Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 22.08.1975, Az.: BVerwG IV C 52.72

I.

Die Klägerin wendet sich gegen eine strompolizeiliche Verfügung des Wasser- und Schiffahrt samt es W., mit der ihr aufgegeben wird, das nach einer Kollision auf dem R. gesunkene Motorschiff "A." auf ihre Kosten aus dem Strom zu beseitigen.

Das 1.260 t große Motorschiff, dessen Eigentümerin die Klägerin damals war, stieß am 5. September 1969 bei Rheinstrom-km 839,0 aus Verschulden seines deswegen durch Strafbefehl zu einer Geldstrafe von 200 DM verurteilten Schiffsführers auf der Talfahrt mit einem bergfahrenden Schubschiff zusammen und wurde linksseitig der Fahrrinne im Fahrwasser an Land gesetzt. Mit Schreiben noch vom selben Tage forderte das Wasser- und Schiffahrt samt die Klägerin auf, das Fahrwasser unverzüglich freizumachen. Nachdem unter Beteiligung eines Sachverständigen der Versicherung des Motorschiffes Angebote zu seiner Bergung eingeholt worden waren, teilte die Klägerin dem Wasser- und Schiffahrt samt mit Schreiben vom 9. September 1969 mit, sie gebe das Schiff auf, weil es als verloren angesehen werden müsse; sie werde deshalb auch keinen Bergungsauftrag erteilen. Sie wies gleichzeitig darauf hin, daß der Schiffseigner nach § 4 des Gesetzes betreffend die privatrechtlichen Verhältnisse der Binnenschiffahrt in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. Mai 1898 (RGBl. S. 868) - BSchG - nur mit Schiff und Fracht für die Folgen eines schuldhaften Verhaltens hafte und darüber hinaus persönlich nicht zur Haftung herangezogen werde. Dieser Grundsatz müsse auch für öffentlich-rechtliche Ansprüche gelten, die mit der Wrackbeseitigung zusammenhingen.

Durch strompolizeiliche Verfügung vom 15. September 1969 forderte das Wasser- und Schiffahrt samt die Klägerin gemäß § 24 und § 28 des Bundeswasserstraßengesetzes vom 2. April 1968 (BGBl. II S. 173) - WaStrG - auf, das gesunkene Schiff bis zum 5. Oktober 1969 aus dem Rheinstrom zu beseitigen. Zur Begründung ist ausgeführt: Das Schiff liege zwar außerhalb der Fahrrinne, beeinträchtige aber den für die Schiffahrt erforderlichen Zustand des Rheins im übrigen Fahrwasser so, daß die Schiffahrt gefährdet sei. Es bilde außerdem ein Vorfluthindernis. Die Klägerin sei als Schiffseigner zur Wiederherstellung des ordnungsgemäßen Zustandes verpflichtet. Für den Fall, daß sie den polizeiwidrigen Zustand innerhalb der gesetzten Frist nicht beheben sollte, werde das Wasser- und Schiffahrtsamt die Beseitigung des Wracks auf ihre Kosten vornehmen. Im Hinblick auf die für die Schiffahrt bestehende Gefahr werde ferner die sofortige Vollziehung angeordnet.

Auf den mit Schreiben vom 16. September 1969 eingelegten Widerspruch der Klägerin, mit dem sie erneut erklärte, daß sie das Wrack nicht beseitigen lassen werde, hob die Wasser- und Schiffahrtsdirektion Duisburg die Anordnung der sofortigen Vollziehung auf; im übrigen wies sie den Widerspruch zurück.

Das Wrack wurde am 30. September 1969 im Auftrag des Wasser- und Schiffahrt samt es von einer Bergungsfirma gehoben und dieser zur Verwertung übereignet, wodurch sich die in ihrem Angebot mit 79.000 DM veranschlagten Bergungskosten um 10.000 DM verminderten.

Mit ihrer Klage hat die Klägerin beantragt, die strompolizeiliche Verfügung des Wasser- und Schiffahrt samt es vom 15. September 1969 und den dazu ergangenen Widerspruchsbescheid aufzuheben. Zur Begründung hat sie im ersten und zweiten Rechtszug im wesentlichen vorgetragen:

Eine auf § 28 WaStrG gestützte strompolizeiliche Verfügung hätte gegen sie nicht erlassen werden dürfen, weil sie für die Bergungskosten nur mit Schiff und Fracht hafte. Das ergebe sich aus § 30 Abs. 5 WaStrG, mit dem der Gesetzgeber den im Privatrecht geltenden Grundsatz der beschränkten Reederhaftung auch für das öffentliche Recht übernommen habe. Aber auch dann, wenn die Auffassung der Beklagten richtig wäre, daß sie nach ihrem Ermessen darüber entscheiden könne, ob sie nach § 28 WaStrG oder nach § 30 WaStrG vorgehen wolle, sei die dann letztlich durch fiskalische Interessen beeinflußte Verfügung fehlerhaft. Sie verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit; denn das Verfahren nach § 30 WaStrG sei, weil diese Vorschrift eine Haftungsbeschränkung des Schiffseigners anerkenne, im Falle des Totalverlustes eines Schiffes gegenüber einer strompolizeilichen Verfügung nach § 28 WaStrG das mildere Mittel, dessen Anwendung im Hinblick auf die allgemeinen Risiken der Schiffahrt geboten gewesen sei. Die Beklagte vertrete zu Unrecht die Auffassung, die Voraussetzungen für ein Einschreiten nach § 30 WaStrG hätten nicht vorgelegen. Die nach dieser Vorschrift geforderte Notwendigkeit "eines sofortigen Einschreitens" sei gegeben gewesen. In der angefochtenen Verfügung werde ausdrücklich hervorgehoben, daß im Hinblick auf die für die Schiffahrt bestehende Gefahr die sofortige Vollziehung angeordnet werde. Das Wrack sei dementsprechend bereits am 1. Oktober 1969, also noch vor Ablauf der in der angefochtenen Verfügung gesetzten Frist, gehoben worden. Im übrigen liege ein Verstoß gegen die ausschließliche Zuständigkeit der Rheinschiffahrtsgerichte vor, wenn die Beklagte in der Absicht, einen Schadensersatzanspruch zu verwirklichen, eine strompolizeiliche Verfügung erlasse und alsdann nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz die Zwangsvollstreckung betreibe. Die Beklagte habe gemäß § 97 Nr. 2 der Rheinschiffahrtpolizeiverordnung in Verbindung mit Art. 34 II c der Rheinschiffahrtsakte (Mannheimer Akte) die Möglichkeit, Wracks gesunkener Schiffe selbst zu beseitigen und könne die erforderlichen Aufwendungen zivilrechtlich geltend machen. Dies geschehe vor den zuständigen Rheinschiffahrtsgerichten.

Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen, und dazu ausgeführt:

Die Behörden der Wasser- und Schiffahrtsverwaltung hätten im Einzelfall nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden, ob eine strompolizeiliche Verfügung gemäß § 28 Abs. 1 WaStrG erlassen, eine strompolizeiliche Maßnahme gemäß § 28 Abs. 3 WaStrG getroffen oder eine strom- und schiffahrtspolizeiliche Maßnahme nach § 30 WaStrG ergriffen werde. Selbst wenn die Voraussetzungen für ein Eingreifen nach § 30 WaStrG gegeben seien, könne daher von einem Vorgehen nach dieser Vorschrift abgesehen werden. Im vorliegenden Fall habe die Verwaltung unter Abwägung aller berechtigten Interessen die geeigneten Maßnahmen nach § 28 WaStrG getroffen. Gegenüber der Polizeipflicht zur Beseitigung des Wracks greife die auf das Schiffsvermögen beschränkte dingliche Haftung des Schiffseigners nicht durch. Diese Haftungsbeschränkung beruhe auf privatrechtlichen Vorschriften, die im Polizeirecht keine Anwendung fänden. Es sei auch nicht Sinn und Zweck des § 30 WaStrG, die Polizeipflicht des Störers auszuschließen oder einzuschränken und private Risiken des gewerblichen Schiffahrtsbetriebes der Allgemeinheit aufzubürden. Im übrigen sei ein "sofortiges Einschreiten" zur Beseitigung des Schiffahrtshindernisses nicht im Sinne dieser Vorschrift erforderlich gewesen. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung habe allein deshalb ergehen müssen, weil die Beseitigung der Störung bis zu dem rechtskräftigen Abschluß eines etwaigen Streites über ihre Rechtmäßigkeit nicht hätte aufgeschoben werden dürfen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die Berufung der Klägerin, mit der sie bei Weiterverfolgung ihres Hauptantrags hilfsweise beantragt, festzustellen, daß die angefochtene Verfügung rechtswidrig gewesen sei, hatte keinen Erfolg. Das Berufungsurteil beruht im wesentlichen auf den folgenden Gründen:

Der Verwaltungsrechtsweg gegen den vom Wasser- und Schiffahrtsamt erlassenen Verwaltungsakt sei gegeben; die Beklagte sei nicht privatrechtlich, sondern öffentlich-rechtlich vorgegangen. Der angefochtene Bescheid sei rechtmäßig. Er sei zu Recht auf §§ 24 Abs. 1 und 28 Abs. 1 WaStrG gestützt worden. Die Klägerin sei für das Verhalten des von ihr bestellten Schiffsführers verantwortlich. Und im Hinblick auf die an der Unfallstelle das Fahrwasser dicht unter Land benutzenden Schiffe sei es notwendig gewesen, das Wrack zu beseitigen. Damit hätten die Voraussetzungen für den Erlaß einer Beseitigungsverfügung nach § 28 Abs. 1 WaStrG vorgelegen. Demgegenüber seien die Voraussetzungen für ein Einschreiten der Beklagten nach dem Verfahren des § 30 WaStrG nicht gegeben gewesen. Dagegen spreche schon, daß die Wasser- und Schiffahrtsverwaltung das Wrack nicht in Anwendung des § 28 Abs. 3 WaStrG unter Ergreifung eigener Maßnahmen beseitigt habe. Es könne aber auch nicht davon ausgegangen werden, daß im Sinne des § 30 WaStrG ein Verantwortlicher nicht rechtzeitig habe herangezogen werden können oder daß die Nichtbeseitigung des Hindernisses durch den Verantwortlichen zu besorgen gewesen wäre. Die Klägerin sei als Verantwortliche bekannt gewesen; und ihre Weigerung, das Wrack haben zu lassen, könne nach dem Zweck der objektiv zu verstehenden Regelung nicht die Besorgnis begründen, das Hindernis werde nicht beseitigt werden. Schließlich sei auch nicht ein "sofortiges Einschreiten" im Sinne des § 30 WaStrG erforderlich gewesen. Zwar sei der für die Schiffahrt notwendige Zustand des Rheins durch das gesunkene Schiff beeinträchtigt worden. Da das Schiff aber außerhalb der Fahrrinne an Land gesetzt worden sei, habe eine Beseitigung in dem im üblichen Verwaltungszwangsverfahren möglichen Zeitraum als ausreichend angesehen werden können. § 30 WaStrG diene ausschließlich einem sofort notwendigen Eingreifen der Wasser- und Schiffahrtsverwaltung, wobei die Beseitigung des Schiffahrtshindernisses gerade dadurch ermöglicht werden solle, daß dem Verantwortlichen oder einem Dritten der Zugriff auf das Hindernis entzogen werde. Der Hinweis der Klägerin auf § 97 Nr. 2 der Rheinschiffahrtpolizeiverordnung gehe fehl. Zwar könne die Wasser- und Schiffahrtsverwaltung nach dieser Vorschrift ein Wrack selbst beseitigen und die Aufwendungen dann zivilrechtlich geltend machen. Die Beklagte habe dies aber hier nicht getan und sei dazu auch nicht verpflichtet gewesen. Die mit dem Bundeswasserstraßengesetz der Wasser- und Schiffahrtsverwaltung eingeräumten polizeilichen Befugnisse begegneten keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Vor dem Inkrafttreten des Bundeswasserstraßengesetzes sei zwar eine Inanspruchnahme des Verantwortlichen nach den Grundsätzen des Polizeirechts nicht möglich gewesen. Durch die Veränderung der Rechtslage habe aber der Gesetzgeber nicht in Rechtspositionen der Klägerin eingegriffen, die ihr durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistet gewesen seien.

Gegen dieses Urteil wendet sich die Klägerin mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision. Sie verfolgt ihren Klagantrag weiter und rügt die Verletzung des materiellen Bundesrechts.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen. Sie hält das angefochtene Urteil für zutreffend.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er stimmt dem angefochtenen Urteil im Ergebnis zu.

II.

Die Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil beruht nicht im Sinne des § 137 Abs. 1 VwGO auf der Verletzung von Bundesrecht. Zutreffend geht das Berufungsgericht davon aus, daß die angefochtene Verfügung von den Vorschriften der §§ 24 und 28 WaStrG, auf die sie sich ausdrücklich stützt, getragen wird.

Nach § 24 Abs. 1 WaStrG haben die Behörden der Wasser- und Schiffahrtsverwaltung des Bundes die Auf gäbe, zur Gefahrenabwehr Maßnahmen zu treffen, die nötig sind, um die Bundeswasserstraßen in einem für die Schiffahrt erforderlichen Zustand zu erhalten (Strompolizei). Adressaten der unter Anwendung dieser Vorschrift zu treffenden Maßnahmen sind gemäß § 25 WaStrG entweder - im Sinne der herkömmlichen polizeilichen Handlungshaftung - die Personen, die die Gefahr oder die Störung verursacht haben, oder aber - im Sinne der herkömmlichen polizeilichen Zustandshaftung - der Eigentümer, wenn die strompolizeilichen Maßnahmen durch den Zustand einer ihm gehörenden Sache erforderlich werden. Anlaß und Art des strompolizeilichen Vorgehens regelt § 28 WaStrG: Nach den Absätzen 1 und 2 können die Wasser- und Schiffahrtsämter zur Erfüllung der Aufgaben nach § 24 Abs. 1 WaStrG Anordnungen (strompolizeiliche Verfügungen) mit einem Gebot oder einem Verbot - mündlich, schriftlich oder durch Zeichen - erlassen, die an bestimmte Personen zu richten sind. Ist der nach § 25 WaStrG Verantwortliche nicht oder nicht rechtzeitig zu erreichen, so kann das Wasser- und Schiffahrt samt die notwendige Maßnahme selbst ausführen. Der Verantwortliche ist dann von der Maßnahme unverzüglich zu unterrichten. Entstehen durch die Maßnahme Kosten, so können sie ihm auferlegt werden (Absatz 3).

Die nach diesen Vorschriften geforderten Voraussetzungen für den Erlaß einer an die Klägerin gerichteten strompolizeilichen Beseitigungsverfügung nach § 28 Abs. 1 WaStrG waren nach dem Untergang des Motorschiffes "Addio" offensichtlich gegeben: Die Beseitigung des gesunkenen Schiffes aus dem Rhein war im Sinne des § 24 Abs. 1 WaStrG "nötig ..., um die Bundeswasserstraße(n) in dem für die Schiffahrt erforderlichen Zustand zu erhalten". Das ist zwischen den Parteien auch nicht wirklich umstritten. Die als damalige Schiffseignerin bekannte und rechtzeitig erreichbare Klägerin war auch richtiger Adressat der strompolizeilichen Verfügung nach Maßgabe des § 25 WaStrG. Dabei ist es rechtlich unerheblich, daß sie im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung das Eigentum an dem gesunkenen Schiff bereits aufgegeben hatte. Das Berufungsgericht hat in diesem Zusammenhang mit Recht die Frage unentschieden gelassen, ob sich die Klägerin durch die Eigentums auf gäbe von der Zustandshaftung nach § 25 Abs. 2 WaStrG wirksam befreien konnte. Denn jedenfalls bleibt in diesem Falle anstelle der Zustandshaftung ihre Handlungshaftung als Verantwortliche für den von ihr bestellten Schiffsführer nach § 25 Abs. 1 und 2 WaStrG bestehen. Unter diesen Umständen entspricht auch die in der strompolizeilichen Verfügung angedrohte Ersatzvornahme für den Fall, daß die Klägerin innerhalb der gesetzten Frist das Wrack nicht selbst beseitigen (lassen) werde, den Anforderungen, die sich insoweit aus den §§ 6, 10 und 13 des Verwaltungs-Vollstreckungsgesetzes vom 27. April 1953 (BGBl. I S. 157) ergeben.

Danach bestehen gegen die angefochtene Verfügung aus der Sicht der ihr von der Wasser- und Schiffahrtsverwaltung maßgebend zugrunde gelegten gesetzlichen Vorschriften keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Das sieht im Grunde auch die Klägerin nicht anders. Mit ihren Angriffen gegen die Verfügung macht sie dementsprechend nicht geltend, die Verwaltung habe die ihr nach den §§ 24 und 28 WaStrG eingeräumten polizeilichen Befugnisse verkannt oder überschritten; sie wendet vielmehr in erster Linie ein, es hätten gleichzeitig auch die gesetzlichen Voraussetzungen für ein Vorgehen der Verwaltung nach § 30 WaStrG vorgelegen, und die Verwaltung wäre bei den besonderen Umständen des gegebenen Sachverhalts verpflichtet gewesen, § 30 WaStrG anstelle der §§ 24 und 28 WaStrG anzuwenden. Keine dieser beiden Voraussetzungen trifft zu, wie das Berufungsgericht im Ergebnis richtig erkannt hat.

Nach seiner gesetzlichen Überschrift überträgt § 30 WaStrG der Verwaltung im Rahmen der im 6. Abschnitt allgemein geregelten Ordnungsvorschriften "besondere Befugnisse zur Beseitigung von Schiffahrtshindernissen". Die besonderen Befugnisse setzen nach Absatz 1 voraus, daß "der für die Schiffahrt erforderliche Zustand einer Bundeswasserstraße oder die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs auf einer Bundeswasserstraße durch in der Bundeswasserstraße hilflos treibende, fest gekommene, gestrandete oder gesunkene Fahrzeuge oder schwimmende Anlagen oder durch andere treibende oder auf Grund geratene Gegenstände beeinträchtigt" wird. In einem solchen Falle "können die Behörden der Wasser- und Schiffahrtsverwaltung des Bundes das Hindernis beseitigen, wenn ein sofortiges Einschreiten erforderlich ist und wenn ein nach § 25 Verantwortlicher nicht oder nicht rechtzeitig herangezogen werden kann oder wenn zu besorgen ist, daß dieser Verantwortliche das Hindernis nicht oder nicht wirksam beseitigen wird".

Macht die Verwaltung von dieser Befugnis Gebrauch, so schließt sie nach Absatz 2 mit dem Beginn der Beseitigung die Einwirkung Dritter, insbesondere des Eigentümers, auf die zu beseitigenden Gegenstände aus. Dem Eigentümer der beseitigten Gegenstände (und anderen berechtigten Personen) ist nach der Hindernisbeseitigung anheimzugeben, zur Vermeidung der Zwangsvollstreckung in die Gegenstände die Kosten zu erstatten oder für sie Sicherheit zu leisten (Absatz 3). Wenden der Eigentümer oder die sonstigen Berechtigten die Zwangsvollstreckung nach dieser Maßgabe nicht ab, so sind die Beseitigungskosten aus den beseitigten Gegenständen zu zahlen, zu welchem Zweck in die Gegenstände im Wege des Verwaltungszwangsverfahrens vollstreckt wird (Absätze 4 und 5). Verfährt die Wasser- und Schiffahrtsverwaltung nach diesen Vorschriften, so ist die Anwendbarkeit des § 28 Abs. 3 Sätze 2 und 3 WaStrGüber die Heranziehung des Polizeipflichtigen zu den durch ihn verursachten Kosten ausgeschlossen (Absatz 10). Die Eigentümer der beseitigten Gegenstände sind nur zur Duldung der Zwangsvollstreckung in die Gegenstände verpflichtet (Absatz 5).

Gerade aus dieser als Rechtsfolge aus der Anwendung des § 30 WaStrG sich ergebenden Beschränkung der Haftung des Eigentümers auf Duldung der Zwangsvollstreckung nur in die beseitigten Gegenstände leitet die Klägerin ihre Ansicht her, daß die Verwaltung unter Inanspruchnahme ihrer "besonderen Befugnisse" nach § 30 WaStrG hätte vorgehen müssen. Dem kann jedoch schon vom Ansatz her nicht gefolgt werden. Nicht die Rechtsfolge aus der Anwendung des § 30 WaStrG bestimmt die Eingriffsbefugnis der Verwaltung, sondern das Vorliegen der für sie in Absatz 1 normierten tatbestandlichen Eingriffsvoraussetzungen. Sie waren im vorliegenden Fall nicht gegeben.

Allerdings ist der Klägerin zuzugeben, daß die Eingriffsvoraussetzungen des § 30 Abs. 1 WaStrG zu ihrem wesentlichen Teil von den Eingriffsvoraussetzungen der §§ 24 Abs. 1 und 28 Abs. 1 WaStrG umfaßt werden. Zwar enthält § 30 Abs. 1 WaStrG mit seiner Anknüpfung an die "Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs auf einer Bundeswasserstraße" neben seinem strompolizeilichen, auf den für die Schiffahrt erforderlichen "Zustand der Bundeswasserstraße" selbst ausgerichteten Regelungsgehalt einen zusätzlichen schiffahrtspolizeilichen Ansatz. Das bedeutet aber für sich selbst keine Differenzierung der Eingriffsvoraussetzungen einerseits bei den Vorschriften der §§ 24 und 28 WaStrG und andererseits bei § 30 Abs. 1 WaStrG. Denn eine schiffahrtspolizeilich beachtliche Beeinträchtigung von Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs auf einer Bundeswasserstraße durch in ihr "hilflos treibende, festgekommene, gestrandete oder gesunkene Fahrzeuge oder schwimmende Anlagen oder durch andere treibende oder auf Grund geratene Gegenstände" berührt zugleich auch den strompolizeilich sicherzustellenden "Zustand der Bundeswasserstraße".

Insoweit besteht daher bei den erwähnten Regelungen Übereinstimmung in den Voraussetzungen zum behördlichen Einschreiten. Der Tatbestand des § 30 Abs. 1 WaStrG ist zwar spezieller und enger gefaßt, sein sachlicher Anwendungsbereich geht aber in dieser Hinsicht nicht in der Art zweier sich schneidender Kreise teilweise über den Anwendungsbereich der §§ 24 und 28 WaStrG hinaus, sondern deckt in der Art zweier konzentrischer Kreise nur einen Teilbereich dieser Regelungen (zusätzlich) ab.

Unter diesen Umständen kommt um so mehr jenem Tatbestandsmerkmal des § 30 Abs. 1 WaStrG entscheidende Bedeutung zu, durch den sich diese Regelung in der Tat von der Vorschrift des § 28 WaStrG in spezifischer Weise unterscheidet: Die Wasser- und Schiffahrtsverwaltung darf in Anwendung des § 30 Abs. 1 WaStrG ein Schiffahrtshindernis nur dann beseitigen, wenn "ein sofortiges Einschreiten erforderlich ist", die rechtzeitige und wirksame Beseitigung des Hindernisses durch die Heranziehung des Verantwortlichen unter den in der Vorschrift näher bezeichneten Umständen jedoch nicht gesichert erscheint. Da in ähnlicher Weise schon § 28 Abs. 3 WaStrG der Verwaltung die Befugnis einräumt, die "notwendigen Maßnahmen" selbst auszuführen (oder durch Dritte ausführen zu lassen), wenn der nach § 25 WaStrG Verantwortliche mit einer strompolizeilichen Verfügung nicht oder nicht rechtzeitig zu erreichen ist, ist die Erforderlichkeit eines "sofortigen Einschreitens" das die Eingriffsbefugnis nach § 30 Abs. 1 WaStrG letztlich maßgebend kennzeichnende Merkmal. Dabei ist die Erforderlichkeit des sofortigen Einschreitens ihrem Gegenstande nach bezogen gerade auf die Hindernisbeseitigung selbst, und nicht etwa auf den Erlaß und die Durchsetzung einer polizeilichen Anordnung; nicht die Anordnung einer Maßnahme oder die - gegebenenfalls zwangsweise - Veranlassung ihrer Ausführung müssen ohne Aufschub geboten sein, sondern unmittelbar die Beseitigung eines der in § 30 Abs. 1 WaStrG bezeichneten Schiffahrtshindernisse selbst muß mit Rücksicht auf den Zustand der Bundeswasserstraße oder die Verkehrsbedürfnisse der Schiffahrt sofort erforderlich sein.

Von diesem rechtlichen Verständnis des § 30 Abs. 1 WaStrG gehen zutreffend auch das angefochtene Urteil und - ihm zustimmend - der Oberbundesanwalt aus. Das Berufungsgericht hat für den gegebenen Sachverhalt jedoch ein sofortiges Einschreiten der Wasser- und Schiffahrtsverwaltung zur Beseitigung des Motorschiffes der Klägerin nicht als erforderlich angesehen. Das begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Nach den mit Revisionsrügen nicht im Sinne des § 137 Abs. 2 VwGO angegriffenen tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts waren zwar sowohl der für die Schiffahrt erforderliche Zustand des Rheins als auch die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs durch das gesunkene Schiff beeinträchtigt, die Schiffahrt durch das außerhalb der Fahrrinne auf Land gesetzte Wrack aber nicht derart behindert, daß seine sofortige Hebung und Beseitigung erforderlich gewesen wäre. Soweit die Klägerin dem mit dem Hinweis entgegentritt, das Wasser- und Schiffahrtsamt habe die sofortige Vollziehung der angefochtenen Verfügung angeordnet, vermag sie nicht durchzudringen. Mit Recht hat die Beklagte dazu geltend gemacht, daß zwar die umgehende Durchsetzung der angefochtenen Verfügung geboten gewesen sei, daß die deshalb nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO notwendige Anordnung ihrer sofortigen Vollziehung aber nicht die Annahme rechtfertige, es sei zugleich auch, im Sinne des § 30 Abs. 1 WaStrG ein sofortiges Einschreiten der Verwaltung erforderlich gewesen. Das entspricht der zuvor gemachten Unterscheidung zwischen der Erforderlichkeit zum unverzüglichen Erlaß einer strompolizeilichen Verfügung nach § 28 Abs. 1 WaStrG und der unmittelbar auf die Hindernisbeseitigung gerichteten Erforderlichkeit des sofortigen Einschreitens nach § 30 Abs. 1 WaStrG.

Das angefochtene Urteil hält demnach insoweit der Prüfung stand. Auf seine weitere Erwägung, der Tatbestand des § 30 Abs. 1 WaStrG sei im vorliegenden Fall auch deshalb nicht erfüllt, weil es an der von ihm vorausgesetzten Besorgnis gefehlt habe, daß der Verantwortliche das Hindernis nicht beseitigen werde, kommt es demnach nicht an. Dem Senat erscheint allerdings der Hinweis erforderlich, daß er der Ansicht des Berufungsgerichts in diesem Punkte nicht beizupflichten vermag. Erklärt ein nach § 25 WaStrG Verantwortlicher mehrfach in schriftlicher Form und - nach Lage der Dinge - in ernst zu nehmender Weise, er werde ein Schiffahrtshindernis nicht beseitigen, so liegt darin geradezu beispielhaft ein Fall, in dem zu besorgen ist, daß der Verantwortliche untätig bleiben wird.

Waren demnach entgegen der Ansicht der Klägerin die Voraussetzungen nicht gegeben, unter denen die Verwaltung nach § 30 WaStrG hätte vorgehen dürfen, so ist auch ihrer weiteren Auffassung der Boden entzogen, die Verwaltung wäre nicht nur befugt, sondern nach Sachlage sogar verpflichtet gewesen, § 30 WaStrG anstelle der §§ 24 und 28 WaStrG anzuwenden. Auf das, was die Klägerin dazu unter Bezugnahme vornehmlich auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und die in § 4 BSchG privatrechtlich geregelte Haftungsbeschränkung des Schiffseigners vorgetragen hat, ist daher nicht einzugehen. Allerdings führen die Darlegungen der Klägerin über den unmittelbar mit ihnen angesprochenen Zusammenhang hinaus auf nicht ohne weiteres von der Hand zu weisende rechtsstaatliche Bedenken gegen die Regelung des § 30 WaStrG selbst. Ihnen ist hier nicht um ihrer selbst willen, sondern nur insoweit nachzugehen, als sie die Frage nahelegen, ob und inwieweit diese Bedenken auch auf die Vorschriften der §§ 24 und 28 WaStrG zurückwirken.

In den Fällen, in denen - anders als bei dem gegebenen Sachverhalt - ein sofortiges Einschreiten der Verwaltung zur Beseitigung eines Schiffahrtshindernisses als erforderlich anzusehen ist, ergibt sich für die Verwaltung infolge der zuvor dargelegten (Teil-)Übereinstimmung zwischen den Eingriffsvoraussetzungen der §§ 24 und 28 WaStrG einerseits und § 30 Abs. 1 WaStrG andererseits die Möglichkeit, im Einzelfall alternativ nach jeder dieser beiden Regelungen vorzugehen. Dabei läßt das Gesetz keinen Zweifel daran, daß die Wahl in das Ermessen der Verwaltung gestellt sein soll. Denn nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut des § 30 Abs. 1 WaStrG "können" die Behörden der Wasser- und Schiffahrtsverwaltung zwar aufgrund dieser Bestimmung tätig werden; ihre Eingriffsbefugnisse nach den §§ 24 und 28 WaStrG werden dadurch aber nicht ausgeschlossen, insbesondere bleibt für die Verwaltung auch die Ermächtigung bestehen, nach § 28 Abs. 3 WaStrG unmittelbar selbst die notwendigen Maßnahmen auszuführen. Auf das ihr dadurch eingeräumte Ermessen hat sich die Beklagte im Laufe des Rechtsstreits auch stets unter Hinweis auf die Begründung des Regierungsentwurfs zum Bundeswasserstraßengesetz berufen (vgl. BT-Drucksache V/352 S. 24/25). Dort ist ausdrücklich hervorgehoben, daß die Behörde, die ein Schiffahrtshindernis beseitige, nicht notwendig nach § 30 WaStrG vorgehen müsse, sondern auch den Weg nach § 28 Abs. 3 einschlagen könne.

Die Einräumung eines derartigen Verwaltungsermessens ist freilich nicht schon für sich allein unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten bedenklich (vgl. z.B. BVerwGE 11, 96 [BVerwG 18.08.1960 - I C 42/59]). Für die hier zur Rede stehenden Regelungen ist indessen die Besonderheit zu berücksichtigen, daß die Verwaltung mit der Wahl ihres Vorgehens erheblich unterschiedliche Rechtsfolgen auslöst: Die Kosten, die dem Verantwortlichen durch die (eigene) Ausführung einer strompolizeilichen Anordnung im Sinne des § 28 Abs. 1 WaStrG oder durch deren Durchsetzung mit Verwaltungszwangsmitteln entstehen, gehen ohnehin zu seinen Lasten; aber auch die Kosten, die bei der Ausführung einer strompolizeilichen Maßnahme durch die Verwaltung anfallen, können ihm gemäß § 28 Abs. 3 Satz 3 WaStrG in voller Höhe auferlegt werden. Demgegenüber tritt bei einem Einschreiten der Verwaltung nach § 30 Abs. 1 WaStrG eine Haftungsbeschränkung unter ausdrücklichem Ausschluß der Kostenregelung des § 28 Abs. 3 Satz 3 WaStrG ein. Der Betroffene ist nur zur Duldung der Zwangsvollstreckung in die beseitigten Gegenstände verpflichtet, wobei ihm überdies anheimzugeben ist, zur Vermeidung der Vollstreckung die Kosten zu erstatten oder für sie Sicherheit zu leisten (§ 30 Abs. 3 WaStrG). Ordnungsrechtlich kann er demnach jedenfalls nicht zu solchen Kosten der Beseitigung herangezogen werden, die durch die Verwertung der beseitigten Gegenstände nicht gedeckt sind (so die Regierungsbegründung a.a.O.).

Dem erkennenden Senat erscheint es fraglich, ob diese ungleichen Folgen des jeweils von der Verwaltung gewählten Einschreitens auf einleuchtende, sachlich vertretbare Gründe zurückgeführt werden können. Der Hinweis der Beklagten, § 30 Abs. 1 WaStrG sei die speziellere Vorschrift und bedeute insofern einen verschärften Eingriff, als sie den Verantwortlichen von der Einwirkung auf die von der Verwaltung beseitigten Gegenstände rechtlich ausschließe, vermag die damit verbundene Beschränkung der Kostenpflicht des Verantwortlichen schon deshalb nicht überzeugend zu begründen, weil dieser auch bei den Maßnahmen der Verwaltung nach § 28 Abs. 3 WaStrG - jedenfalls faktisch - von einer Mitwirkung bei der Beseitigung eines Schiffahrtshindernisses ausgeschlossen sein kann, ohne daß ihm unter solchen Umständen ein Ausgleich durch eine Haftungsbeschränkung auf die beseitigten Gegenstände eingeräumt werden müßte.

Dies alles gewinnt um so mehr an Gewicht, als den Regelungen der §§ 24, 28 und 30 WaStrG im Bereich ihrer Eingriffsvoraussetzungen nur schwer ein gesetzlicher Maßstab entnommen werden kann, von dem sich die Verwaltung bei der Ausübung des ihr insoweit eingeräumten Ermessens leiten lassen und nach dem sie unter Berücksichtigung des Zwecks der Ermächtigung die unterschiedlichen Kostenfolgen auslösen soll. Insofern fragt es sich in der Tat, ob das Bundeswasserstraßengesetz in der Abgrenzung seiner hier zur Rede stehenden Vorschriften die Eingriffsermächtigung der Verwaltung nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß so hinreichend deutlich regelt, daß es rechtsstaatlichen Grundsätzen noch entspricht (vgl. dazu z.B. BVerfGE 8, 325/326, 20, 157/158; BVerwGE 2, 114;  27, 223 [BVerwG 23.06.1967 - VII C 20/66]und 31, 246).

Indessen bedarf dies aus Anlaß des vorliegenden Rechtsstreits keiner abschließenden Klärung. Soweit sich die angedeuteten verfassungsrechtlichen Bedenken nämlich nicht ausräumen lassen würden, würden sie jedenfalls nicht gegen die hier von der Verwaltung herangezogenen Vorschriften der §§ 24 und 28 WaStrG durchgreifen. Die dort geregelte Polizeipflicht in Form der Handlungs- und Zustandshaftung entspricht den herkömmlichen Grundsätzen des Polizeirechts, wie sie unter der Geltung des Grundgesetzes vornehmlich auch im Polizei- bzw. Ordnungsrecht der Länder gesetzlichen Niederschlag gefunden haben. Einer besonderen Rechtfertigung bedürfte daher nicht die als solche rechtlich unbedenkliche Eingriffsermächtigung der §§ 24 und 28 WaStrG, sondern im Verhältnis zu ihr gerade die zur Haftungsbeschränkung führende Regelung des § 30 WaStrG, deren darin liegende Begünstigung des Betroffenen - möglicherweise - in ihrer gesetzlichen Zielsetzung nicht hinreichend bestimmt ist. Auch dazu hat die Klägerin allerdings auf die Vorschrift des § 4 Abs. 1 BSchG hingewiesen, nach welcher der Schiffseigner nicht persönlich, sondern nur mit Schiff und Fracht haftet. Aber abgesehen davon, daß damit die unterschiedlichen Eingriffsfolgen bei den §§ 28 und 30 WaStrG nicht begründet wären, regelt das Binnenschiffahrtsgesetz ausschließlich die privatrechtlichen Verhältnisse der Binnenschiffahrt, nicht jedoch die öffentlich-rechtlichen Voraussetzungen und Folgen eines behördlichen Vorgehens zur Behebung eines durch den Schiffeigner verursachten polizeiwidrigen Zustandes. Damit erledigt sich auch der Einwand der Klägerin, der Gesetzgeber sei an einer öffentlich-rechtlichen Regelung im Sinne der Ordnungsvorschriften der §§ 24 und 28 WaStrG durch den "Grundsatz" der beschränkten Reederhaftung gehindert gewesen. Dieser "Grundsatz" hat seine positiv-rechtliche Normierung in der privatrechtlichen Vorschrift des § 4 BSchG gefunden und steht daher einer eigenständigen gesetzlichen Regelung im Bereich des öffentlichen (Polizei-)Rechts nicht entgegen.

Die angefochtene Verfügung erweist sich danach unter dem Gesichtspunkt der Vorschriften der §§ 24 und 28 WaStrG als rechtsfehlerfrei. Diese Vorschriften selbst begegnen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

Soweit die Klägerin schließlich noch geltend macht, die Beklagte hätte sich überhaupt nicht auf die Regelungen des Bundeswasserstraßengesetzes stützen dürfen, sondern hätte nach Maßgabe des § 1 Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes über die Aufgaben des Bundes auf dem Gebiet der Binnenschiffahrt vom 15. Februar 1956 (BGBl. II S. 317) - Aufgabengesetz - vorgehen und sodann die erforderlichen Aufwendungen zivilrechtlich geltend machen müssen, geht ihr Einwand offensichtlich fehl. Die genannte Regelung enthält im Rahmen der Festlegung der dem Bund auf dem Gebiet der Binnenschiffahrt obliegenden Aufgaben eine schiffahrtspolizeiliche Generalermächtigung, die die spezielle ordnungsrechtliche Eingriffsbefugnis im 6. Abschnitt des Bundeswasserstraßengesetzes nicht berührt. Das gilt erst recht für die auf dem Aufgabengesetz beruhenden Rheinschiffahrtpolizeiverordnungen (vom 24. Dezember 1954, BGBl. II S. 1411 sowie vom 5. August 1970, BGBl. I S. 1305), die schon im Hinblick auf ihren unterhalb des Gesetzes liegenden Rang im Verhältnis zum Bundeswasserstraßengesetz keine Bedeutung haben.

Die Revision der Klägerin war danach zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.