I.

Der am 25. August 1935 geborene Kläger ist durch eine Mißbildung beider Arme schwer körperbehindert. Seine Erwerbsfähigkeit gilt als um 100 % gemindert. Seit 1956 wurde er für seine Jeweiligen Arbeitsverhältnisse nach § 2 des Schwerbeschädigtengesetzes - SchwbG - einem Schwerbeschädigten gleichgestellt. Er erhielt auch einen Schwerbeschädigtenausweis, der zugleich zur unentgeltlichen Beförderung eines ständigen Begleiters bei Fahrten mit der Eisenbahn und der Kraftpost berechtigte und bis 1967 galt.

Im November 1969 beantragte der Kläger bei dem Beklagten erneut die Ausstellung eines Ausweises für Schwerbehinderte mit einem Vermerk über die Notwendigkeit ständiger Begleitung. Der Beklagte stellte dem Kläger jedoch nur einen Ausweis für Schwerbehinderte aus, der nicht zur Freifahrt im Nahverkehr berechtigte und in dem auch die Notwendigkeit einer ständigen Begleitung nicht anerkannt wurde. Zur Begründung teilte er dem Kläger mit, daß ihm Freifahrt im Nahverkehr nicht gewährt werden könne, weil er nicht erheblich gehbehindert sei.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren wies das Verwaltungsgericht Stuttgart durch Urteil vom 5. August 1971 die Klage ab; es führte im wesentlichen aus: Der Kläger sei nicht gehbehindert im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 6 UnBefG. Er könne sowohl nach seinen eigenen Angaben als auch nach dem Gutachten des Staatlichen Gesundheitsamtes Böblingen eine Strecke von mehr als 2 km zu Fuß gehen. Es möge zutreffen, daß er bei Nacht infolge seiner Behinderung gewisse Gleichgewichtsstörungen habe. Selbst wenn das als "Gehbehinderung" gelten sollte, so erscheine sie nicht "erheblich". Die vom Kläger sonst vorgebrachten Schwierigkeiten - öffnen der Türen, Zahlen des Fahrgeldes, Tragen von Sachen bei längeren Fußwegen - seien außer Betracht zu lassen, weil diese Tätigkeiten nicht zum Gehen im engeren Sinn gehörten. Der Begriff "Gehen" umfasse nur die eigentliche menschliche Fortbewegung.

Nachdem der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berufung eingelegt hatte, wurde im Termin vor dem Verwaltungsgerichtshof festgestellt, daß das Einkommen des Klägers die Einkommensgrenze des§ 81 Abs. 1 und 3 BSHG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Nr. 6 UnBefG übersteigt. Die Berufung wurde durch Urteil vom 22. Dezember 1972 zurückgewiesen. Das Berufungsgericht hielt die Klage als Fortsetzungsfeststellungsklage für zulässig, weil der Kläger ein berechtigtes Interesse daran habe, geklärt zu wissen, ob er "erheblich gehbehindert" im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 6 in Verbindung mit Abs. 2 UnBefG ist. Indessen erfülle er diese Voraussetzungen nicht; er sei nicht gehbehindert. Der Sachverständige meine zwar, man müsse die Gesamtsituation des Klägers und nicht nur seine Anatomie beurteilen: Auf Schritt und Tritt habe der Kläger unüberwindliche Schwierigkeiten. Er könne nur mit Mühe und unter Gefahren einen Omnibus, die Straßenbahn oder den Zug besteigen. Er könne die meisten Türen nicht selbständigöffnen. Er könne sich im Stehen nicht genügend sichern. Er sei nicht nur erheblich bei seiner Fortbewegung behindert, sondern ständig auch auf die Hilfe einer Begleitperson angewiesen.

Der Begriff "erhebliche Gehbehinderung" müsse aber vom Zweck des Gesetzes über die unentgeltliche Beförderung her ausgelegt werden. Dieses Gesetz wolle durch die Gewährung von Freifahrt Hilfe zurÜberwindung von Wegstrecken leisten, die ein Unbehinderter trotz der Möglichkeit, ein Verkehrsmittel zu benutzen, als "Kurzstrecke" im Ortsverkehr üblicherweise zu Fuß gehe. Die Gewährung der Freifahrt könne deshalb nicht mit Folgen der Behinderung gerechtfertigt werden, die durch die Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel nicht behoben oder gelindert werden könnten, ja sogar dabei erst entständen. Es müsse deshalb außer Betracht bleiben, daß der Kläger Schwierigkeiten beim Gehen auf einer Treppe habe, die meisten Türen nicht allein öffnen und schließen könne, Hilfe beim Ein- und Aussteigen bei öffentlichen Verkehrsmitteln brauche und beim Gehen nichts tragen könne. Bei normalen Weg- und Sichtverhältnissen sei es für ihn sogar leichter, kurze Strecken im Ortsverkehr zu Fuß zu gehen.

Nach Zulassung der Revision durch das Bundesverwaltungsgericht hat der Kläger Revision eingelegt und beantragt,

Zur Begründung wird vorgetragen: Auf Grund der Mißbildungen beider Arme sei der Kläger nicht imstande, ohne Schwierigkeiten über Wegstrecken zu gehen, die im Ortsverkehrüblicherweise noch zu Fuß zurückgelegt würden. Sein Bewegungssystem sei in seiner Funktion erheblich beeinträchtigt. Aus demärztlichen Gutachten des Gesundheitsamts Stuttgart ergebe sich, daß dem Kläger unter Umständen eine Fortbewegung sogar praktisch unmöglich sei. Die Schwierigkeiten, die ihm auf Grund der Mißbildungen seiner Arme beim Gehen begegneten, seien weitgehend identisch mit denen, die Personen mit ungenügend ausgebildeten unteren Extremitäten hätten. Sinn des Gesetzes über die unentgeltliche Beförderung sei es gerade, solchen Personen, die - wie der Kläger - beim Gehen Schwierigkeiten ausgesetzt seien, die Möglichkeit zu geben, kurze Wegstrecken mit Hilfe eines Verkehrsmittels zu überwinden, die ein Unbehinderter üblicherweise zu Fuß zurücklege. Daß dem Kläger auch die Benutzung Öffentlicher Verkehrsmittel Schwierigkeiten bereite und es für ihn in Ausnahmefällen einfacher sein möge, eine kurze Strecke zu Fuß zu gehen, müsse bei der Beurteilung, ob eine erhebliche Gehbehinderung vorliege, außer Betracht bleiben.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren und hält die Revision für unbegründet. Er teilt mit, daß ein Gesetz vorbereitet werde, das die unentgeltliche Beförderung Schwerbehinderter neu regele. In diesem Entwurf sei vorgesehen, unter Beibehaltung der Einkommens grenze alle Schwerbehinderten, deren Erwerbsfähigkeit um wenigstens 70 % gemindert sei, in den begünstigten Personenkreis einzubeziehen, ohne daß eine erhebliche Gehbehinderung nachgewiesen werden müsse, sowie die notwendige Begleitperson für Schwerbehinderte unabhängig von deren Einkommen unentgeltlich zu befördern.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg.

Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig. Es bestellt kein Anlaß, insoweit von der Beurteilung des Berufungsgerichts abzugehen.

Die Revision des Klägers ist aber unbegründet.

Nach der allein maßgeblichen Vorschrift des § 2 Abs. 1 Nr. 6 des Gesetzes über die unentgeltliche Beförderung von Kriegs- und Wehrdienstbeschädigten sowie anderen Behinderten im Nahverkehr vom 27. August 1965 (BGBl. I S. 978) sind unentgeltlich zu befördern

"Körperbehinderte im Sinne des § 39 Abs. 1 Nr. 1 des Bundessozialhilfegesetzes mit Vollendung des sechsten Lebensjahres, deren Erwerbsfähigkeit um wenigstens 50 vom Hundert gemindert ist und die erheblich gehbehindert sind, ..."

Nach Absatz 2 ist in diesem Sinne erheblich gehbehindert,

"wer nicht imstande ist, ohne Schwierigkeiten über Wegstrecken zu gehen, die im Ortsverkehr üblicherweise noch zu Fuß zurückgelegt werden."

Nach Absatz 4 erstreckt sich die unentgeltliche Beförderung auch auf eine Begleitperson, sofern die Notwendigkeit ständiger Begleitung in dem amtlichen Ausweis nachgewiesen ist.

Der Kläger erfüllt die Voraussetzungen eines Körperbehinderten im Sinne von § 39 BSHG mit einer Minderung seiner Erwerbsfähigkeit um mindestens 50 %. Er kann aber nicht als erheblich gehbehindert angesehen werden. Bei der erheblichen Gehbehinderung handelt es sich um ein Erfordernis, das zu der Körperbehinderung hinzukommen muß. Die schwere Körperbehinderung des Klägers allein begründet sein Begehren noch nicht, es sei denn, daß sie selbst zugleich auch eine erhebliche Gehbehinderung zur Folge hätte. Das Gesetz selbst erläutert den Begriff der Gehbehinderung und stellt dabei auf die Fähigkeit des Behinderten ab, seine Füße zu gebrauchen. Bei unbefangener Betrachtung wird das Gehen mit den Beinen und Füßen in Gedankenverbindung gebracht und die Gehbehinderung damit, daß die Gehwerkzeuge - die Beine oder Füße - nicht die ihnen zukommende Funktion erfüllen. Weniger wird bei diesem Begriff daran gedacht, daß auch andere Gründe die Ursache für eine Beeinträchtigung im Gehen sein können. Wer ein Herzleiden hat und deshalb auch nicht gehen soll, längere Strecken vielleicht gar nicht einmal gehen kann, den wird man nicht als gehbehindert bezeichnen, sondern in erster Linie als herzleidend und gegebenenfalls etwa hinzufügen, daß dies Leiden sich auch beim Gehen hinderlich auswirke; eine solche "Auswirkung" erscheint aber regelmäßig nicht so prägend, daß man hieran anknüpfend den Ausdruck "Gehbehinderung" als angemessene Terminologie empfände, wenn ein derartiger Fall in die hier streitige Regelung einbezogen werden sollte. Dasselbe wird für jemand gelten, der an Gleichgewichtsstörungen leidet; auch ihn wird man nicht als gehbehindert bezeichnen. Zuzugeben ist dem Kläger allerdings, daß in dieser Eindeutigkeit nicht dasselbe beim Fehlen der Arme gesagt werden kann, weil diese in der Tat die Gehbewegungen regelmäßig unterstützen. Gleiches gilt aber auch für den Körper im ganzen. Auch er ist beim Gehen stets in Bewegung. Daß jedoch das Gesetz von einer Gehbehinderung spricht, wenn es jede Bewegungsbehinderung des Körpers, die auch auf das Gehen einwirkt und Schwierigkeiten bereitet, berücksichtigen wollte, wird man nicht unterstellen können. Das verbietet schon die Gegenüberstellung der beiden Begriffe der Körperbehinderung und der Gehbehinderung in ein und derselben Vorschrift, die nur spezifisch gemeint sein können. Treffender würde man bei Bewegungsbehinderungen dieser Art - also auch beim Fehlen der Arme - dann schon formulieren: "... die in ihrer Fortbewegung erheblich behindert sind." Man muß deshalb den Wortlaut so hinnehmen, wie er bei unbefangener Betrachtung zu verstehen ist. Auch der Kläger hatte die einschlägige Vorschrift so verstanden und sich bei Beantwortung der im Antragsformular vorgedruckten Frage, ob er erheblich gehbehindert sei, als nicht gehbehindert bezeichnet.

Was der Sachverständige hierzu ausführt, bezieht sich in der Hauptsache auf außergewöhnliche Behinderungen, auf die es aber nach der authentischen Interpretation nicht ankommt; er weist auf die besondere Situation bei Schnee und Glatteis, im Regen und bei Dunkelheit, im Zug, Omnibus und in der Straßenbahn hin sowie auf die mangelnde Sicherung des Gleichgewichts bei Nacht, wenn das Sehvermögen beeinträchtigt ist. Alle diese Behinderungen können aber nicht als typische Gehbehinderungen angesehen werden.

Die Gründe, die speziell auf die Notwendigkeit einer Begleitperson schließen lassen, können ebenfalls nicht berücksichtigt werden, weil es hierauf erst dann ankommt, wenn ein Fall der Gehbehinderung vorliegt, es sich also hierbei um zusätzliche Voraussetzungen handelt, die neben dem Erfordernis der Gehbehinderung erfüllt sein müssen.

Die Frage kann daher nur sein, ob der Begriff der Gehbehinderung über seinen Wortlaut hinaus extensiv ausgelegt werden darf. Das könnte nur geschehen, wenn das Gesetz nach seinem Sinn und Zweck eine solche Auslegung zuließe und die Subsumierung des Falles des Klägers im Grunde nur an der unvollkommenen Formulierung des Gesetzes scheiterte. Indessen liegen solche Voraussetzungen nicht vor.

Das Gesetz über die unentgeltliche Beförderung ist seiner Tendenz nach nicht etwa als ein Gesetz für Gehbehinderte angelegt. Es war zunächst nur für die Unternehmer des Nahverkehrs wegen unentgeltlicher Beförderung eines eng begrenzten Personenkreises als "Fahrgelderstattungsgesetz" entworfen, ist im Gesetzgebungsverfahren dann aber auf weitere Personenkreise, die ebenfalls begünstigt werden sollten, ausgedehnt worden. Dabei haben die gesetzgebenden Organe allerdings die Finanzkraft der öffentlichen Haushalte berücksichtigen müssen und deshalb die Vergünstigungen zwar gegenüber dem Entwurf auch noch anderen Personen zugebilligt, aber dabei doch auf bestimmte Personenkreise beschränkt und an bestimmte einschränkende Voraussetzungen gebunden. Das Kriterium der Abgrenzung bildete dabei aber nicht allein und vorrangig die Gehbehinderung. Vielmehr ist das Gesetz hauptsächlich auf bestimmte Gruppen von Personen ausgerichtet, die nach der ihm zugrunde liegenden Ansicht besondere Opfer für die Allgemeinheit erbracht haben oder denen ohnehin in ihrer schicksalhaft bedingten Lage auch sonst bevorzugt geholfen werden muß.

Es handelt sich in erster Linie um die Beschädigten und Verfolgten, die auf Grund einer Minderung der Erwerbsfähigkeit um wenigstens 70 v.H. Versorgung nach dem Bundesversorgungsgesetz bzw. Bundesentschädigungsgesetz erhalten. Für diese Gruppen bestehen keine zusätzlichen Erfordernisse. Es spielt daher auch keine Rolle, ob sie gehbehindert im Sinne des Gesetzes sind. Daß bei einer Erwerbsminderung um wenigstens 70 v.H. eine Gehbehinderung im Sinne des Gesetzes als stets vorhanden unterstellt werden könnte und deshalb auch insoweit die Gehbehinderung das durchgreifende Motiv für die Berücksichtigung dieser beiden Personengruppen gewesen wäre, kann angesichts einer Vielzahl von nicht gehbehinderten Beschädigten und Verfolgten mit hohen Erwerbsminderungsgraden nicht angenommen werden. Der Grund ihrer Begünstigung ist vielmehr allein die Schwere des Opfers.

Bei der zweiten Personengruppe handelt es sich um die Blinden. Als zusätzliches Erfordernis wird nur die Unterschreitung bestimmter Einkommens grenzen verlangt. Auch bei dieser Gruppe kann nicht als selbstverständliches Motiv eine Gehbehinderung unterstellt werden. Hier ist es die Sehbehinderung. Denn als blind gilt nach § 1 Abs. 2 des Schwerbeschädigtengesetzes auch, wer eine so geringe Sehschärfe besitzt, daß er sich in einer ihm nicht vertrauten Umgebung ohne fremde Hilfe nicht zurechtfinden kann. Die unentgeltliche Benutzung der Nahverkehrsmittel soll also bei dieser Personengruppe die Sehbehinderung, nicht aber eine - in dem bereits erörterten Sinne nicht bestehende - Gehbehinderung überwinden helfen.

Die dritte Personengruppe wird aus den Beschädigten und Verfolgten gebildet, die im Gegensatz zur zuerst genannten Gruppe wenigstens 50 v.H., aber nicht 70 v.H. erwerbsgemindert sind. Als zusätzliches Erfordernis wird bei ihnen eine schädigungsbedingte Gehbehinderung verlangt. Der Erweiterung des Personenkreises einerseits durch Einbeziehung der weniger als 70 v.H. erwerbsgeminderten Personen steht andererseits als Einschränkung das zusätzliche Erfordernis der Gehbehinderung gegenüber. Erst für diese Personengruppe wird sachbezogen die unentgeltliche Beförderung mit Nahverkehrsmitteln auch noch von dem Merkmal der Gehbehinderung abhängig gemacht; so dann auch für die Personengruppe der um wenigstens 50 v.H. erwerbsgeminderten Körperbehinderten, für sie neben der als weitere Voraussetzung vorgesehenen Einkommensbegrenzung. Die Gruppe der Körperbehinderten steht danach - innerhalb des vom Gesetz begünstigten Personenkreises - nicht etwa nur zufällig, sondern (systemgerecht) nach dem Haß der Rechtswohltat an letzter Stelle; innerhalb dieser Gruppe gibt es keine Bevorzugung der um wenigstens 70 v.H. Erwerbsgeminderten, und für diese Gruppe gelten die meisten einschränkenden Voraussetzungen, an die die unentgeltliche Beförderung geknüpft ist.

Wie diese nähere Betrachtung der einzelnen Tatbestände zeigt, ist die Überwindung der Behinderung in der Fortbewegung, insbesondere der Gehbehinderung, nicht das allgemeine Leitmotiv des Gesetzes. Deshalb kann die sachgerechte Auslegung des Gesetzes hieran auch nicht orientiert werden. Bann kann aber schon gar nicht gesagt werden, daß eine sachgerechte Auslegung zur Einbeziehung möglichst sogar aller aus gleich welchem Grund in der Fortbewegung Behinderten führen müsse. Das Gesetz hat vielmehr - wie oben bereits erwähnt - nur ganz bestimmte nach unterschiedlichen Kriterien genau beschriebene Personengruppen begünstigen wollen. Deshalb zählt es sie auch in einer Weise auf, die auf eine ausschließliche und abschließende Regelung hindeutet ("enumerativ"). Das gilt nicht nur für den Personenkreis, sondern insbesondere auch für das zusätzliche Merkmal der Gehbehinderung. Auch dieses Merkmal bezweckt eine vom Gesetzgeber gewollte Begrenzung des Personenkreises der Begünstigten. Die Einbeziehung aller in ihrer Fortbewegung behinderten Personen in die gesetzliche Regelung (anstelle der nur gehbehinderten Personen) würde den Kreis der Begünstigten erheblich erweitern und damit auch die öffentlichen Haushalte zusätzlich belasten. Da die Finanzkraft der öffentlichen Haushalte für die Begrenzung des Kreises der Berechtigten aber einen legitimen gesetzgeberischen Grund gebildet hat, kann sich das Gericht nicht durch extensive Auslegung darüber hinwegsetzen. Darüber kann nur der Gesetzgeber selbst befinden.

Hier kann nur gefragt werden, ob die vorgenommene Abgrenzung jeder Sachlichkeit ermangelt, mit anderen Worten: ob sie willkürlich ist. Das ist nicht der Fall. Durch eine extensive Auslegung der bestehenden gesetzlichen Vorschriften ließe sich keine sachgerechtere Lösung erzielen. Jede Erweiterung der gesetzlichen Tatbestände auf jenseits der Grenze stehende Gruppen von Fällen würde neue Grenzfälle schaffen, deren Nichtberücksichtigung wiederum unbefriedigend wäre. Die Ausdehnung bliebe bei einer solchen Argumentation ohne Grenzen. Nur der Gesetzgeber kann hier eine Regelung treffen, die wenigstens durch ein ausgewogenes gesetzgeberisches Konzept zu befriedigen vermag, zumal auch nur er allein in der Lage ist, die Finanzkraft der öffentlichen Haushalte mit verständlichen Erwartungen hinsichtlich der in Rede stehenden Begünstigungen in Einklang zu bringen.

Eine solche Lösung ist überdies in Sicht. Wie der Oberbundesanwalt mitgeteilt hat, soll das Gesetz durch eine Novellierung so geändert werden, daß die begünstigten Personengruppen erwartungsgerechter als bisher von den nicht begünstigten Personengruppen abgegrenzt werden.

Sonach kann die Revision des Klägers keinen Erfolg haben.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 154 Abs. 2, 188 VwGO.