßnahmen zur Bekämpfung der Tollwut bei Füchsen kommen wird, auf welche Rechtsgrundlagen sie sich gegebenenfalls stützen und welchen Inhalt sie angesichts der dann vorgefundenen Sachlage haben werden.

Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts hat sich diese Sachlage bis zum Abschluß der Berufungsinstanz nicht geändert. Zutreffend weist das Berufungsgericht insbesondere darauf hin, daß sich die für eine Rechtmäßigkeitsprüfung unerläßliche Bestimmtheit des künftigen Verhaltens des Beklagten auch nicht aus dessen in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 17. Februar 1977 ausweislich der Sitzungsniederschrift abgegebenen Erklärung ergibt, es sei "selbstverständlich, daß unter Beachtung der jetzt geltenden gesetzlichen Bestimmungen wiederum ähnliche Verfügungen, die auf den jeweiligen Sachverhalt abgestellt sind, gegen den Kläger erlassen werden". Denn diese Erklärung besagt lediglich, daß gegebenenfalls nach den bestehenden Vorschriften verfahren werde, stellt jedoch - wie sich insbesondere aus der Bezugnahme auf den jeweils vorgefundenen Sachverhalt ergibt - keine konkreten und als solche überprüfungsfähigen Maßnahmen in Aussicht. Auch das Verwaltungsgericht hat der Erklärung des Beklagten lediglich entnommen, daß der Kläger auch künftig mit der Aufforderung, an Fuchsvernichtungen mitzuwirken oder diese in seinem Eigenjagdbezirk zu dulden, rechnen könne, "soweit die tatbestandlichen Voraussetzungen dafür vorliegen".

Angesichts dieses Sachverhalts hat das Berufungsgericht zu Recht den Berufungsantrag zu b) schon deshalb als unzulässig zurückgewiesen, weil bei Abschluß des Berufungsverfahrens völlig ungewiß war, ob der Kläger jemals auf Grund anderer als viehseuchenrechtlicher Vorschriften im Rahmen der Tollwutbekämpfung an der Vergasung auch gesunder Füchse unmittelbar oder mittelbar mitzuwirken oder solche Maßnahmen in seinem Jagdrevier zu dulden hätte. Ferner hat das Berufungsgericht den Berufungsantrag zu a) zutreffend deswegen als unzulässig angesehen, weil die tatsächlichen Voraussetzungen und der Inhalt des möglichen künftigen Verwaltungshandelns nicht in der eine Rechtmäßigkeitsprüfung ermöglichenden Weise konkretisiert gewesen sind.

Die von der Beschwerde hiergegen erhobenen Rügen gehen fehl. Von einer Verweigerung des Rechtsschutzes kann keine Rede sein; insbesondere kann der Kläger die vorbeugende Unterlassungsklage erheben, wenn - außer den im übrigen erforderlichen Voraussetzungen - das von ihn befürchtete Verwaltungshandeln nach seinem Inhalt und seinen tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen soweit bestimmt ist, daß eine Rechtmäßigkeitsprüfung möglich ist (BVerwGE 45, 99 [105]).

3.

Dem Berufungsgericht ist auch nicht deswegen ein Verfahrensfehler unterlaufen, weil es die Sache nicht nach Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung über die Vereinbarkeit von - vom Kläger nicht näher bezeichneten - Vorschriften des Viehseuchengesetzes mit - vom Kläger ebenfalls nicht näher bezeichneten - Vorschriften des Grundgesetzes vorgelegt hat. Das Berufungsgericht hat die Klage in vollem Umfang für unzulässig gehalten; damit kam die vom Kläger gewünschte Vorlage von vornherein nicht in Betracht.

4.

Das Berufungsurteil weicht schließlich auch nicht von den vom Kläger angeführten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts ab.

a)

Das Berufungsgericht steht im Einklang mit dem Urteil des beschließenden Senats vom 19. März 1974 - BVerwG 1 C 7.73 -, BVerwGE 45, 99.

Soweit die Beschwerde rügt, das Berufungsgericht habe den Berufungsantrag zu c) (Fortsetzungsfeststellungsantrag) nicht mangels eines berechtigten Feststellungsinteresses abweisen dürfen, weil sich aus BVerwGE 45, 99 [105] ergebe, daß in Fällen der vorliegenden Art das erforderliche Feststellungsinteresse wegen der zu befürchtenden Wiederholungsgefahr gegeben sei, übersieht sie, daß die Wiederholungsgefahr bei zwischenzeitlichem Rechtswechsel deswegen kein Feststellungsinteresse begründet, weil die begehrte Feststellung das befürchtete künftige Verhalten wegen der inzwischen geänderten Rechtsgrundlagen nicht zu erfassen vermag (vgl. oben zu 2. a).

Soweit der Kläger erreichen will, daß dem Beklagten untersagt wird, ihn auf Grund anderer als der inzwischen aufgehobenen Vorschriften zur Mitwirkung an Tollwutbekämpfungsmaßnahmen gegen Füchse heranzuziehen, hat das Berufungsgericht im Einklang mit BVerwGE 45, 99 [105 letzter Absatz] entschieden, daß den Berufungsanträgen zu a) und b) mangels hinreichender Bestimmtheit des künftigen Verwaltungshandelns das zu einer vorbeugenden Unterlassungsklage erforderliche Rechtsschutzinteresse fehlt (vgl. oben zu 2. b).

b)

Es ist auch nicht ersichtlich, daß und inwiefern das Berufungsurteil von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. April 1971 - BVerwG 4 C 66.67 - (DVBl. 1971, 746) abweichen könnte.

In diesem Urteil hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, es sei einem Grundstückseigentümer regelmäßig zuzumuten, eine von ihm befürchtete Baugenehmigung zugunsten eines Nachbarn abzuwarten, anstatt vorbeugende Rechtsbehelfe einzulegen; dies insbesondere dann, wenn noch keine Bauanträge gestellt seien und daher der benachbarte Eigentümer mangels konkreter Vorstellung von dem beabsichtigten Bau im allgemeinen nicht werde absehen können, ob er durch eine Baugenehmigung überhaupt in seinen Rechten verletzt werden könne. Im entschiedenen Fall hat das Bundesverwaltungsgericht die vorbeugende Klage zugelassen, weil nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts den Nachbarn des Klägers "voraussichtlich demnächst Baugenehmigungen erteilt" würden (a.a.O. S. 747). Aus dieser Entscheidung läßt sich mithin nur entnehmen, daß das beanstandete künftige Verwaltungshandeln nach seinem Inhalt und seinen tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen soweit bestimmt sein muß, daß eine Rechtmäßigkeitsprüfung möglich ist. Von dieser Rechtsansicht hat sich auch das Berufungsgericht im vorliegenden Fall, wie bereits dargelegt, leiten lassen.

c)

Das angefochtene Urteil weicht schließlich auch nicht von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Juli 1977 - BVerwG 4 C 51.75 - (BVerwGE 54, 211) ab. In dieser Entscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht im Anschluß an BVerwGE 40, 323 [325 ff.] entschieden, daß für einen vorbeugenden Rechtsschutz kein Raum ist, soweit der Betroffene zumutbarerweise auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung als grundsätzlich angemessen und ausreichend angesehenen nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden kann. Von dieser Rechtsansicht hat sich das Berufungsgericht im Rahmen seiner Hilfserwägung, daß der Berufungsantrag zu a) auch dann unzulässig sei, wenn man das von dem Kläger befürchtete künftige Verwaltungshandeln als hinreichend bestimmt ansehe, leiten lassen (vgl. S. 12 Absatz 2 des Berufungsurteils). Eine Abweichung von den angeführten Entscheidungen liegt deshalb nicht vor. Ob deren Grundsätze auf den vom Berufungsgericht festgestellten Sachverhalt zutreffend angewendet worden sind, kann im Rahmen des Revisionszulassungsgrundes aus § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO nicht geprüft werden (Beschluß vom 2. Juli 1964 - BVerwG 1 B 101.64 -).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; [...].