Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 12.07.1973, Az.: BVerwG II C 49.72

I.

Der Kläger war seit dem 1. April 1968 Gerichtsreferendar im Dienst der Beklagten. Am 21. November 1969 beantragte er auf einem Vordruck in der Personalstelle für Referendare beim Hanseatischen Oberlandesgericht, von seinen Bezügen für den Monat Dezember 1969 einmalig einen Betrag von 312 DM nach dem Zweiten Gesetz zur Förderung der Vermögensbildung der Arbeitnehmer (Zweites Vermögensbildungsgesetz) in der Fassung vom 1. Oktober 1969 (BGBl. I S. 1853) - 2. VermBG - vermögenswirksam anzulegen. Gleichzeitig legte er einen an das Beamtenheimstättenwerk in H. gerichteten Antrag vom 20. November 1969 auf Abschluß eines Bausparvertrages vor. Die Personalstelle für Referendare lehnte seinen Antrag am selben Tage mündlich mit der Begründung ab, er - der Kläger - habe die durch Erlaß des Personalamts der Beklagten vom 22. Dezember 1965 (Mitteilungen für die Verwaltung der Freien und Hansestadt Hamburg 1966 S. 56) gesetzte Frist von sechs Wochen zwischen Antragstellung und dem Zahlungstermin, von dem an der Antrag nach dem Villen des Antragstellers berücksichtigt werden soll, nicht eingehalten.

Nach erfolglosem Widerspruch (Widerspruchsbescheid vom 10. Dezember 1969) hat der Kläger im Verwaltungsstreitverfahren die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Ablehnung seines Antrages beantragt. Das Verwaltungsgericht Hamburg hat durch Urteil vom 16. Oktober 1970 die Klage abgewiesen. Nach Einlegung der Berufung gegen das erstinstanzliche Urteil hat der Kläger mit Einverständnis der Beklagten sein Klagebegehren neu gefaßt und nunmehr beantragt,

Das Hamburgische Oberverwaltungsgericht hat durch Urteil vom 25. Februar 1972 die Berufung des Klägers mit der Maßgabe zurückgewiesen, daß die Klage in ihrer Neufassung abgewiesen wird. Zur Begründung hat das Berufungsgericht im wesentlichen angeführt:

Die zulässige Klage sei unbegründet.

Der Vorschrift des § 4 2. VermBG könne nicht entnommen werden, daß der Dienstherr - abgesehen von den in dieser Vorschrift enthaltenen Beschränkungen - Anträgen der Beamten stets dann nachkommen müsse, wenn dies zeitlich überhaupt noch möglich sei. Das Gesetz regele zwar nicht, ob der Dienstherr verpflichtet sei, Anträgen, die den im Gesetz bestimmten Voraussetzungen entsprechen, jederzeit nachzukommen. Aus dem Schweigen des Gesetzes könne jedoch nicht hergeleitet werden, daß insoweit Beschränkungen ausgeschlossen seien. Schon ein Arbeitsverhältnis, erst recht das Beamtenverhältnis als gegenseitiges Treueverhältnis, begründe für die daran Beteiligten die Pflicht zur Rücksichtnahme jeweils auf die Belange des anderen. Die Folgerungen aus dieser Pflicht seien von den Umständen des Falles abhängig. Eine kleine Verwaltung könne die vermögenswirksame Anlage von Teilen der Dienstbezüge verhältnismäßig kurzfristig vor dem nächsten Zahlungstermin regeln. Bei größeren Verwaltungen könne hingegen ein kurzfristig geltend gemachtes Verlangen, vom nächsten Zahlungstermin an Beträge vermögenswirksam anzulegen, zu Schwierigkeiten führen und dem Dienstherrn nicht zumutbar sein. Dabei sei zu bedenken, daß das einzelne Dienstverhältnis nicht isoliert betrachtet werden könne, weil der Dienstherr gegenüber allen Beamten gleich verfahren müsse. Dies führe, wenn es um die Wahrung von Ausschlußfristen gehe, zu erheblichen Spitzen im Geschäftsanfall; hierauf müsse der Beamte Rücksicht nehmen. Disponiere er rechtzeitig, so würde dadurch vermieden, daß der Dienstherr Sachbearbeiter "in Reserve" halten, müsse, um den sich nur zeitweise ergebenden Spitzen des Arbeitsanfalls gewachsen zu sein. Disponiere er nicht rechtzeitig, so führe dies entweder zu Nachteilen für andere Beamte, deren Besoldungsangelegenheiten nicht rechtzeitig bearbeitet werden könnten, oder aber zu Gehaltsaufwendungen des Dienstherrn für nicht ständig ausgelastete Arbeitskräfte. Dies wiege so schwer, daß es das dem Dienstherrn Zumutbare überschreiten würde. Andererseits sei allerdings der Beamte nicht verpflichtet, eigene gewichtige Belange ohne weiteres denen des Dienstherrn unterzuordnen, insbesondere dann nicht, wenn ihm durch die von dem Dienstherrn in Anspruch genommenen Fristen Nachteile erwüchsen. Die Interessen beider Seiten müßten infolgedessen gegeneinander abgewogen werden.

Von dem Beamten könne grundsätzlich erwartet werden, daß er auf den Geschäftsbetrieb des Dienstherrn Rücksicht nehme. Das gelte auch in Fällen, in denen die Verwaltung ein Datenverarbeitungsverfahren eingeführt habe. Zwar könne sich der Dienstherr durch den Hinweis auf ein solches Verfahren nicht schlechthin von der termingerechten Erfüllung seiner Verpflichtungen ohne weiteres freistellen, z.B. nicht von der termingerechten Zahlung von Bezügen, die der Beamte dringend zur Bestreitung seines Lebensunterhalts benötige. Anders seien jedoch im Grundsatz solche Fälle zu beurteilen, bei denen es lediglich um eine insgesamt nicht sehr erhebliche Änderung von Bezügen und die Art ihrer Verwendung gehe. So liege es regelmäßig bei der vermögenswirksamen Anlage von Teilen der Dienstbezüge. Soweit eine vom Dienstherrn zur Wahrung der Wirtschaftlichkeit geschaffene innerbetriebliche Organisation es erforderlich mache, daß der Beamte bestimmte Fristen einhalte und diese zumutbar seien, müsse er die sich daraus ergebenden Verzögerungen und die darin liegende Beschränkung seiner Dispositionsmöglichkeit grundsätzlich hinnehmen.

Der vorliegende Fall habe allerdings eine Besonderheit, weil die Weigerung der Beklagten, dem Antrag des Klägers vom 21. November 1969 zu entsprechen, nicht zu einer bloßen Verzögerung geführt habe, sondern dazu, daß der Kläger für das Jahr 1969 die Vorteile des Zweiten Vermögensbildungsgesetzes nicht mehr in Anspruch habe nehmen können. Gleichwohl habe die Beklagte dem Antrag des Klägers nicht zu entsprechen brauchen:

Unentschieden könne bleiben, ob die Beklagte das Verlangen des Klägers unter Hinweis auf die von ihr in Anspruch genommene sechswöchige Bearbeitungsfrist ablehnen durfte. Die Berufung auf diese Befristung setze übrigens voraus, daß sie dem Kläger bekannt gewesen sei, und die Erfüllung dieser Voraussetzung lasse sich nicht feststellen.

Daß die Klage keinen Erfolg haben könne, beruhe darauf, daß der Kläger seinen Antrag erst in einem Zeitpunkt gestellt habe, in dem er nicht mehr habe erwarten und der Beklagten nicht mehr habe zumuten können, daß seinem Begehren entsprochen wurde. Er habe nämlich nicht nur die allgemein für die Berücksichtigung von Besoldungsänderungen erforderliche Frist nicht eingehalten, sondern darüber hinaus seinen Antrag so spät gestellt, daß das erstrebte Ziel nur noch mit außergewöhnlichen und unter den gegebenen Umständen unzumutbaren Maßnahmen der Beklagten hätte erreicht werden können. (Dies wird näher dargelegt.) -

Gegen das soeben mit seinem wesentlichen Inhalt wiedergegebene Berufungsurteil hat der Kläger die zugelassene Revision eingelegt und sinngemäß beantragt,

Die Revision rügt die unrichtige Anwendung materiellen Rechts.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

Beide Parteien haben sich damit einverstanden erklärt, daß das Gericht ohne mündliche Verhandlung entscheidet.

II.

Mit Einverständnis der Beteiligten ergeht das Urteil über die Revision des Klägers ohne mündliche Verhandlung (§ 141, § 125 Abs. 1 und § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

Die Revision kann keinen Erfolg haben. Das angefochtene Urteil beruht - entgegen dem Revisionsvorbringen - nicht auf unrichtiger Anwendung materiellen Rechts.

Zu Unrecht macht die Revision geltend: Die Beklagte hätte dem Antrag des Klägers vom 21. November 1969 auf vermögenswirksame Anlage von Teilen seiner Dienstbezüge schon für den Monat Dezember 1969 entsprechen müssen, weil das Zweite Vermögensbildungsgesetz - 2. VermBG - auch in der Neufassung des Änderungsgesetzes vom 3. September 1969 (BGBl. I S. 1563) eine Ausschlußfrist für die Einreichung eines auf die vermögenswirksame Anlage der Dienstbezüge vom nächsten Zahlungstermin an gerichteten Antrages nicht vorsehe, obgleich dem Gesetzgeber die durch die verspätete Einreichung eines solchen Antrages sich ergebenden Mißhelligkeiten schon vor Erlaß des Änderungsgesetzes bekannt gewesen seien. Zudem dürfe der aus dem Zweiten Vermögensbildungsgesetz sich ergebende Anspruch des Beamten auf vermögenswirksame Anlage von Teilen der Dienstbezüge nicht durch "allgemeine Rechtsgedanken" untergraben und der Anspruchsberechtigte nicht gezwungen werden, den anspruchsbegründenden Antrag schon vor Ablauf der ersten 9 1/2 Monate eines Kalenderjahres zu stellen, wenn er dessen Berücksichtigung bei der Zahlung der Dienstbezüge für den letzten Monat des Kalenderjahres verlange. -

Der Revision ist zwar einzuräumen, daß nach § 1 Abs. 4 2. VermBG "die nachstehenden Vorschriften dieses Gesetzes entsprechend" für Beamte gelten und daß gemäß § 4 Abs. 1 2. VermBG der Arbeitgeber auf schriftliches Verlangen des Arbeitnehmers einen Vertrag über die vermögenswirksame Anlage von Teilen des Arbeitslohns abzuschließen "hat", also zum Abschluß eines solchen Vertrages verpflichtet ist. Richtig ist auch, daß § 4 2. VermBG, der in den Absätzen 2 und 3 diese Verpflichtung des Arbeitgebers (Dienstherrn) einschränkt, den Arbeitgeber (Dienstherrn) nicht - auch nicht in der Neufassung vom 3. September 1969 - ausdrücklich zur Bestimmung einer Ausschlußfrist für die Einreichung der auf einen bestimmten Zahlungstermin abstellenden Anträge auf vermögenswirksame Anlage von Teilen des Arbeitslohns (der Dienstbezüge) ermächtigt. Daraus kann aber nicht hergeleitet werden, daß das Zweite Vermögensbildungsgesetz in der hier einschlägigen Fassung dem Arbeitgeger (Dienstherrn) die Bestimmung einer Frist für die Einreichung der auf einen bestimmten Zahlungstermin abstellenden Anträge grundsätzlich verbiete.

Die Revision berücksichtigt nicht hinreichend, daß das Gesetz eine Bearbeitung des "schriftlichen Verlangens" durch den Arbeitgeber (Dienstherrn) erforderlich macht, weil es nur bestimmte Anlagearten zuläßt und darüber hinaus durch § 2 Abs. 3 den Arbeitgeber (Dienstherrn) verpflichtet, die zur vermögenswirksamen Anlage bestimmten Teile des Arbeitslohns (der Dienstbezüge) statt an den Arbeitnehmer (Beamten) unmittelbar an das vom Arbeitnehmer (Beamten) bestimmte Institut oder Unternehmen zu leisten. Ein Tätigwerden, wie es hier dem Arbeitgeber (Dienstherrn) abgefordert wird, (Prüfung, Berechnung, Zahlungsanweisungen usw.) beansprucht zwangsläufig Zeitaufwand; und deshalb muß die Realisierung des Verlangens des Arbeitnehmers (Beamten) notwendigerweise einen Aufschub durch die benötigte Bearbeitungsdauer erfahren. Dies gilt für den Beamten nicht anders als für den Arbeitnehmer, auch wenn davon auszugehen ist, daß der vermögenswirksamen Anlage von Teilen der Dienstbezüge eines Beamten kein "Vertrag" (vgl. § 4 Abs. 1 2. VermBG) zugrunde zu legen sei, sondern bei entsprechender Anwendung des § 4 Abs. 1 2. VermBG auf Beamte an die Stelle der vertraglichen Annahme des "schriftlichen Verlangens" ein Verwaltungsakt des Dienstherrn tritt, der zum Ausdruck bringt, daß dem Antrag des Beamten stattgegeben wird. Auch einem solchen Verwaltungsakt muß die pflichtgemäße Prüfung vorausgehen, ob der Antrag des Beamten den im Gesetz bestimmten Erfordernissen entspricht. Diese Prüfung und die danach noch erforderlichen Maßnahmen zur Realisierung des Verlangens nach vermögenswirksamer Anlage von Teilen der Dienstbezüge fordern dem Dienstherrn nicht weniger Zeit ab als die von dem Arbeitgeber vor dem Vertragsabschluß vorzunehmende Prüfung und die weiteren Maßnahmen zur Realisierung des entsprechenden Verlangens eines Arbeitnehmers.

Der dem Dienstherrn hiernach zwangsläufig zuzugestehenden Bearbeitungszeit sind allerdings durch die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht des Dienstherrn Grenzen gesetzt. Diese Grenzen sind - wie schon das Berufungsgericht zutreffend dargelegt hat - von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls abhängig, insbesondere von der Anzahl der zum selben Zahlungstermin gestellten Anträge, von dem Schwierigkeitsgrad ihrer Bearbeitung und von dem Umfang der Verwaltung, zu deren Dienstkräften der Antragsteller gehört. Aus der an Ziel und Zweck des Zweiten Vermögensbildungsgesetzes zu orientierenden Fürsorgepflicht des Dienstherrn kann daher nur der allgemeine Grundsatz hergeleitet werden, daß sich der Dienstherr bemühen muß, das in Rede stehende Verlangen des Beamten möglichst kurzfristig zu realisieren. Andererseits nötigt die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht den Dienstherrn nicht, die dienstlichen Interessen stets den persönlichen Interessen des antragstellenden Beamten nachzuordnen (ebenso schon Urteil des Senats vom 19. März 1970 - BVerwG II C 111.67 - [ZBR 1970, 364; DÖD 1971, 16]). Vielmehr ist der Dienstherr im Interesse einer sparsamen und zweckmäßigen Verwaltung öffentlicher Mittel nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet, den durch die Bearbeitung von Anträgen auf vermögenswirksame Anlage von Teilen der Dienstbezüge erforderlichen Verwaltungsaufwand in Grenzen zu halten. Dies kann eine längere Bearbeitungszeit erforderlich machen, zumal dann, wenn die auf ein und denselben Zahlungstermin abstellenden Anträge sich - ausnahmsweise - häufen. Aus alledem folgt, daß der Dienstherr auch bei Berücksichtigung der ihm obliegenden Fürsorgepflicht nur dann gehalten sein kann, einem auf einen bestimmten Zahlungstermin abstellenden Antrag eines Beamten auf vermögenswirksame Anlage von Teilen der Dienstbezüge stattzugeben, wenn ihm die abschließende Bearbeitung des Antrages vor diesem Termin möglich und zumutbar ist. Dies brauchte dem Dienstherrn nicht ausdrücklich im Gesetz vorbehalten zu werden, sondern ist - wie dargelegt - eine zwangsläufige Folge der Durchführung des Zweiten Vermögensbildungsgesetzes und der dort für die vermögenswirksame Anlage von Teilen der Dienstbezüge vorgesehenen Modalitäten. Daß ein termingebundenes Verlangen nach vermögenswirksamer Anlage von Teilen der Dienstbezüge nur Erfolg haben kann, wenn es vor dem Zahlungstermin, von dem an der Antragsteller die vermögenswirksame Anlage begehrt, dem Dienstherrn unterbreitet wird, hat der erkennende Senat übrigens schon durch das soeben näher bezeichnete Urteil vom 19. März 1970 klargestellt; in den Gründen jenes Urteils hat der Senat ausgeführt, daß der Dienstherr nicht verpflichtet sei, auf den Antrag eines Beamten Teile der Dienstbezüge, die bei der Antragstellung bereits fällig und ausgezahlt waren, vermögenswirksam anzulegen. Es kann nach alledem im vorliegenden Fall - entgegen dem Revisionsvorbringen - nicht entscheidungserheblich sein, daß der Kläger seinen am 21. November 1969 bei der Beklagten eingegangenen Antrag alsbald nach Abschluß des Bausparvertrages, auf den dieser Antrag sich bezieht, der Beklagten zugehen ließ.

Setzt nun der Dienstherr zur Vermeidung der Schwierigkeiten, die der Realisierung termingebundener Anträge der Beamten auf vermögenswirksame Anlage von Teilen der Dienstbezüge bei verspäteter Einreichung entgegenstehen können, eine von den Beamten zu beachtende Frist fest, die nach den Erfahrungen der Verwaltung bei sinnvollem Personaleinsatz erforderlich ist, um die gleichmäßige termingerechte Bearbeitung aller Anträge sicherzustellen, so liegt dies hiernach nicht nur im Interesse des Dienstherrn, sondern auch im Interesse der betroffenen Beamten. Ob der Dienstherr sich zu seiner Entlastung schlechthin auf die Versäumung einer derart generell bestimmten Bearbeitungsfrist berufen kann, nämlich auch dann, wenn im konkreten Fall die termingerechte Bearbeitung trotz Nichteinhaltung der Bearbeitungsfrist durch den Antragsteller ohne besonderen Verwaltungsaufwand und ohne Benachteiligung anderer Antragsteller oder Vernachlässigung sonstiger Dienstgeschäfte möglich und auch zumutbar wäre, mag allerdings zweifelhaft erscheinen. Diese Frage bedarf hier indessen nicht der Antwort. Denn das angefochtene Urteil ist vom Berufungsgericht nicht damit begründet worden, daß die Ablehnung des Antrages des Klägers ihre Rechtfertigung in der Nichtwahrung der von der Beklagten generell bestimmten Bearbeitungsfrist (6 Wochen) finde. Dem angefochtenen Urteil liegt vielmehr die Darlegung zugrunde, daß die Bearbeitung des vom Kläger auf den 1. Dezember 1969 abgestellten Antrages auf vermögenswirksame Anlage von Teilen seiner Dienstbezüge außergewöhnliche und unter den gegebenen Umständen unzumutbare Maßnahmen der Beteiligten erfordert hätte. Hierzu hat das Berufungsgericht folgende tatsächliche Feststellungen getroffen:

"Der Kläger hat seinen Antrag am Freitag, dem 21. November 1969, eingereicht. Dieser Antrag mußte bearbeitet, und es mußte die Zahlungsberechnung für den Monat Dezember 1969 von der zentralen Besoldungs- und Versorgungsstelle geändert, schließlich mußte der Betrag der vermögenswirksamen Leistung besonders angewiesen werden, sofern das vom Kläger angestrebte Ziel erreicht werden sollte. Die Besoldungs- und Versorgungsstelle der Beklagten, die spätestens am 25. November 1969 die Überweisungsträger an die Hamburgische Landesbank übermitteln mußte, hatte allenfalls noch am Montag, dem 24. November 1969, Gelegenheit, den für den Kläger bereits im Datenverarbeitungsverfahren hergestellten Überweisungsträger, der dessen Dezember-Bezüge auswies, herauszusuchen und eine neue Berechnung aufzustellen. Das setzte voraus, daß die Beklagte den Antrag bereits geprüft, dem Vertrag zugestimmt und die Unterlagen ihrer Besoldungs- und Versorgungsstelle übermittelt hatte. Dieses wiederum hätte nur erreicht werden können, wenn sowohl der Antrag als auch der Überweisungsvorgang ungeachtet sonstiger Dienstgeschäfte sofort bearbeitet und zur Sicherheit die Vertragsunterlagen durch einen besonderen Boten der Besoldungs- und Versorgungsstelle übermittel worden wären. Ein solches Verfahren, das einen nicht unerheblichen zusätzlichen, bei früherer Antragstellung vermeidbaren Verwaltungsaufwand zur Folge gehabt hätte, würde, ohne daß Schwierigkeiten aufgetreten wären, nur in wenigen Einzelfällen durchführbar gewesen sein. Andererseits war dem Kläger jedenfalls aus den Gehaltsabrechnungen, die er empfing, bekannt, daß die Beklagte die Auszahlung der Bezüge auf Grund eines Datenverarbeitungsverfahrens vornahm. Wie sich aus dem Teil B seiner Personalakte ergibt, unterhielt er ein Girokonto bei einer Sparkasse. Ihm war daher auch ersichtlich, daß die Bezüge der Beamten bereits in den letzten Tagen des Vormonats auf dem Girokonto gutgebracht werden. Daraus ergab sich ohne weiteres, daß auf einen erst am 21. November 1969 gestellten Antrag eine Änderung der Zahlungsweise im Datenverarbeitungsverfahren bis zu dem Zeitpunkt, in dem ihm die Dezember-Bezüge ausgezahlt wurden, nicht mehr erreicht werden konnte. Auch wenn der Kläger mit den Einzelheiten der Zahlungsabwicklung der Beklagten nicht vertraut war, so war doch auch für ihn zu ersehen, daß eine Änderung der Zahlungsweise in den verbleibenden wenigen Werktagen - bis zum 27. des jeweiligen Monats ist mit einer Gutschrift der Bezüge für den folgenden Monat auf den Gehaltskonten der Beamten zu rechnen - sich auf dem regelmäßigen Wege nicht mehr erreichen ließ. Darauf hätte er sich einstellen können und sollen."

Diese tatsächlichen Feststellungen hat die Revision nicht angegriffen. Das Revisionsgericht ist an sie nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden. Aus den getroffenen tatsächlichen Feststellungen hat das Berufungsgericht rechtsfehlerfrei geschlossen, daß die Beklagte für die termingerechte Bearbeitung des vom Kläger gestellten Antrages einen nicht unerheblichen zusätzlichen Verwaltungsaufwand benötigt hätte. Für die Unzumutbarkeit dieses Verwaltungsaufwandes hat das Berufungsgericht angeführt, daß er die für die Durchführung des Datenbearbeitungsverfahrens unerläßlichen Fristen in Frage gestellt haben würde angesichts des Umstandes, daß die Beklagte künftig gegenüber anderen Beamten, welche Anträge auf vermögenswirksame Anlage ihrer Dienstbezüge erst wenige Werktage vor der Auszahlung der Dezemberbezüge stellen, eine entsprechende Sonderbehandlung nicht mehr verweigern könnte.

Hiernach hat das Berufungsgericht, die der Beklagten gegenüber dem Kläger nach dem Zweiten Vermögensbildungsgesetz erwachsenen Pflichten nicht verkannt. Die Revision muß deshalb mit der sich aus § 154 Abs. 2 VwGO ergebenden gesetzlichen Kostenfolge zurückgewiesen werden.