Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 08.12.1972, Az.: BVerwG VI C 8.70

I.

Der während des Revisionsverfahrens zur Ruhe gesetzte Kläger war Steueramtmann im Dienste der Beklagten. Am 8. März 1966 beschloß der Senat der Beklagten die "Anordnung über das Verfahren zur Bewertung von Dienstposten" (MittVw S. 93; geändert durch Beschluß vom 7. März 1967, MittVw S. 41). Nach den "Richtlinien für die Bewertung von Dienstposten" vom 8. März 1966 (MittVw S. 94; neugefaßt am 7. März 1967, MittVw S. 49) sollte eine Reihe von Dienstposten in der Weise bewertet werden, daß gewisse Merkmalreihen je nach Gewicht und Qualifikation des Handelns mit Punkten versehen und diese Punkte zu einen Wertfaktor addiert wurden. An 29. Juni 1967 verfügte der Senat - Organisationsamt - die "Umsetzung der Ergebnisse der neuen Dienstpostenbewertung in den Stellenplan" (MittVw S. 89), indem er u.a. 40 Punkte und mehr der Besoldungsgruppe A 11, 49 Punkte und mehr der Besoldungsgruppe A 12 und 71 bis 76 Punkte der Besoldungsgruppe A 14 + Zulage zuordnete.

Mitte 1967 erhielt der Kläger den für ihn bestimmten Bewertungsbogen, wonach sein Dienstposten mit 47 Punkten bewertet worden war. Nach erfolglosen Gegenvorstellungen legte er Widerspruch ein. Diesen Rechtsbehelf wies das Senatsamt für den Verwaltungsdienst als unzulässig mit der Begründung zurück, daß die Dienstpostenbewertung kein den Kläger beeinträchtigender Verwaltungsakt sei.

Der Kläger hat den Verwaltungsrechtsweg beschritten mit dem Antrag, die Beklagte zu verurteilen, seinen Dienstposten mit 71 Punkten zu bewerten. Zur Begründung hat er ausgeführt, daß sein Dienstposten in verschiedenen Merkmalreihen unrichtig bewertet worden sei.

Die Beklagte hat beantragt,

Die Parteien haben mit Rechtsausführungen über die Zulässigkeit der Klage gestritten, insbesondere über die Frage, ob die dem Kläger zugestellte Mitteilung über die Bewertung seines Dienstpostens ein gerichtlich nachprüfbarer Verwaltungsakt sei.

Durch Zwischenurteil hat das Verwaltungsgericht festgestellt, daß die Klage zulässig sei, weil der Kläger hinreichend geltend mache, dadurch in seinen Rechten beeinträchtigt zu sein, daß der beklagte Dienstherr seinen Dienstposten nicht mit 71 Punkten bewertet habe.

Die Beklagte hat dieses Urteil mit der Berufung bekämpft und vor allen geltend gemacht, daß die Dienstpostenbewertung der Vorbereitung einer Maßnahme der Gesetzgebung diene, die verwaltungsgerichtlich nicht überprüfbar sei, und daß die Dienstpostenbewertung auch keine Individualrechte des Klägers berühre.

Die Berufung ist zurückgewiesen worden, u.a. mit folgender Begründung:

Nicht alle Vorbereitungshandlungen zum Gesetzgebungsverfahren seien der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogen. Die vom Senat der Beklagten angeordnete systematische Überprüfung und Neubewertung des Dienstpostengefüges habe auch noch andere Bezüge, als lediglich vorbereitende Maßnahme für den Stellenplan zu sein. (Wird ausgeführt.) Der Kläger beanstande euch nicht das Gesetzgebungsverfahren zum Stellenplan. Er klage auf Erfüllung der Fürsorgepflicht.

Insoweit erscheine es nicht von vornherein ausgeschlossen, daß der Kläger durch eine nicht richtliniengemäße Bewertung seines Dienstpostens im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO in seinen Rechten verletzt sein könnte. Unbeachtet des objektiven Charakters der analytischen Dienstpostenbewertung lasse sich nicht eindeutig ausschließen, daß die Beklagte durch eine fehlerhafte Beurteilung eine dem Beamten bei richtiger Bewertung erwachsende Beförderungschance vereitelt und damit möglicherweise ein in den Fürsorgeanspruch eingebettetes Recht auf chancengleiche Behandlung verletzt haben könnte. Ob die vom Kläger geltend gemachten, nach seiner Ansicht verletzten Rechte auch wirklich bestünden, sei erst bei der Frage der Begründetheit der Klage zu prüfen.

Das Berufungsgericht hat die Revision zugelassen. Die Beklagte hat Revision eingelegt mit dem Ziele der Klageabweisung. Auf die Revisionsbegründung wird Bezug genommen.

Der Kläger ist der Revision entgegengetreten. Nach seiner Zurruhesetzung und nach der Revisionsverhandlung hat er den Klageantrag dahin gestellt, es solle festgestellt werden, daß sein Dienstposten unter Zugrundelegung der Grundsätze der von der beklagten Hansestadt Hamburg in den Jahren 1966/67 durchgeführten Dienstpostenbewertung mit mehr als 47, nämlich mit 71 Punkten zu bewerten und damit der Besoldungsgruppe A 12 (soll wohl heißen: A 14) zuzuordnen sei. Unter Bezugnahme auf das erstinstanzliche Urteil hat er geltend gemacht, sein Rechtsschutzbedürfnis ergebe sich aus wirtschaftlichen und ideellen Interessen, ohne daß er beabsichtigen müsse, Schadenersatzansprüche zu erheben.

Der Oberbundesanwalt hat sich beteiligt. Er hält die Klage für unzulässig.

Die Beteiligten haben sich in der Revisionsverhandlung mit Entscheidung ohne (weitere) mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Die Entscheidung konnte ohne weitere mündliche Verhandlung ergehen (§ 141, § 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision ist begründet. Die Klage ist in der Revisionsinstanz mangels Rechtsschutzinteresses des Klägers unzulässig geworden.

1.

Vor der Zurruhesetzung des Klägers war die Klage allerdings entgegen der Auffassung vier Beklagten und des Oberbundesanwalt als Leistungsklage zulässig gewesen. Der Senat kann sich hierfür zunächst auf sein mit den Beteiligten erörtertes Urteil BVerwGE 36, 192 beziehen, in dem für den Bereich der hessischen Dienstpostenbewertung bereits Ausführungen zur Zulässigkeit einer vergleichbaren Leistungsklage enthalten sind (S. 199 ff. unter C). Insbesondere hat sich der Senat dort (S. 202 f.) und mit ergänzenden Ausführungen in seinem Urteil BVerwGE 36, 218 (227) [BVerwG 28.10.1970 - VI C 55/68] auch schon mit dem Argument der Beklagten auseinandergesetzt, einschlägige Klagen seien im Verwaltungsstreitverfahren schon deshalb unzulässig, weil sie auf Abänderung einer vorbereitenden Maßnahme für einen legislativen Akt zielten; hierzu hatte er ähnlich wie das Berufungsgericht in der vorliegenden Sache insbesondere darauf abgestellt, es gehe dem Kläger um Inhalt und Erfüllung der Fürsorgepflicht seines Dienstherrn, er beanstande nicht das Gesetzgebungsverfahren zum Stellenplan. Eine ergänzend angeführte hessische Besonderheit (daß nämlich dort die Landesregierung, also die Exekutive, auf Grund einer Ermächtigung des Haushaltsgesetzgebers damals selbst die Stellen umwandelte und diese Maßnahmen - materiell ohnehin Verwaltung - also noch deutlicher als anderwärts der Exekutive zuzurechnen waren) spielt für die Zulässigkeitsfrage keine ausschlaggebende Rolle. Daß durch gesetzesvorbereitende Maßnahmen von Verwaltungsbehörden beamtenrechtliche Positionen rechtserheblich tangiert werden können, ist jedenfalls nicht generell ausschließbar. Dabei könnt es nicht auf die von der Beklagten als aufklärungsbedürftig bezeichnete Frage an, wo der Schwerpunkt jenes behördlichen Handelns nach Sinn und Zweck gelegen habe, ob im beamtenrechtlichen Kreis oder im Dienst der Gesetzgebung. Auch auf die Einzeldarlegungen des Berufungsgerichts, daß die hamburgische Dienstpostenbewertung ohnehin Bezüge zu Exekutivmaßnahmen habe, käme es hier (noch) nicht an, folglich auch nicht auf die an diese Urteilsdarlegungen knüpfenden Revisionsrügen der Denkwidrigkeit und verfahrensfehlerhafter tatsächlicher Feststellungen.

Für die vor der Zurruhesetzung des Klägers von ihm gewählte - damals sachgerechte - Klageart war auch das Rechtsschutzinteresse nicht problematisch. Das Berufungsgericht hatte entgegen dem Revisionsvorbringen keinen Anlaß zu einschlägigen Ausführungen. Wer einen Anspruch zu haben glaubt, den der in Anspruch Genommene zu erfüllen sich weigert, bedarf schon deswegen normalerweise der Hilfe des Gerichts. Der erkennende Senat hat zudem in seinem Urteil BVerwGE 36, 218 (224) [BVerwG 28.10.1970 - VI C 55/68] bereits ausdrücklich anerkannt, daß mit einer höheren Dienstpostenbewertung für den Posteninhaber eine unter Umständen sogar beträchtliche Beförderungschance verbunden sein kann.

Das besondere Rechtsschutzinteresse im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO (sofern diese Vorschrift auf allgemeine Leistungsklagen überhaupt - entsprechend - anzuwenden ist) hat das Berufungsgericht ausdrücklich bejaht; die hiergegen erhobenen Angriffe der Beklagten und des Oberbundesanwalts gehen fehl (vgl. auch BVerwGE 36, 192 [199 f.]). Ein Leistungskläger, der geltend macht, ihm sei die ihn zustehende Fürsorge nicht zuteil geworden, erhebt damit gewiß keine Popularklage; er nacht ein konkretes, für das Beamtenverhältnis typisches Individualrecht geltend. - Der von der Beklagten an sich zutreffend angeführte allgemeine und vielschichtige Charakter der Fürsorgepflicht mag freilich von vornherein größere Zurückhaltung nahelegen, wenn unternommen wird, daraus ein so konkretes und spezielles Recht wie das hier klageweise verfolgte abzuleiten. Doch ist eine vergleichbare Höflichkeit für das Beihilfewesen bereits allgemein anerkannt. Daß sich aus der Fürsorgepflicht in Verbindung mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz auch ein Anspruch auf "richtige" (korrekter: richtliniengetreue) Dienstpostenbewertung ergeben kann, ist in dem Urteil BVerwGE 36, 192 bereits dargetan worden. Ob vergleichbare Voraussetzungen, wie dort (S. 213, 216) für das Land Hessen festgestellt, auch in Hamburg vorlagen, erscheint freilich zweifelhaft. In Hessen war gewolltermaßen in nahezu allen Fällen der höheren Bewertung eines Dienstpostens eine entsprechende Höherstufung gefolgt und waren sodann in der weit überwiegenden Mehrzahl der Fälle, in denen ein Dienstposten zunächst höher bewertet und dann im Stellenplan angehoben worden war, die Inhaber der betreffenden Posten schließlich auch befördert worden. In Hamburg hingegen konnte nach dem Vortrag der Beklagten und nach Angaben im wissenschaftlichen Schrifttum (Franz Mayer, ZBR 1971, 225 [231 1. u]) keineswegs der jeweilige Inhaber eines höher bewerteten Dienstpostens (eingeschränkt nur durch den "Trottel-Vorbehalt") damit rechnen, entsprechend befördert zu werden, vielmehr ist danach ein großer Teil der Inhaber höher bewerteter Dienstposten im Anschluß an diese Höherbewertung umgesetzt worden. Das dürfte ein materiell möglicherweise entscheidender Unterschied zur hessischen Übung sein. Jedoch hat das Berufungsgericht hierzu noch keine tatsächlichen Feststellungen getroffen; das war sachgerecht, denn diese Frage wird erst für die Begründetheit des Klageanspruchs bedeutsam. Hierbei könnte sich allerdings ergeben, daß ein Beamter möglicherweise auch durch eine nach den Richtlinien zu niedrige Bewertung "seines" Dienstpostens nicht in seinen Individualrechten verletzt ist.

Verfehlt ist allerdings das Argument der Beklagten, es sei jedenfalls überhaupt nichts für eine schuldhafte Verletzung der Fürsorgepflicht dargetan. Gegenstand der Leistungsklage war ein Erfüllungsanspruch, dessen Erfolg von der Verschuldensfrage unabhängig ist. In übrigen hatte der Kläger in der Vorinstanz der Beklagten substantiiert Manipulation bei der Dienstpostenbewertung vorgeworfen, die den Vorwurf des Verschuldens in sich, trägt (vgl. Bl. 102, 103 d.A.). Daß das Berufungsgericht den "objektiven Charakter" der analytischen Dienstpostenbewertung anerkannt hat, kann nicht, wie es die Revision will, auch als Bestätigung einer einwandfreien Durchführung der Bewertungsaktion verstanden werden. - Angesichts der rechtlichen Natur des Klageanspruchs als Fürsorgeerfüllungsanspruch ist offensichtlich unhaltbar auch die Revisionsrüge, das Klagebegehren laufe auf eine (unzulässige) vorbeugende Unterlassungsklage hinaus.

Im übrigen scheint der Beklagten, aber auch dem Oberbundesanwalt vorzuschweben, die Zulässigkeit der Klage entfalle stets schon dann, wenn - unter welchen Gesichtspunkt auch immer - das Klagebegehren offensichtlich unbegründet erscheine. Daß diese Rechtsauffassung unvereinbar mit der Verwaltungsgerichtsordnung ist, läßt sich unmittelbar aus deren § 84 ableiten. Diese Vorschrift gestattet eine Klageabweisung durch Vorbescheid, wenn sich die Klage "als unzulässig oder als offenbar unbegründet" erweist. Die "offenbar unbegründete" Klage wird also von der Verwaltungsgerichtsordnung nicht etwa als Unterfall der unzulässigen Klage verstanden. Das wäre auch eine durch sachliche Besonderheiten nicht gerechtfertigte Abweichung von den Grundsätzen des Zivilprozeßrechts.

Nicht erschüttert wird das Berufungsurteil schließlich durch die Argumentation der Beklagten und besonders des Oberbundesanwalts, bei der allgemeinen Dienstpostenbewertungsaktion handele es sich ebenso wie bei den vorbereitenden Erwägungen, die schon bisher einzelfallweise der Anforderung von Planstellenumwandlungen zugrunde gelegen hätten, um behördeninterne oder behördenorganisatorische Maßnahmen, die eben wegen dieser ihrer Eigenschaft und der damit zusammenhängenden Verflechtung im Gesamtgefüge des Stellenplans nicht vom einzelnen Stelleninhaber dem Verwaltungsgericht zur Überprüfung unterbreitet werden könnten. - Auch das steht hier nicht der Zulässigkeit der Klage entgegen. Maßnahmen, die normalerweise (nach § 42 Abs. 2 VwGO) unanfechtbare oder unüberprüfbare Behördeninterna sind, weil sie nicht bestimmt sind, Außenwirkung zu entfalten, können im Einzelfall sich doch als Verletzung der individuellen Rechtssphäre auswirken und mit dieser Begründung dem Verwaltungsgericht unterbreitet werden (vgl. BVerwGE 14, 84). Auch hier kritisiert der Kläger nicht die behördeninterne Seite der Dienstpostenbewertung, er nacht vielmehr individuelle Ansprüche aus Fürsorgepflicht geltend, die seines Erachtens in diesem Zusammenhang aktuell geworden sind; ob sie es wirklich sind - wie im hessischen Falle BVerwGE 36, 192 allerdings bejaht -, ist wiederum eine Frage der Begründetheit der Klage. Eine Orientierung an dem gerade zitierten hessischen Fall liegt insoweit sogar näher als der vom Oberbundesanwalt vorgenommene Vergleich mit der Einzelanforderung einer Stellenumwandlung und den ihr vorangehenden behördlichen Erwägungen. Die generell Neubewertung von Dienstposten, die in Hessen und Hamburg durchgeführt worden ist, verstand sich anscheinend gerade nicht als Fortführung des Hergebrachten, sondern ausgesprochenermaßen - hier wie dort - als reformatorische Aktion zur Sicherstellung einer "leistungsgerechten Besoldung". Allein schon mit der Herausstellung dieses Leitbildes aber erweckt der Dienstherr den Eindruck, daß der Bewertung Bedeutung für die individuelle Karriere der Posteninhaber zugedacht sei; es bedarf der Überprüfung - aber erst, wenn die Begründetheit der Klage zur Erörterung steht -, ob dieser Eindruck zutrifft (wie in Hessen) oder nicht. Durch eine generelle Bewertungsaktion nach einheitlichen Richtlinien wird außerdem noch der Gleichbehandlungsgrundsatz ins Spiel gebracht, der einem sonst vielleicht nicht hinreichend fundierten Individualanspruch auf Fürsorge eine zusätzliche und vielleicht entscheidende Grundlage zu verleihen vermag (wiederum ähnlich wie im Beihilferecht). Derartiges hat ersichtlich dem Berufungsgericht vorgeschwebt bei seiner Formulierung, daß hier durch richtlinienwidrige Dienstpostenbewertung "möglicherweise (!) ein in den Fürsorgeanspruch eingebettetes Recht auf chancengleiche Behandlung verletzt worden sein könnte und daß sich dies jedenfalls ungeachtet des objektiven Charakters der analytischen Dienstpostenbewertung eindeutig (!) nicht ausschließen laßt". Von Standpunkt der Beklagten gesehen ist es übrigens einfacher, eine hiernach zulässige Klage materiell mit dem Versuch des Nachweises zu bekämpfen daß einen Kläger im konkreten Fall trotz möglicherweise sogar richtlinienwidriger Dienstpostenbewertung die geltend, gemachten Rechte nicht zustünden, als nachzuweisen, daß die streitige Maßnahme im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO schlechthin ungeeignet sei, Individualrechte zu verletzen. - Das Argument des Oberbundesanwalts, die Bewertung eines einzelnen Dienstpostens, wie sie hier vom Gericht verlangt werde, sei gar nicht möglich, weil sie sich nicht aus der Einbettung in das Gesamtgefüge lösen lasse, betrifft in Wirklichkeit nicht die Frage der gerichtlichen Überprüfbarkeit als solcher, sondern - unter dem Gesichtspunkt des behördenhierarchischen Aufbaues - eine solche der gebotenen gerichtlichen Respektierung des verwaltungspolitischen Spielraums (vgl. den kurzen Hinweis hierauf im Urteil BVerwG 36, 192 [218] und - zur Bedeutung "richtiger Relationen" aller Funktionen für eine "prozeßfeste Dienstpostenbewertung" - Franz Mayer, ZBR 1971, 225 [233]).

2.

Auch für die Zulässigkeit der Feststellungsklage, zu der der Kläger mit Rücksicht auf seine während des Prozesses erfolgte Zurruhesetzung sachgeboten übergegangen ist, sind die vorstehend gewonnenen Ergebnisse von Bedeutung. Zusätzliche Anforderungen müssen unter den geänderten Verhältnissen jedoch an das insoweit in § 43 Abs. 1 VwGO besonders hervorgehobene und auch in der Revisionsinstanz von Gerichts wegen zu prüfende "berechtigte Interesse an der baldigen Feststellung" gestellt werden; und diese Anforderungen sind hier nicht erfüllt. Zwar genügt, wie der Senat bereits in seinem Urteil BVerwGE 36, 218 (226) [BVerwG 28.10.1970 - VI C 55/68] dargetan hat, jedes nach Lage des Falles anzuerkennende schutzwürdige Interesse, sei es rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art. Die dafür dort als Beispiel angeführte Chance einer nachträglichen Anhebung seiner Stelle oder einer Beförderung hat der Kläger als Ruhestandsbeamter aber nicht mehr. Die von ihm schriftsätzlich vertretene Auffassung, aus einer Höherbewertung würde sich ohne weiteres ein Anspruch auf höhere Bezüge ergeben, ist unzutreffend und mit beamtenrechtlichen Grundregeln unvereinbar; der Kläger ist hierzu in der Revisionsverhandlung bereits auf das einschlägige Urteil des Senats BVerwGE 38, 269 hingewiesen worden. Die in dem Urteil BVerwGE 36, 218 als weiteres Beispiel schutzwürdiger wirtschaftlicher Interessen anerkannte Absicht eines Beamten, bei fehlerhafter Dienstpostenbewertung Schadenersatzansprüche aus Amtspflichtverletzung geltend zu machen und gerichtlich durchzusetzen, kann hier nicht als gegeben gelten; denn der Kläger hat trotz wiederholter richterlicher Anregungen entsprechende Erklärungen nicht abgegeben. Er hat sich statt dessen zuletzt insbesondere auf ideelle Interessen berufen. Hierbei hat er ersichtlich den jeder Dienstpostenbewertung innewohnenden "Beurteilungseffekt" (Einschätzung Wirkung) im Auge, der jedoch aus den vom erkennen den Senat schon in seiner früheren Rechtsprechung (BVerwGE 36, 192 [204]) angestellten Erwägungen grundsätzlich und so auch hier nicht ausreicht, um das Rechtsschutzinteresse für eine solche Klage zu bejahen. In einem Urteil vom 11. August 1971 - BVerwG VI C 54.68 - (RiA 1972, 155) hat der Senat die Feststellungsklage eines mit der Bewertung seines Dienstpostens nicht einverstandenen aktiven Beamten wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses abgewiesen und hierbei zum Gesichtspunkt des Einschätzungseffektes ausgeführt: Für die Beurteilung von Befähigung und Leistung eines Beamten spielten die bei der Dienstpostenbewertung allein zu ermittelnden rein objektiven Merkmale seiner Beschäftigungsstelle nur die Rolle eines potentiellen Elements; ob dieses für die Einschätzung des derzeitigen Posteninhabers wirklich Bedeutung erlangen werde, sei noch durchaus offen, schon deshalb sei es nicht zur Auslösung einer unmittelbaren Rechtsbeeinträchtigung geeignet. Ein solches Element eines Rechtsverhältnisses könne aber regelmäßig nicht zum selbständigen Gegenstand einer Feststellungsklage gemacht werden. - Entsprechendes hat erst recht zu gelten für die Klage eines Ruhestandsbeamten.

Nach alledem war mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO zu entscheiden, wie geschehen.