I.

Die Parteien streiten darüber, ob die Klägerin einen Personenaufzug nachträglich mit einer Fahrkorbtür versehen muß.

Die Klägerin errichtet Wohn- und Geschäftshäuser und nutzt ihre Gebäude durch Vermietung. Der Beklagte forderte sie durch Ordnungsverfügung vom 10. Oktober 1968 auf, die 1955 errichtete Aufzugsanlage ihres Hauses in D.,. A.straße ..., mit einer Fahrkorbtür auszurüsten. Dieses Gebäude hat acht Stockwerke. Im Erdgeschoß werden ein Café, eine Gastwirtschaft und ein Fotogeschäft betrieben. Das erste Obergeschoß enthält einen weiteren Raum des Cafés, eine als Lagerraum benutzte frühere Backstube, einen Vorführ- und Lagerraum des Fotogeschäftes und die Praxis eines Augenarztes. Im zweiten bis sechsten Obergeschoß sind jeweils sechs Einraum-Wohnungen und zwei Zwei Zimmer-Wohnungen eingerichtet. Das siebente Obergeschoß ist ebenfalls in Einraum-Wohnungen unterteilt.

Die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Anfechtungsklage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen: Der Beklagte sei zum Erlaß der angegriffenen Ordnungsverfügung zuständig gewesen. Das Haus der Klägerin sei eine wirtschaftliche Unternehmung im Sinne von § 24 Abs. 2 GewO. Aufzugsanlagen ohne Fahrkorbtür in Mietwohnhäusern stellten, wie im einzelnen ausgeführt wird, eine erhebliche Gefahr für die Benutzer, insbesondere für Kinder, dar. Die Ordnungsverfügung verletze nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Nach geltendem Recht müßten die seit 1. Januar 1967 errichteten Personenaufzüge mit einer Fahrkorbtür versehen sein; eine Lichtschranke und/oder Antrittsleiste genüge nicht. Für die vor Inkrafttreten dieser Vorschriften errichteten Anlagen müsse aus Sicherheitsgründen das gleiche gelten.

Mit der vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin ihr Klagebegehren weiter. Sie rügt die Verletzung formellen und materiellen Rechts. Der Beklagte, der Oberbundesanwalt und der Vertreter des öffentlichen Interesses beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen treten der Revision entgegen.

II.

Die Revision ist nicht begründet.

1.

Die Verfahrensrüge greift nicht durch.

Die Klägerin macht geltend, ihr Antrag auf Beiziehung der Unfallakten hätte nicht abgelehnt werden dürfen. Die hiermit erhobene Rüge der Verletzung der gerichtlichen Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) geht von einem unzutreffenden. Sachverhalt aus. Der in der Revisionsbegründungsschrift erwähnte Beweisantrag der Klägerin wurde nicht in der letzten mündlichen Verhandlung, sondern schon in der mündlichen Verhandlung vom 22. Dezember 1971 und nur hilfsweise gestellt. Dem in erster Linie gestellten Beweisantrag hat das Oberverwaltungsgericht im wesentlichen entsprochen. Nach dieser Beweisaufnahme hat es auf Antrag der Klägerin weiteren Beweis erhoben. In der mündlichen Verhandlung vom 1. März 1972 hat die Klägerin ausweislich der Niederschrift ihren am 22. Dezember 1971 fürsorglich gestellten Beweisantrag nicht wiederholt.

Nach der dem angefochtenen Urteil zugrunde liegenden materiellrechtlichen Auffassung hängt die Entscheidung des Rechtsstreits davon ab, ob die Aufzugsanlage der Klägerin von Kindern benutzt wird und ob Personenaufzüge ohne Fahrkorbtür nach der Lebenserfahrung eine erhebliche Gefahr für Kinder darstellen. Die tatsächlichen Feststellungen zu der ersten Frage werden von der Revision nicht angegriffen. Die zweite Frage hat das Oberverwaltungsgericht auf Grund der von dem Beklagten vorgelegten Berichte über die Aufzugsunfälle der Jahre 1966, 1967, 1968 und 1969 bejaht. Dieses Beweismittel wurde "zusammengestellt und ausgewertet von der Vereinigung der Technischen Überwachungs-Vereine auf Grund der vom Deutschen Aufzugsausschuß zur Verfügung gestellten Unterlagen". Welche Beweise das Oberverwaltungsgericht über die Gefährlichkeit der Anlage der Klägerin erhob, stand in seinem tatrichterlichen Ermessen. Auf Grund der beigezogenen Zusammenstellungen hielt das Gericht es für erwiesen, daß die Aufzugsanlage der Klägerin eine erhebliche Gefahr für Kinder bedeute und diese Gefahr durch Einbau einer Fahrkorbtür zumindest erheblich herabgesetzt werden könne. Das Berufungsgericht hat dadurch, daß es die Richtigkeit der bei gezogenen Materialien dieser besonders sachkundigen Organisationen nicht in Zweifel gezogen hat, das Beweiswürdigungsrecht nicht verletzt. Für Aufzugsunfälle gilt eine besondere Meldepflicht. Die Betreiber einer Aufzugsanlage müssen jeden Betriebsunfall, bei dem ein Mensch getötet oder der Körper oder die Gesundheit eines Menschen verletzt worden ist, der Aufsichtsbehörde, dem zuständigen Träger der gesetzlichen Unfallversicherung und der technischen Überwachungsorganisation melden. Der Deutsche Aufzugsausschuß ist ein technischer Ausschuß im Sinne von § 24 Abs. 4 GewO. Er nimmt daher ebenso wie die Technischen Überwachungs-Vereine (s. § 24 c GewO) öffentliche Aufgaben in bezug auf Anlagen wahr, die mit Rücksicht auf ihre Gefährlichkeit einer besonderen Überwachung bedürfen. Es war daher nicht erforderlich, die von der Vereinigung der Technischen Überwachungs-Vereine berücksichtigten Unfälle von Kindern durch Erhebung der Unfallakten oder - meldungen weiter aufzuklären. Die Erhebung dieser Beweise mußte sich nach den gegebenen Umständen dem Berufungsgericht zumindest nicht aufdrängen.

2.

Auch die Sachrügen vermögen der Revision nicht zum Erfolg zu verhelfen.

a)

Nach § 24 GewO in der Fassung des Gesetzes zur Änderung der Titel I bis IV, VII und X der Gewerbeordnung vom 29. September 1953 (BGBl. I S. 1459) kann die Bundesregierung durch Rechtsverordnung die Errichtung und den Betrieb von Aufzugsanlagen regeln und bestimmen, daß solche Anlagen bestimmten Anforderungen genügen müssen. Auf Grund dieser Ermächtigung wurde die Verordnung über Anforderungen, insbesondere technischer Art, an Aufzugsanlagen (Technische Verordnung über Aufzugsanlagen - TVAufz) vom 6. Oktober 1965 (BGBl. I S. 1576) erlassen. Ihr sachlicher Geltungsbereich erstreckt sich auf Aufzugsanlagen, die gewerblichen Zwecken dienen. Sie gilt auch für Anlagen, die nicht gewerblichen Zwecken dienen, wenn sie im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmungen Verwendung finden oder soweit es der Arbeitsschutz erfordert (§ 1 TVAufz i.V.m. § 1 Abs. 1 der Aufzugsverordnung vom 28. September 1961 [BGBl. I S. 1763]). Gemäß § 2 TVAufz müssen die Anlagen, insbesondere die Errichtung, die Herstellung, die Bauart, die Werkstoffe, die Ausrüstung und die Unterhaltung sowie der Betrieb den Anforderungen der Nummern 100 bis 599 des Anhangs zu dieser Verordnung genügen und im übrigen nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik errichtet und betrieben werden. Nach Nr. 243.1 des Anhangs müssen Personenaufzüge mit Fahrkorbtüren aus festem Werkstoff versehen sein. Soweit in den Vorschriften dieser Verordnung Anforderungen gestellt werden, die über die bisher gestellten Anforderungen hinausgehen, kann nach § 8 TVAufz die nach Landesrecht zuständige Behörde verlangen, daß Anlagen oder Anlageteile, die bei Inkrafttreten dieser Verordnung errichtet sind oder mit deren Errichtung begonnen worden ist, den Vorschriften dieser Verordnung entsprechend geändert werden, wenn 1. sie erweitert, umgebaut oder geändert werden oder 2. erhebliche Gefahren für Beschäftigte oder Dritte zu befürchten sind.

Die am 1. Januar 1967 in Kraft getretene Technische Verordnung über Aufzugsanlagen wurde durch Art. 2 und 5 der Zweiten Verordnung zur Änderung der Aufzugsverordnung vom 21. März 1972 (BGBl. I S. 482) mit Wirkung vom 1. Oktober 1972 aufgehoben. Maßgebend ist nunmehr die Verordnung über die Errichtung und den Betrieb von Aufzugsanlagen (Aufzugsverordnung - AufzV) in der Fassung vom 21. März 1972 (BGBl. I S. 488). Hierdurch wurde der sachliche Geltungsbereich der bisherigen Vorschriften nicht geändert. Auch nach § 3 Abs. 1 AufzV und Nr. 2.5.3 des Anhangs zu dieser Verordnung müssen Personenaufzüge mit Fahrkorbtüren aus festem Werkstoff versehen sein. Soweit in den Vorschriften der Aufzugsverordnung in der neuen Fassung Anforderungen gestellt werden, die über die bis zum 1. Oktober 1972 gestellten Anforderungen hinausgehen, kann die nach Landesrecht zuständige Behörde verlangen, daß Anlagen oder Anlageteile, die vor dem 1. Oktober 1972 errichtet sind oder mit deren Errichtung vor diesem Zeitpunkt begonnen worden ist, den Vorschriften dieser Verordnung entsprechend geändert werden, wenn 1. sie erweitert, umgebaut oder geändert werden oder 2. Gefahren für Beschäftigte oder Dritte zu befürchten sind (§ 27 Abs. 3 AufzV). Die Vorschrift der Nr. 2.5.3 des Anhangs zu dieser Verordnung geht über die bis zum 1. Oktober 1972 gestellten Anforderungen nicht hinaus, da schon seit 1. Januar 1967 Personenaufzüge mit Fahrkorbtüren aus festem Werkstoff versehen sein mußten. Hieraus läßt sich indessen nicht die Schlußfolgerung ziehen, daß der nachträgliche Einbau einer Fahrkorbtür wegen Wegfalls der Rechtsgrundlage von der Klägerin nicht mehr verlangt werden dürfe. Das neue Aufzugsrecht ist nicht rückwirkend in Kraft getreten. Es läßt die nach früherem Recht erlassenen Verwaltungsakte unberührt. Die neue Übergangsvorschrift hat offensichtlich nicht den Sinn, daß der Betreiber einer vor dem 1. Oktober 1972 errichteten Anlage eine nach früherem Recht rechtmäßig erlassene Anordnung nicht mehr auszuführen und demgemäß die Anlage nicht in einen der alten und neuen Verordnung entsprechenden Zustand zu versetzen brauche. Die Frage, ob Anordnungen zum nachträglichen Einbau einer Fahrkorbtür auch nach Außerkrafttreten des § 8 TVAufz erlassen werden dürfen, stellt sich daher im vorliegenden Rechtsstreit nicht (hierzu Sehr, des BMA vom 1. Dezember 1972 - III b 5 - 3844.031 - 4094/72 [Arbeitsschutz 1973, 148]).

b)

Die Anordnung des Beklagten an die Klägerin, die Aufzugsanlage mit einer Fahrkorbtür aus festem Werkstoff zu versehen, ist durch § 8 TVAufz gedeckt. Nr. 243.1 der Anlage zur Technischen Verordnung über Aufzugsanlagen vom 6. Oktober 1965 stellt, wie im angefochtenen Urteil zutreffend ausgeführt ist, Anforderungen an Aufzugsanlagen, die über die bisher gestellten Anforderungen hinausgehen. Nach den gegebenen Verhältnissen sind erhebliche Gefahren für Dritte, insbesondere für Kinder, zu befürchten.

aa)

Die Rechtsverordnung, derzufolge Personenaufzüge mit Fahrkorbtüren aus festem Werkstoff versehen sein müssen, geht davon aus, daß ohne diese Ausrüstung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden eintreten kann. Nach den Erfahrungen können Menschen getötet oder erheblich verletzt werden; zur Abwehr dieser erheblichen Gefahren halten die zuständigen technischen Überwachungsorganisationen den Einbau einer Fahrkorbtür für erforderlich. Da es sich bei dieser Regelung um eine Anforderung technischer Art im Sinne von § 24 Abs. 1 Nr. 3 Satz 2 erster Halbsatz GewO handelt, hatte die Bundesregierung nach dem zweiten Halbsatz dieser Vorschrift die Vorschläge des nach Abs. 4 Satz 3 gebildeten technischen Ausschusses zu berücksichtigen. Dieser Ausschuß soll nach Satz 2 die Bundesregierung insbesondere in technischen Fragen beraten und ihr dem Stand von Wissenschaft und Technik entsprechende Vorschriften vorschlagen. Der beim Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung gebildete Deutsche Aufzugsausschuß (§ 20 AufzV 1961, jetzt § 26 AufzV 1972) hat dem Bundesminister die in Nr. 243.1 der Anlage zur TVAufz aufgestellte Anforderung vorgeschlagen. Er hat diese sowie die anderen vorgeschlagenen technischen Anforderungen "in nahezu elfjähriger Arbeit unter Heranziehung aller verfügbaren Erfahrungen und wissenschaftlichen Erkenntnisse ausgearbeitet" (Amtliche Begründung zum Entwurf der TVAufz [v. Busch, Aufzugsvorschriften, 2. Aufl. 1971 S. 64]). Der Vorsitzende des Deutschen Aufzugsausschusses hat außerdem mit Schreiben vom 2. Oktober 1967 (Bek. d. BMA vom 9. Oktober 1967 [Arbeitsschutz 1967, 240]) ausgeführt:

"Die aufgetretenen Unfälle an Aufzugsanlagen, namentlich solche, durch die Kinder betroffen wurden, durch Einklemmen zwischen Fahrschachtwand und Vorderkante des Fahrkorbfußbodens, haben den Deutschen Aufzugsausschuß und insbesondere den Prüfungs- und Auslegungsausschuß veranlaßt, sich eingehend mit der Frage zu befassen, welche Schutzmaßnahmen bei bestehenden Aufzugsanlagen ohne Fahrkorbtür getroffen werden können, damit die genannten Unfälle vermieden werden.

Entsprechend dem Beschluß der 6. DAA-Sitzung teile ich nachstehend mit, welche Maßnahmen nach Auffassung des Deutschen Aufzugsausschusses für einen nachträglichen Umbau der Fahrkörbe von Personenaufzügen entsprechend der Begriffsbestimmung Nr. 101 des Anhanges zur TVAufz in Betracht kommen:

1.
Einbau von Fahrkorbtüren

2.
Einbau von beweglichen Antrittsleisten und von Lichtschranken

3.
Einbau von beweglichen Antrittsleisten oder von Lichtschranken.

Als sicherste Maßnahme sieht der DAA den nachträglichen Einbau von Fahrkorbtüren an. Es ist bekannt, daß dies vor allem bei Anlagen kleiner Tragkraft auf vornehmlich technische Schwierigkeiten stößt.

Der gleichzeitige Einbau von beweglichen Antrittsleisten und von Lichtschranken ist zwar nicht eine ebenso wirksame Sicherung wie die Fahrkorbtür, jedoch immerhin geeignet, die Unfälle durch Einklemmen zu verringern.

...

Die Lichtschranke hat den Vorteil, daß der Fahrkorb zum Stillstand kommt, bevor die gefährliche Stelle an der Fußbodenvorderkante berührt wird.

Die Maßnahmen nach Punkt 3 sollten dort Anwendung finden, wo der gleichzeitige Einbau von beweglichen Antrittsleisten und von Lichtschranken entsprechend Punkt 2 nicht möglich oder nicht zumutbar ist.

Im übrigen hat der Deutsche Aufzugsausschuß empfohlen, eine Aufklärungsaktion insbesondere unter den Mietern der Wohnungsgesellschaften durchzuführen, weil sich die meisten Aufzugsbenutzer über die zwischen Fahrschachtwand und Fußbodenvorderkante bestehenden Gefahren nicht im klaren sind. ..."

Der Deutsche Aufzugsausschuß hat in seiner 12. Sitzung am 10./11. Dezember 1970 erneut die Frage erörtert, welche nachträglichen Schutzmaßnahmen bei älteren Personenaufzügen ohne Fahrkorbtür in Betracht kommen, und hierzu wie folgt Stellung genommen (Bek. des BMA vom 24. März 1971 [Arbeitsschutz 1971, 180]):

"Aufgrund der Erfahrungen der Praxis und eingehender Beratungen stellt der Deutsche Aufzugsausschuß fest, daß für eine nachträgliche Sicherung der Fahrkorbzugänge gegen das Einklemmen zwischen Fahrschachtwand und Vorderkante des Fahrkorbfußbodens nur Fahrkorbtüren in Betracht kommen. Lichtschranken sollten nur dann vorgesehen werden, wenn unabweisbare technische Schwierigkeiten für den Einbau von Fahrkorbtüren bestehen. Der Einbau von beweglichen Antrittsleisten - auch in Verbindung mit Lichtschranken - wird als Sicherheitsmaßnahme nicht mehr für vertretbar gehalten."

Aus den schon erwähnten Zusammenstellungen der Vereinigung der Technischen Überwachungs-Vereine über die in der Bundesrepublik Deutschland und im Land Berlin bekanntgewordenen Aufzugsunfälle in den Jahren 1966 bis 1969 geht außerdem hervor, daß durch den Betrieb eines Personenaufzugs ohne Fahrkorbtür Menschen schwer verletzt oder sogar getötet werden können. Bei diesen Zusammenstellungen muß berücksichtigt werden, daß nur die den technischen Überwachungsorganisationen bekanntgewordenen Unfälle ausgewertet wurden, die wirkliche Anzahl der Unfälle daher höher liegen dürfte. So ist z.B. der im Urteil des Verwaltungsgerichts Bremen vom 30. April 1969 - I A 117/68 - (GewArch. 1969, 199) erwähnte schwere Unfall eines Kindes am 2. April 1968 in dieser Aufstellung nicht enthalten. Nach diesen Zusammenstellungen haben sich bei Benutzung von Aufzugsanlagen folgende Unfälle ereignet:

Auf Unfälle zwischen Fahrkorb und Schachtwand entfielen somit im Durchschnitt fast 40 % der Benutzerunfälle. Damit war der Spalt zwischen Fahrkorb und Schachtwand in jedem Jahr bei Personenaufzügen die häufigste Unfallquelle. Etwa 80 % der Einklemmunfälle erlitten Kinder. Diese geraten nach den Feststellungen des Berufungsgerichts beim Spiel, meist wenn sie nach heruntergefallenen Sachen greifen, mit der Hand in den Spalt zwischen Schachtwand und dem Fahrkorbboden; die Hände werden eingeklemmt, während der Fahrkorb läuft. Die Kinder erleiden hierdurch meist schwerwiegende Verletzungen. In der Zusammenstellung über Aufzugsunfälle des Jahres 1966 wird u.a. ausgeführt:

"Von den insgesamt 76 Unfällen entfallen 32 oder 42 % auf Unfälle zwischen Fahrkorb und Schachtwand. Von den 32 Betroffenen sind 25 Kinder, die ausnahmslos mit Händen, Armen oder Füßen in den Spalt gezogen und z.T. schwer verletzt wurden. Ein zweijähriges Mädchen wurde bis zur Schulter hineingezogen und konnte nur noch tot geborgen werden. Bei den 25 Kinder-Unfällen fuhren die Kinder in 14 Fällen ohne Begleitung Erwachsener; zwei dieser Kinder waren erst 4 Jahre alt. Die Ursache des Hineinziehens in den Spalt sind meistens Bälle (neunmal) oder andere Gegenstände, die hineingezogen wurden und die von den Kindern während der Aufwärtsfahrt wieder herausgezogen werden sollen. Die Mehrzahl der übrigen Unfälle ist auf den Spiel trieb der Kinder zurückzuführen."

Ähnlich lauten die Berichte über Aufzugsunfälle der späteren Jahre (s. auch Greinert/Reuter, Arbeitsschutz 1972, 132).

Nr. 243.1 der Anlage zur TVAufz ist daher rechtlich nicht zu beanstanden. Die Anzahl der Fälle, in denen erfahrungsgemäß bei dem Betrieb eines Personenaufzuges ohne Fahrkorbtür ein Mensch getötet oder verletzt wird, ist zwar im Verhältnis zur Zahl der Aufzugsanlagen und Betriebsvorgänge sehr gering. Statistisch betrachtet ist daher der Eintritt eines Schadens wenig wahrscheinlich. Trotzdem kann nicht nur von einer allgemeinen ("bloßen" oder "theoretischen") Möglichkeit eines Schadenseintritts gesprochen werden, die zur Annahme einer Gefahr nicht genügen würde. Da nach den Erfahrungen durch den Betrieb eines Personenaufzugs ohne Fahrkorbtür Menschen getötet oder verletzt werden können, muß grundsätzlich bei allen derartigen Anlagen mit solchen Unfällen gerechnet werden. Ob ein Schaden tatsächlich eintritt, hängt von den Benutzern der einzelnen Anlage, insbesondere dem nicht voraussehbaren Verhalten der Kinder in dem Fahrkorb ab. Erfahrungsgemäß ist, wie oben ausgeführt wurde, der Spalt zwischen Fahrkorb und Schachtwand die häufigste Unfallursache bei Personenaufzügen. Der Verordnungsgeber durfte daher davon ausgehen, daß Personenaufzüge ohne Fahrkorbtür generell eine Gefahr für Leib und Leben von Menschen darstellen und trotz der statistisch geringen Anzahl von Unfällen bei Anlagen dieser Art jederzeit schwerwiegende Personenschäden eintreten können. Da der möglicherweise eintretende Schaden sehr groß ist, genügten nach Rechtsprechung und Lehre zum Erlaß der Nr. 243.1 der Anlage zur TVAufz entsprechend geringe Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit.

Die Vorschrift ist auch deshalb gerechtfertigt, weil Aufzugsanlagen nach § 24 GewO "mit Rücksicht auf ihre Gefährlichkeit einer besonderen Überwachung bedürfen" und die Ermächtigung an die Bundesregierung zum Erlaß von technischen Vorschriften für diese Anlagen dazu dienen soll, das Sicherheitsrisiko in möglichst engen Grenzen zu halten. Aufzugsanlagen können, wie sich den Zusammenstellungen der Vereinigung der Technischen Überwachungs-Vereine entnehmen läßt, so hergestellt, ausgerüstet, betrieben und überwacht werden, daß sie ungefährlich sind. Ein Risiko für die Benutzer besteht nur noch bei Personenaufzügen, die nicht mit einer Fahrkorbtür versehen sind. Diese Sicherheitslücke sollte durch Nr. 243.1 der Anlage zur TVAufz geschlossen werden. Die dadurch entstehenden Kosten fallen bei den Gesamt kosten einer Aufzugsanlage kaum ins Gewicht. Da es technisch möglich und wirtschaftlich vertretbar ist, daß die "an sich" gefährlichen Anlagen auch in dieser Hinsicht vollkommen sicher sind, durfte generell verlangt werden, daß Personenaufzüge mit Fahrkorbtüren aus festem Werkstoff versehen sein müssen.

bb)

Eine Anordnung nach § 8 Nr. 2 TVAufz setzt, wie die Revision zu Recht ausführt, eine konkrete Gefahr voraus. Jedoch stellt diese Ermächtigung zu Einzelmaßnahmen keine größeren Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit des zu erwartenden Eintritts eines Schadens als die Ermächtigung des § 24 Abs. 1 Nr. 3 GewO zum Erlaß einer technischen Verordnung. Der Unterschied besteht nur darin, daß die Betrachtungsweise bei Maßnahmen nach § 8 TVAufz auf die konkrete Anlage, bei Erlaß einer Rechtsverordnung dagegen auf den typischen Fall bezogen ist. Eine konkrete Gefahr liegt danach vor, wenn bei der einzelnen Aufzugsanlage irgendwann in überschaubarer Zukunft mit dem Schadens eintritt hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden muß. Der Eintritt des Schadens braucht somit weder gewiß zu sein noch unmittelbar bevorzustehen (s. Bundesverwaltungsgericht , Urteil vom 26. Juni 1970 - BVerwG IV C 99.67 - DÖV 1970, 713 [715] = NJW 1970, 1890 [1892]).

Das Berufungsgericht hat ohne Rechtsverstoß eine konkrete Gefahr bejaht. Dieser Beurteilung steht nicht entgegen, daß nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts, auf die das angefochtene Urteil Bezug nimmt, der Abstand zwischen Antrittskante und Fahrschachtwand höchstens 20 mm beträgt. Nr. 243.1 des Anhangs zur TVAufz bestimmt für Personenaufzüge uneingeschränkt, daß sie mit Fahrkorbtüren versehen sein müssen. Diese Vorschrift hat Vorrang vor Nr. 243.6, derzufolge bei Fahrkörben ohne Türen die Abstände zwischen Fahrkorb und Schachtwand so bemessen sein müssen, daß Personen sich an dieser Stelle keine Verletzungen zuziehen. Demgemäß gilt die VV zu Nr. 243.6 Abs. 2 (Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Technischen Verordnung über Aufzugsanlagen vom 20. Oktober 1965 [Bundesanz. Nr. 201 vom 23. Oktober 1965]) nicht für die Anforderung, die Nr. 243.1 stellt. Diese Anforderung ist daher von den zuständigen Behörden und den technischen Überwachungsorganisationen nicht schon dann als erfüllt anzusehen, wenn der Abstand zwischen Schachtwand und Fahrkorbseiten sowie Fahrkorbfußbodenkante höchstens 20 mm beträgt. Bei der Aufzugsanlage eines Wohnhauses kann demnach, wie das Berufungsgericht und das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Vorlagebeschluß vom 17. Januar 1973 - 2 A 68/71 -) richtig erkannt haben, eine erhebliche Gefahr im Sinne von § 8 Nr. 2 TVAufz auch dann zu befürchten sein, wenn der Abstand weniger als 20 mm beträgt. Die Richtigkeit dieser Auffassung wird dadurch bestätigt, daß im Jahre 1969 mehr Unfälle von eingeklemmten Kindern als in früheren Jahren gemeldet wurden, obwohl davon ausgegangen werden kann, daß die Sachverständigen bei den - mindestens alle zwei Jahre stattfindenden - Prüfungen auf die Einhaltung des obengenannten Abstandes geachtet hatten. Die Aufzugsverordnung in der Fassung vom 21. März 1972 enthält keine Vorschrift mehr , die Nr. 243.6 Abs. 2 des Anhangs zur TVAufz entspricht.

Die Feststellung, daß im vorliegenden Fall erhebliche Gefahren für die Benutzer der Anlage zu befürchten sind, durfte von der Verwaltungsbehörde und den Verwaltungsgerichten ohne weitere Sachaufklärung getroffen werden. Die Aufzugsanlage der Klägerin unterscheidet sich, wie dem angefochtenen Urteil und den Ausführungen der Beteiligten zu entnehmen ist, nicht wesentlich von den im allgemeinen üblichen Personenaufzügen ohne Fahrkorbtür, die den Anlaß zu der Regelung in Nr. 243.1 des Anhangs zur TVAufz gegeben haben. Diese Vorschrift wurde erlassen, weil nach langjähriger Erfahrung und wissenschaftlicher Erkenntnis der für das Aufzugswesen zuständigen Stellen bei dem Betrieb derartiger Anlagen jederzeit mit einem sogenannten Einklemmunfall gerechnet werden muß, der zu schweren körperlichen Verletzungen von Menschen führen kann. Durch die Rechtsverordnung wurde daher vom Zeitpunkt ihres Inkrafttretens an die Errichtung von Personenaufzügen ohne Fahrkorbtür wegen der hiermit für die Benutzer erfahrungsgemäß verbundenen erheblichen Gefahren verboten. Aufzüge sind Serienfabrikate; Aufzugsanlagen müssen den vorgeschriebenen Anforderungen genügen, deren Einhaltung ständig von Sachverständigen überwacht wird. Die einzelnen Anlagen stimmen daher mit den Typ, den der Verordnungsgeber bei Erlaß der Nr. 243.1 des Anhangs zur TVAufz im Auge hatte, in der Regel so weitgehend überein, daß bei ihnen die gleiche Gefahrenlage gegeben ist. Dies hat für die Anwendung des § 8 Nr. 2 TVAufz zur Folge, daß auch im Einzelfall grundsätzlich mit gleicher Wahrscheinlichkeit ein Schaden zu befürchten ist wie im typischen Fall, auf den sich die Betrachtungsweise des Verordnungsgebers bezogen hat. Da eine Einzelmaßnahme zur Gefahrenabwehr keinen höheren Grad an Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts erfordert als die Rechtsvorschrift, derzufolge Personenaufzüge mit einer Fahrkorbtür versehen sein müssen, kann die zuständige Verwaltungsbehörde im Regelfall eine Gefahr im Sinne des § 8 Nr. 2 TVAufz ohne weiteres für gegeben erachten, sofern der Betreiber nicht geltend machen kann, daß der Eintritt eines Schadens wegen besonderer Umstände des Einzelfalles unwahrscheinlich ist. Wenn damit der von Lehre und Rechtsprechung herausgearbeitete Unterschied zwischen abstrakter und konkreter Gefahr praktisch weitgehend verwischt wird, so ist dies auf die Übereinstimmung der konkreten Anlage mit der typischen Anlage zurückzuführen. Da in tatsächlicher Hinsicht zwischen ihnen kein wesentlicher Unterschied besteht, sind auch die gleichen Gefahren zu befürchten. Nachdem der Deutsche Aufzugsausschuß die Gefährlichkeit des typischen Personenaufzugs ohne Fahrkorbtür eingehend geprüft und bejaht hat und die Bundesregierung dem Vorschlag dieses Sachverständigengremiums folgend zur Abwehr der von Personenaufzügen ohne Fahrkorbtür ausgehenden Gefahren die Vorschrift der Nr. 243.1 des Anhangs zur TVAufz erlassen hat, brauchen daher bei Personenaufzügen ohne Fahrkorbtür im allgemeinen keine besonderen Ermittlungen über die Gefährlichkeit der konkreten Anlage angestellt zu werden, da der Verordnungsgeber der für die Anwendung des § 8 Nr. 2 TVAufz zuständigen Behörde diese Ermittlung gewissermaßen abgenommen hat; dem einzelnen Betreiber bleibt es überlassen, besondere Tatsachen für die Ungefährlichkeit seiner Anlage geltend zu machen, die gegebenenfalls bei der Verwaltungsentscheidung zu berücksichtigen sind.

cc)

Der Beklagte durfte somit nach Ermessen von der Klägerin den nachträglichen Einbau einer Fahrkorbtür verlangen. Auch insoweit ist das angefochtene Urteil nicht zu beanstanden.

Die Befugnis der zuständigen Behörde, bei Vorliegen einer erheblichen Gefahr für Dritte den nachträglichen Einbau einer Fahrkorbtür zu verlangen, ist nicht auf Ausnahme fälle begrenzt. Die gegenteilige Rechtsmeinung der Klägerin kann nicht damit begründet werden, daß der Verordnungsgeber den nachträglichen Einbau nicht ausdrücklich vorgeschrieben habe. Die Ermächtigung der zuständigen Verwaltungsbehörde in § 8 TVAufz enthält nach Inhalt und Überschrift "Übergangsvorschriften". Sie gilt, "soweit in den Vorschriften dieser Verordnung Anforderungen gestellt werden, die über die bisher gestellten Anforderungen hinausgehen". Die Vorschrift, daß Personenaufzüge mit einer Fahrkorbtür versehen sein müssen, ist nur eine von mehreren höheren Anforderungen der Technischen Verordnung vom 6. Oktober 1965. Der Verordnungsgeber hatte die Wahl, ob er für bestehende Aufzugsanlagen selbst bestimmte, daß diese (nach einem festgelegten Zeitplan) mit den neu gestellten höheren Anforderungen in Einklang gebracht werden müssen, oder ob er es - ähnlich wie dies im Bauordnungsrecht üblich ist - den Verwaltungsbehörden überließ, entsprechende Einzelanordnungen zu erlassen. Wenn er den zweiten Weg gewählt hat, so hat er damit nicht zum Ausdruck gebracht, daß er Altanlagen ohne Fahrkorbtür grundsätzlich für weniger gefährlich halte als die nach dem 1. Januar 1967 errichteten Aufzugsanlagen. Die Ermessensvorschrift ist auch deshalb sachgerecht, weil der Einbau einer Fahrkorbtür möglicherweise nicht bei allen alten Anlagen technisch möglich oder wirtschaftlich vertretbar ist und die zuständige Behörde unter Umständen besonderen Verhältnissen des Einzelfalles - und damit den Belangen des Betreibers - Rechnung tragen kann.

Dem angefochtenen Urteil läßt sich nicht entnehmen, daß der Beklagte nicht nach Ermessen gehandelt hat. Die zuständige Behörde handelt auch dann nach Ermessen, wenn sie von der Befugnis, den nachträglichen Einbau einer Fahrkorbtür anzuordnen, in gleich gelagerten Fällen immer Gebrauch macht. Damit beachtet sie das verfassungsrechtliche Gebot der Gleichbehandlung der Betreiber. Ein Grund, die Klägerin anders als die Betreiber anderer Altanlagen zu behandeln, lag nicht vor.

Der Beklagte hat auch nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt. Fahrkorbtüren in Personenaufzügen sind ein geeignetes Mittel zur Unfallverhütung. Der Einbau von beweglichen Antrittsleisten und/oder von Lichtschranken ist nach Auffassung des Deutschen Aufzugsausschusses weniger sicher. Die Umrüstung der Aufzugsanlage erfordert keine unangemessen hohen Kosten. Die Kostenbelastung des Betreibers steht in keinem Mißverhältnis zu der Schwere des Schadens, der durch das Einklemmen eines Menschen entstehen kann. Die Änderung der Aufzugsanlage der Klägerin hätte nach den Feststellungen des Berufungsgerichts im Zeitpunkt seiner Entscheidung etwa 8.000 DM, nach eigenen Angaben der Klägerin 6.000 bis 10.000 DM gekostet. Diese Kosten liegen möglicherweise unter den Einkünften, welche die Klägerin innerhalb eines Monats aus der Vermietung der Geschäftsräume, der Arztpraxis sowie der über 30 Ein- und 10 Zweizimmerwohnungen ihres Hauses erzielt.

3.

Die Vorschrift des § 8 Nr. 2 TVAufz war bis zu ihrer Aufhebung durch Art. 2 der Zweiten Verordnung zur Änderung der Aufzugsverordnung gültig.

Gemäß § 24 Abs. 1 Nr. 3 in Verbindung mit Abs. 3 Nr. 5 GewO darf die Bundesregierung zum Schütze Dritter vor Gefahren durch Aufzugsanlagen bestimmen, daß diese Anlagen bestimmten Anforderungen genügen müssen. Diese Ermächtigung schließt die Befugnis zum Erlaß von Vorschriften für schon bestehende Anlagen ein.

Die Ermächtigung der Verwaltungsbehörden, im Einzelfall zur Abwehr erheblicher Gefahren für Dritte anzuordnen, daß eine rechtmäßig errichtete Aufzugsanlage nachträglich mit einer Fahrkorbtür versehen werden muß, entspricht im wesentlichen den herkömmlichen und geltenden Bauvorschriften, über bestehende Anlagen, deren Verfassungsmäßigkeit außer Frage steht (§ 35 der preußischen Einheitsbauordnung [Baltz/Fischer, Preußisches Baupolizeirecht, 6. Aufl. S. 388]; § 104 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung vom 27. Januar 1970 [GV NW S. 96]; § 116 der Landesbauordnung für Baden-Württemberg in der Fassung vom 20. Juni 1972 [GesBl. S. 351]; Art. 66 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 2 der Bayer. Bauordnung in der Fassung vom 21. August 1969 [GVBl. S. 263]). Die Übergangsvorschrift des § 8 Nr. 2 TVAufz verletzt nicht das Rechtsstaatsprinzip. Sie entfaltet keine Rückwirkung. Sie greift weder nachträglich ändernd in vor ihrem Inkrafttreten bereits abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände ein, noch berührt sie gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Rechtsbeziehungen für die Zukunft. Sie ermächtigt - ähnlich wie die polizeilichen Generalklauseln - die zuständigen Behörden zur Bekämpfung einer durch den gegenwärtigen Zustand einer Sache ständig drohenden Gefahr. Nachdem die Gefährlichkeit von Aufzugsanlagen ohne Fahrkorbtür erkannt worden war, durften die zuständigen Behörden ermächtigt werden, von den für den ordnungsgemäßen Zustand der Aufzugsanlagen verantwortlichen Betreibern zu verlangen, die gefährliche Anlage in einen ordnungsgemäßen Zustand zu versetzen. Die Vorschrift des § 8 Nr. 2 TVAufz ermächtigt somit die Verwaltung zu Maßnahmen, durch die in Zukunft ein ordnungsmäßiger Zustand herbeigeführt werden soll. Selbst wenn hierin eine unechte Rückwirkung zu erblicken wäre, wäre diese nicht verfassungswidrig, da das Recht zum Betrieb der Aufzugsanlagen nicht angetastet wurde (s. BVerfGE 31, 222 [BVerfG 22.06.1971 - 2 BvL 6/70] [226 f. mit weiteren Nachweisen]).

Die Vorschrift des § 8 Nr. 2 TVAufz verletzt auch nicht die verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie. Die Ermächtigung an die Verwaltungsbehörden, von dem Eigentümer einer Aufzugsanlage zu verlangen, daß er seine Anlage in denjenigen Zustand versetzt, der nach neuen Erkenntnissen zur Verhütung erheblicher Gefahren für Dritte erforderlich ist, bestimmt im Rahmen der Sozialpflichtigkeit Inhalt und Schranken des Eigentums. Eine Enteignung liegt selbst dann nicht vor, wenn die Aufzugsanlage vorschriftsgemäß errichtet und schon mehrere Jahre ohne Unfall betrieben wurde (s. BVerfGE 20, 351 [361]; BVerwGE 24, 38 [40 f.]; 25, 204 [209]).

4.

Die für das Urteil maßgeblichen Aufzugsvorschriften beruhen auf einer verfassungsgemäßen gesetzlichen Ermächtigung.

a)

Nach § 24 Abs. 1 Nr. 3 GewO kann die Bundesregierung zum Schütze der Beschäftigten und Dritter vor Gefahren durch Anlagen, die mit Rücksicht auf ihre Gefährlichkeit einer besonderen Überwachung bedürfen (überwachungsbedürftige Anlagen), nach Anhörung der beteiligten Kreise durch Rechtsverordnung bestimmen, daß solche Anlagen, insbesondere die Errichtung, die Herstellung, die Bauart, die Werkstoffe, die Ausrüstung und die Unterhaltung sowie ihr Betrieb bestimmten Anforderungen genügen müssen. Anforderungen technischer Art können in besonderen Vorschriften (technische Vorschriften) zusammengefaßt werden; hierbei sind die Vorschläge des technischen Ausschusses (Abs. 4) zu berücksichtigen. Nach Abs. 3 Nr. 5 sind Aufzugsanlagen überwachungsbedürftige Anlagen im Sinne des Absatzes 1. Die Ermächtigung des Absatzes 1 gilt auch für Anlagen, die nicht gewerblichen Zwecken dienen, sofern sie im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmungen Verwendung finden oder soweit es der Arbeitsschutz erfordert (§ 24 Abs. 2 GewO). Ermächtigungsgrundlage der im vorliegenden Rechtsstreit maßgeblichen Aufzugsvorschriften ist § 24 Abs. 1 GewO, nicht Absatz 2.

Die Aufzugsanlage der Klägerin dient gewerblichen Zwecken. Gewerbe im Sinne der Gewerbeordnung ist die auf dauernde Gewinnerzielung gerichtete, fortgesetzt ausgeübte selbständige Tätigkeit mit Ausnahme der Urproduktion, der freien wissenschaftlichen, künstlerischen und schriftstellerischen Tätigkeit höherer Art, der persönlichen Dienstleistungen höherer Art, die eine höhere Bildung erfordern, und der bloßen Verwaltung eigenen Vermögens. Die Klägerin ist eine Handelsgesellschaft. Ihr Zweck ist nach dem Gesellschaftsvertrag die Errichtung und Nutzung von Wohn- und Geschäftshäusern. Sie errichtet seit 20 Jahren Einfamilienhäuser, Miet- und Eigentumswohnungen sowie Gewerberäume, vermietet Wohnungen und Geschäftsräume und verwaltet Gebäude mit Eigentumswohnungen. Diese wirtschaftliche Tätigkeit ist Ausübung eines Gewerbes. Für das Vermieten kann nichts anderes gelten. Die Liegenschaften sollen, wie sich aus dem Gesellschaftsvertrag ergibt, nicht nur verwaltet, sondern so genutzt werden, daß hiermit dauernd Gewinn erzielt wird (Landmann/Rohmer/Eyermann/Fröhler, GewO, 12. Aufl., Einl. RdNr. 119; Janssen in v. Brauchitsch/Ule, Verwaltungsgesetze des Bundes und der Länder, VIII/1. Halbband, Abschn. II GewO, Einf. IV 1 f; Fuhr, GewO, Einl. Abschn. A I 2; s. auch BFH, Urteile vom 12. März 1964 - IV 136/61 S - und vom 18. März 1964 - IV 141/60 U - [BStBl. 1964 III S. 364 und 367]; Gewerbesteuer-Richtlinien vom 25. Mai 1970 Abschn. 15 Abs. 2 [Bundesanz. Beilage Nr. 15/70]). Da das Haus der Klägerin in D. A. dazu bestimmt ist, von ihr durch Vermieten der Räume gewerblich genutzt zu werden, dient es gewerblichen Zwecken der Klägerin. Die Aufzugsanlage ist ein - nach Bauordnungsrecht notwendiger - Bestandteil dieser gewerblichen Anlage. Sie dient daher ihrerseits gewerblichen Zwecken.

b)

Die Vorschrift des § 24 Abs. 1 GewO enthält Arbeitsschutzrecht im Sinne von Art. 74 Nr. 12 GG, soweit Bestimmungen zum Schütze der Beschäftigten getroffen werden dürfen, und Recht der Wirtschaft im Sinne von Art. 74 Nr. 11 GG, soweit Maßnahmen zum Schütze - anderer - Dritter erlassen werden dürfen (BVerfGE 8, 143 [149]; 11, 6 [14]). Die Voraussetzungen für die Gesetzgebungskompetenz des Bundes sind somit gegeben. Der Bund darf nach Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 GG die Fragen, die mit der Errichtung und dem Betrieb überwachungsbedürftiger gewerblicher Anlagen zusammenhängen, regeln, um die Einheitlichkeit des Bundesgebietes als Wirtschaftsraum sicherzustellen.

c)

Die Vorschrift des § 24 Abs. 1 Nr. 3 GewO ist mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Die Ermächtigung an die Bundesregierung ist sowohl nach Inhalt und Zweck als auch nach ihrem Ausmaß hinreichend bestimmt. Der Inhalt ist durch § 24 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 GewO im einzelnen vorgeschrieben. Der Zweck der Ermächtigung ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz, demzufolge Rechtsvorschriften erlassen werden dürfen zum Schütze der Beschäftigten und Dritter vor Gefahren durch Anlagen, die mit Rücksicht auf ihre Gefährlichkeit einer besonderen Überwachung bedürfen. Aus dem so begrenzten Zweck der Ermächtigung wird zugleich das Ausmaß der Ermächtigung erkennbar. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ist nicht deshalb verletzt, weil die gesetzliche Ermächtigung auslegungsbedürftig ist (BVerfGE 8, 274 [307]; 19, 354 [361 f.]; 28, 66 [85]).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.