Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 08.03.1974, Az.: BVerwG VII C 73.72

I.

Der verstorbene Vater des Klägers erwarb im Jahre 1926 gegen Zahlung von insgesamt 360 RDM das Nutzungsrecht an den Erbgräbern Nr. 33 und Nr. 34 auf dem Friedhof der Beklagten. Nach der damals geltenden Friedhofsordnung vom 19. Juni 1899 war das Nutzungsrecht auf 50 Jahre begrenzt; es konnte nach Ablauf dieser Zeit gegen erneute Zahlung des in der Friedhofsordnung als "Kaufpreis" bezeichneten Betrags auf weitere 50 Jahre erworben werden.

Anläßlich der Bestattung der Mutter des Klägers im Jahre 1969 kam es zwischen den Verfahrensbeteiligten zu Meinungsverschiedenheiten. Die Beklagte verlangte unter Hinweis darauf, daß die Nutzungsdauer für Familiengräber bereits durch Änderung der Friedhofsordnung im Jahre 1958 und auch in der nunmehr geltenden Friedhofsordnung vom 14. März 1967 auf 40 Jahre herabgesetzt sei, den erneuten Erwerb des Nutzungsrechts. Mit Bestattungskostenrechnung vom 30. September 1969 forderte sie gemäß ihrer Gebührenordnung zur Friedhofsordnung vom 14. März 1967 von dem Kläger die Zahlung des für die Belegung eines Familiengrabes mit vier Grabstellen vorgesehenen Betrags von 1.200 DM zuzüglich 10 DM Überschreibungsgebühr.

Der Kläger erhob nach erfolglosem Widerspruch Anfechtungsklage, die das Verwaltungsgericht abwies.

Auf die Berufung des Klägers gab der Verwaltungsgerichtshof der Klage mit folgender Begründung statt: Die Beklagte sei zu Unrecht davon ausgegangen, daß der Kläger das Nutzungsrecht an dem Erbbegräbnis neu erwerben müsse. § 19 der Friedhofsordnung 1967, der die Begrenzung der Nutzungszeit auf 40 Jahre und, wenn nach Ablauf dieser Zeit das Nutzungsrecht verlängert werden solle, die erneute Zahlung der Gebühr vorsehe, sei bei verfassungskonformer Auslegung auf laufende Nutzungsrechte nicht zu erstrecken, anderenfalls diese Vorschrift gegen Art. 14 GG verstieße. Das Nutzungsrecht an einem Erbbegräbnis stelle ein durch Art. 14 GG geschütztes eigentumsähnliches subjektiv-öffentliches Recht dar. Es sei ein verliehenes Sonderrecht. Sowohl der Vermögenseinsatz als auch der Zweck der ungestörten Totenruhe und Totenehrung während der festgelegten Nutzungszeit gäben dem Nutzungsbefugten ein subjektiv-öffentliches Recht auf Bestand der Nutzung. Die Verkürzung der Nutzungszeit von 50 Jahren auf 40 Jahre greife über eine nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG entschädigungslos gestattete Inhaltsbestimmung hinaus. Sie sei nach Schwere und Tragweite ein so erheblicher Eingriff, daß eine entschädigungslose Hinnahme dem Kläger auch als Anstaltsunterworfenem nicht mehr zumutbar sei. Zwar ergebe sich der enteignende Charakter der zeitlichen Verkürzung des Nutzungsrechts nicht daraus, daß dieses Recht - im Hinblick auf die Ruhefrist für einzelne Bestattete - seinem Inhaber gänzlich entzogen werde, wohl aber aus der Beschränkung, daß innerhalb der nächsten zehn Jahre mögliche Belegungen ausgeschlossen würden. Für den Benutzungsberechtigten spiele es finanziell eine bedeutende Rolle, ob er das Erbbegräbnis noch zehn Jahre ohne erneutes Entgelt weiter nutzen könne. Demgegenüber sei nicht ersichtlich, daß durch den Anstaltszweck die Verkürzung der Nutzungsdauer geboten sei. Der Zweck eines Friedhofs, eine würdige Totenbestattung zu ermöglichen, sei zwar beeinträchtigt, wenn nicht genügend Bestattungsmöglichkeiten mehr bestünden. Um sich solche zu verschaffen, dürfe die Gemeinde aber nicht vorhandene Grabstellen vor Ablauf der Ruhezeit oder bei Wahlgräbern unter Mißachtung der an ihnen bestehenden subjektiv-öffentlichen Rechte anderweitig belegen lassen. Dem Zweck, durch hinreichend vorhandene Grabstellen auch künftig würdige Totenbestattungen zu ermöglichen, entspreche gleichrangig derjenige, die bereits vorhandenen Bestattungsmöglichkeiten unbeeinträchtigt in würdiger Form aufrechtzuerhalten.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision beantragt die Beklagte,

Sie rügt, das Berufungsgericht habe in Abweichung von der Entscheidung BVerwGE 11, 68 [BVerwG 08.07.1960 - VII C 123/59] die rechtliche Natur des Nutzungsrechts an Erbbegräbnissen verkannt und den Art. 14 GG fehlerhaft angewendet.

Der Kläger beantragt,

Er verteidigt das Berufungsurteil.

II.

Die Revision der Beklagten hat Erfolg und führt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht.

Die streitige Gebührenforderung stützt sich auf § 19 der Friedhofsordnung 1967, der die Nutzungsrechte für Wahlgräber (Familiengräber) auf 40 Jahre begrenzt und nach Ablauf dieser Zeit die Verlängerung des Nutzungsrechts gegen Zahlung der zur Zeit der erneuten Antragstellung geltenden Gebühr vorsieht. Durch verfassungskonforme Auslegung gelangt das Berufungsgericht zu dem Ergebnis, daß diese Vorschrift auf noch laufende Nutzungsrechte, die unter der Geltung der Friedhofsordnung 1899 mit einer Nutzungsdauer von 50 Jahren erworben wurden, nicht zu erstrecken sei, weil sie anderenfalls gegen Art. 14 GG verstieße, da die Verkürzung des Nutzungsrechts von 50 Jahren auf 40 Jahre eine unzulässige Enteignung darstelle. Diese. Ansicht verletzt Bundesrecht. Art. 14 GG zwingt nicht zu der vermeintlich verfassungskonformen Auslegung der ortsrechtlichen Vorschrift.

Der Senat hat im Urteil vom 8. Juli 1960 - BVerwG VII C 123.59 - (BVerwGE 11, 68 [BVerwG 08.07.1960 - VII C 123/59]) entschieden, es verstoße nicht gegen Art. 14 Abs. 1 GG, wenn das Nutzungsrecht an einer Sondergrabstelle (Familiengrabstelle, Erbbegräbnis), das unter der Geltung einer Friedhofsordnung ohne zeitliche Beschränkung erworben wurde, durch Änderung der Friedhofsordnung im Rahmen des Anstaltszwecks nachträglich zeitlich begrenzt und seine Verlängerung von der Zahlung einer Gebühr abhängig gemacht werde. An dieser Rechtsauffassung, die mit dem Urteil des Bundesgerichtshofs vom 18. September 1957 (BGHZ 25, 200) in Einklang steht und die auch von den anderen Oberverwaltungsgerichten vertreten wird (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 9. September 1954 [AS 3, 123]; OVG Berlin, Urteil vom 28. März 1957 [DVBl. 1958, 253]; OVG Münster, Urteil vom 17. Februar 1964 [RdL 1965, 162]; Bad.-Württ. VGH, Beschluß vom 4. August 1966 [ESVGH 17, 79]; Bayer. VGH, Urteil vom 17. März 1967 [VRsp. 19, 405]; OVG Lüneburg, Urteil vom 21. Januar 1969 [ZevKR 17, 189]), hat der Senat trotz der Kritik, die die Entscheidung BVerwGE 11, 68 [BVerwG 08.07.1960 - VII C 123/59] im Schrifttum, so von Bachof (Gedächtnisschrift Hans Peters, 1967, S. 642 ff.) und von Rupp (DÖV 1960, 796 ff.) hauptsächlich wegen ihrer Begründung - weniger wegen ihres Ergebnisses - gefunden hat, in ständiger Rechtsprechung festgehalten (zuletzt Beschlüsse vom 16. Februar 1971 - BVerwG VII B 71.69 u. 81.69 -).

Der vorliegende Sachverhalt unterscheidet sich von dem in BVerwGE 11, 68 [BVerwG 08.07.1960 - VII C 123/59] darin, daß nicht ein auf Dauer erworbenes Nutzungsrecht, sondern ein ursprünglich auf 50 Jahre beschränktes Nutzungsrecht nachträglich zeitlich begrenzt wird. Für diesen Fall der zeitlichen Verkürzung eines vorher auf längere aber begrenzte Dauer erworbenen Nutzungsrechts gilt die in BVerwGE 11, 68 [BVerwG 08.07.1960 - VII C 123/59] niedergelegte Rechtsauffassung entsprechend. Das hier in Frage stehende Erbbegräbnisrecht ist ferner nach der maßgebenden Ansicht des Berufungsgerichts als ein durch Nutzungsverleihung entstandenes subjektiv-öffentliches Recht anzusehen. Auch bei dieser rechtlichen Natur des Nutzungsrechts, an deren Beurteilung durch das Berufungsgericht das Revisionsgericht gebunden ist, weil diese Frage sich nach irrevisiblem Recht, nämlich nach der gemeindlichen Friedhofsordnung beantwortet, stellt die nachträgliche Verkürzung des Nutzungsrechts von 50 Jahren auf 40 Jahre mit der Möglichkeit der Verlängerung des Nutzungsrechts gegen erneute Zahlung der Gebühr keine entschädigungspflichtige Enteignung dar, wie der Senat bereits in BVerwGE 11, 68 (74 f.) [BVerwG 08.07.1960 - VII C 123/59] dargelegt hat.

Unter der Geltung einer Friedhofsordnung begründete Sondernutzungsrechte an Wahlgräbern, mögen sie auch durch Nutzungsverleihung entstanden sein, sind keine unabänderlichen Rechte. Sie können, wovon auch das Berufungsgericht ausgeht, vom öffentlichen Friedhofsträger kraft seiner Anstaltsautonomie im Rahmen des Anstaltszwecks geändert und eingeschränkt werden (vgl. BVerwGE 11, 68 [BVerwG 08.07.1960 - VII C 123/59] [69 ff.]; BGHZ 25, 200 [209]).

Ob solche Nutzungsrechte überhaupt eine durch Art. 14 GG geschützte eigentumsähnliche Rechtsposition darstellen, was das Berufungsgericht im Hinblick auf den Vermögenseinsatz des Nutzungsberechtigten mit Bachof (a.a.O. S. 657) bejaht, der Senat hingegen in BVerwGE 11, 68 (74 f.) [BVerwG 08.07.1960 - VII C 123/59] aus der Erwägung, daß bei der Totenbestattung die wesentliche Leistung von der öffentlichen Hand erbracht wird, bezweifelt hat (zustimmend Rupp, a.a.O.), kann dahingestellt bleiben. Bejaht man die Eigentumsqualität, so ist in der nachträglichen zeitlichen Begrenzung des Nutzungsrechts von 50 Jahren auf 40 Jahre keine entschädigungspflichtige Enteignung, sondern eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) zu sehen. Die nachträgliche Verkürzung der Nutzungsdauer des Erbbegräbnisrechts von 50 Jahren auf 40 Jahre ist entgegen dem Berufungsurteil jedenfalls dann, wenn - wie hier - das Nutzungsrecht gegen Zahlung einer Gebühr verlängert werden kann, nach Schwere und Tragweite kein so erheblicher Eingriff, daß eine entschädigungslose Hinnahme dem Kläger nicht zumutbar wäre. Durch diese Regelung wird der Wesenskern des Nutzungsrechts, nämlich die Belassung einer würdigen Ruhestätte für die verstorbenen Angehörigen einer Familie auf angemessene Zeit, nicht wesentlich beeinträchtigt. Die Verkürzung der Nutzungsdauer ist auch nicht unangemessen im Vergleich zu den Reihengräbern, bei denen die mit der Ruhezeit identische Nutzungsdauer 25 Jahre beträgt, während für die Erbbegräbnisse nach der neuen Regelung eine Gesamtruhezeit bis zu 65 Jahren möglich ist, da sich an die Nutzungsdauer von 40 Jahren die sich aus der letzten Beisetzung ergebende Ruhezeit anschließt. Der Eingriff wird nicht dadurch unzulässig, daß die mit der Verkürzung der Nutzungsdauer eingeräumte Möglichkeit der Verlängerung des Nutzungsrechts von der Zahlung eines erneuten Entgelts abhängig gemacht wird, da die Regelung sicherstellen soll, daß der Friedhofsträger seiner öffentlichen Fürsorgepflicht für die Totenbestattung auch weiterhin nachkommen kann.

Die Beklagte hat die Nutzungsrechte an den Wahlgräbern verkürzt, um dem Mangel an vorhandenen Bestattungsmöglichkeiten, der infolge des durch die starke Bevölkerungszunahme gestiegenen Raumbedarfs an Friedhofsfläche eingetreten ist, entgegenzuwirken und damit weiterhin eine würdige Totenbestattung zu ermöglichen. Dieser im Rahmen des Friedhofszwecks liegende Grund rechtfertigt die zeitliche Verkürzung der Nutzungsrechte an Familiengräbern und die damit verbundene frühere Erhebung einer Gebühr für die mögliche Verlängerung der Nutzungsrechte. Ein durch den Anstaltszweck gedecktes sachliches Bedürfnis, die weitere Nutzung der vor 40 Jahren begründeten Erbbegräbnisrechte von der erneuten Zahlung einer Gebühr abhängig zu machen, ist aber auch deswegen anzuerkennen, weil zwischenzeitlich die Kosten für die Einrichtung und Unterhaltung der Friedhöfe allgemein beträchtlich gestiegen sind und es unbillig wäre, mit den erhöhten Kosten nur die Neuerwerber von Grabstätten, nicht aber auch die Inhaber alter Erbbegräbnisrechte zu belasten. Zwar hat sich die Beklagte nach der Feststellung des Berufungsurteils auf den Gesichtspunkt, daß die Kosten für die Einrichtung, Unterhaltung und Verwaltung des Friedhofs möglichst ohne Inanspruchnahme von Zuschüssen aus den Benutzungsgebühren gedeckt werden, als Grund für die zeitliche Verkürzung der Nutzungsrechte im Berufungsverfahren nicht ausdrücklich berufen, während sie im Revisionsverfahren auch diesen Grund geltend macht. Daß auch diesem Gesichtspunkt neben und im Zusammenhang mit dem gestiegenen Raumbedarf an Friedhofsfläche für die Anpassung der alten Erbbegräbnisrechte an die gewandelten Verhältnisse rechtliche Bedeutung zukommt, liegt jedoch auf der Hand (vgl. BVerwGE 11, 68 [BVerwG 08.07.1960 - VII C 123/59] [73]; BGHZ 25, 200 [210 f.]; Bachof [a.a.O. S. 644, 663 f.]; Gaedke, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 3. Aufl., 1971, S. 166, 169 f.; Kalisch, DVBl. 1958, 255 [256]). Die von der Beklagten geforderte Verlängerungsgebühr hält sich auch der Höhe nach im Rahmen des Angemessenen und Zumutbaren.

Demgegenüber greifen die vom Berufungsgericht wie auch von Bachof (a.a.O. S. 661) und von Rupp (a.a.O. S. 797) geäußerten Bedenken, daß die in BVerwGE 11, 68 [BVerwG 08.07.1960 - VII C 123/59] entwickelte Rechtsauffassung zu einer Relativierung der subjektiven Rechte überhaupt führe, nicht durch. Die Befugnis des gemeindlichen Friedhofsträgers zur nachträglichen Beschränkung der Nutzungsrechte an Erbbegräbnissen im Rahmen des Anstaltszwecks zum Zwecke ihrer Anpassung an die gewandelten Verhältnisse ist in der Besonderheit des öffentlich-rechtlichen Anstaltsbenutzungsverhältnisses begründet und deswegen einer Verallgemeinerung nicht zugänglich. Wie das Bundesverfassungsgericht in BVerfGE 31, 275 (285) [BVerfG 08.07.1971 - 1 BvR 766/66] zudem betont hat, ist der Gesetzgeber bei einem Reformwerk nicht vor die Alternative gestellt, die nach bisherigem Recht begründeten subjektiven Rechte entweder zu belassen oder unter den Voraussetzungen des Art. 14 Abs. 3 GG zu enteignen; er kann individuelle Rechtspositionen umgestalten, ohne damit gegen die Eigentumsgarantie zu verstoßen.

Die Rechtsauffassung des Senats, daß die nachträgliche Verkürzung der Nutzungszeit an Wahlgräbern durch Änderung der Friedhofsordnung im Rahmen des Anstaltszwecks nicht gegen Art. 14 GG verstößt, wenn das Nutzungsrecht gegen Zahlung einer Gebühr verlängert werden kann, wird offensichtlich auch vom Bundesverfassungsgericht geteilt, das einschlägige Verfassungsbeschwerden mangels Erfolgsaussicht bisher nicht zur Entscheidung angenommen hat. So hat das Bundesverfassungsgericht in seinen Beschlüssen vom 29. Juni 1972 - 1 BvR 98.71 u. 101.71 -, die die Entscheidungen BVerwG VII B 71.69 u. 81.69 betreffen, ausgeführt, es könne dahingestellt bleiben, ob das unter der Geltung einer kommunalen Friedhofsordnung begründete Recht, ein Erbbegräbnis auf Friedhofsdauer zu nutzen, "Eigentum" im Sinne des Art. 14 GG darstelle; jedenfalls sei es mit dem Grundgesetz vereinbar, daß eine Gemeinde die weitere Nutzung von Erbbegräbnissen, die bereits ihrer Bestimmung gemäß genutzt werden konnten, von der Zahlung einer Gebühr abhängig mache (vgl. ferner Beschlüsse vom 27. Oktober 1969 - 1 BvR 293/69 - und vom 29. Juni 1972 - 1 BvR 460/70 -).

Das Berufungsurteil ist hiernach wegen Verletzung von Bundesrecht aufzuheben. Die Sache ist jedoch noch nicht entscheidungsreif. Es bleibt zu klären, ob schon die Auslegung des § 19 der Friedhofsordnung 1967 und der entsprechenden Vorschrift der Friedhofsordnung 1958, durch die bereits das Nutzungsrecht an Wahlgräbern auf 40 Jahre begrenzt wurde, nach Wortlaut und Sinnzusammenhang unter Heranziehung der Entstehungsgeschichte zu dem Ergebnis führt, daß die Neuregelung nur für nach ihrem Inkrafttreten neu begründete Nutzungsrechte gilt. Eine derartige Auslegung, die in einem vergleichbaren Fall das Oberverwaltungsgericht Münster im Urteil vom 4. September 1968 - II A 1035/66 - vorgenommen hat und vom Senat durch Beschluß vom 5. Februar 1971 - BVerwG VII CB 78.68 - bestätigt worden ist, würde nicht gegen revisibles Recht verstoßen, wie der Senat in jenem Beschluß ausgeführt hat. Das Berufungsgericht geht auf Seite 11 seines Urteils selbst davon aus, aus den Satzungsbestimmungen ergebe sich nicht, daß die Regelung des § 19 der Friedhofsordnung 1967 auch für die zur Zeit, ihres Inkrafttretens noch bestehenden Nutzungsrechte gelten solle. Dafür läßt sich aus dem Wortlaut der Vorschrift in der Tat nichts entnehmen. Eine verfassungskonforme Auslegung ist nur dann geboten, wenn eine Vorschrift nach Wortlaut oder Sinn mehrere Deutungen zuläßt, von denen die eine verfassungsmäßig, die andere verfassungswidrig wäre. Der verfassungskonformen Auslegung hat die allgemeine Gesetzesauslegung vorauszugehen; erst deren Ergebnis entscheidet, ob die verfassungskonforme Auslegung überhaupt zur Anwendung gelangen kann (vgl. Michel, Jus 1961, 274 [277, 279]). Zur Klärung dieser Frage ist die Sache an das Berufungsgericht zurückzuverweisen. Bei der erneuten Entscheidung wird das Berufungsgericht gegebenenfalls ferner die auf S. 21 des angefochtenen Urteils offengelassenen Fragen zu prüfen haben, nämlich ob die Beklagte unter den besonderen Umständen des vorliegenden Falles mit ihrer gegen den Kläger geltend gemachten Gebührenforderung gegen den Gleichheitssatz verstoßen oder sich in Widerspruch zu einer Zusicherung gesetzt oder die Gebührenforderung verwirkt hat.