Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 29.04.1971, Az.: BVerwG II C 32/69

I.

Gegen den Kläger war ein Disziplinarverfahren anhängig, das durch Freispruch endete (Urteil des Bundesdisziplinarhofs vom 26. Januar 1966 - III D 50.65 -). Während des Disziplinarverfahrens bemühte der Kläger sich wiederholt vergeblich um Einsicht in den Schlußbericht des Untersuchungsführers vom 23. Juli 1963 (vgl. hierzu § 51 Abs. 2 der Bundesdisziplinarordnung in der Fassung der Anlage des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Dienststrafrechts vom 28. November 1952 [BGBl. I S. 761] - BDO 1952 -; gleichlautend § 63 Abs. 2 der Bundesdisziplinarordnung in der jetzt geltenden Fassung des Gesetzes zur Neuordnung des Bundesdisziplinarrechts vom 20. Juli 1967 [BGBl. I S. 751] - BDO 1967 -). Nach Abschluß des Disziplinarverfahrens forderte der Kläger erneut Gewährung der Einsicht in den Schlußbericht. Dieser Antrag wurde durch Erlaß des ... vom 22. November 1966 mit der Begründung abgelehnt, der Untersuchungsbericht gehöre nicht zu den Disziplinarakten, sondern zu den Handakten der Einleitungsbehörde und sei deswegen nicht mit den Disziplinarakten Bestandteil der Personalakten geworden. Nach vergeblichem Widerspruch hat der Kläger im Verwartungsstreitverfahren beantragt,

den Erlaß des Bundesministers der Verteidigung vom 22. November 1966 und dessen Widerspruchsbescheid vom 14. April 1967 aufzuheben und den Bundesminister der Verteidigung zu verpflichten, den Untersuchungsbericht vom 23. Juli 1963 zu den Personalakten des Klägers zu nehmen und dem Kläger Einblick zu gewähren.

Das Verwaltungsgericht München hat durch Urteil vom 24. Oktober 1967 die angefochtenen Bescheide aufgehoben und den Bundesminister der Verteidigung verpflichtet, den im Disziplinarverfahren gegen den Kläger erstellten zusammenfassenden Bericht des Untersuchungsführers vom 23. Juli 1963 insoweit zu den Personalakten zu nehmen und dem Kläger darin Einsicht zu gewähren, als er den Kläger betrifft; im übrigen hat es die Klage abgewiesen. Auf die Berufung der Beklagten hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof die Klage durch Urteil vom 29. August 1968 im vollen Umfang abgewiesen; die Berufung des Klägers hat er zurückgewiesen. Das Berufungsurteil enthält im wesentlichen folgende Begründung:

Der Schlußbericht des Untersuchungsführers sei der Einleitungsbehörde vorzulegen und dem Bundesdisziplinaranwalt mitzuteilen (§ 51 Abs. 2 BDO 1952; § 63 Abs. 2 BDO 1967). Er gehöre nicht zu den Disziplinarakten, sondern zu den Handakten der Einleitungsbehörde, sei also der Einsichtnahme durch den Beamten oder seinen Verteidiger nicht zugänglich. Er habe nur interne Bedeutung (ebenso Bundesdisziplinarhof, Beschluß vom 15. September 1961 - I D 51.60 -). Deshalb sei dem Kläger während des Disziplinarverfahrens die Einsicht versagt worden (Beschluß der Disziplinarkammer München vom 6. März 1964; Beschluß des Bundesdisziplinarhofs vom 8. Juni 1964).

Nunmehr - nach Beendigung des Disziplinarverfahrens - wolle der Kläger die Einsichtgewährung dadurch erreichen, daß er die Beifügung des Schlußberichts zu den Personalakten fordere. Da der Schlußbericht des Untersuchungsführers nicht in die Disziplinarakten, sondern in die Handakten der Einleitungsbehörde gehöre, also in eine Sachakte, sei er Jedoch nicht reit den Disziplinarakten zu den Personalakten zu nehmen. Zu einer Sonderbehandlung des Schlußberichts bestehe kein Anlaß. Ein solcher Bericht verliere bei Ergehen der Anschuldigungsschrift oder Einstellung des Verfahrens seine Bedeutung, erst recht nach Abschluß des Disziplinarverfahrens. Für die Zeit während des Disziplinarverfahrens gestehe das Gesetz dem Beamten die Einsichtnahme in den Schlußbericht nicht zu. Nach Abschluß des Verfahrens bestehe erst recht kein schutzwürdiges Interesse des Beamten an der Einsichtnahme. Zwar gehöre nach § 90 des Bundesbeamtengesetzes - BBG - jeder den Beamten betreffende Vorgang zu den Personalakten. Dadurch seien jedoch Sonderregelungen in anderen Gesetzen, wie das Dienststrafrecht sie enthalte, nicht ausgeschlossen. Überdies stelle der Schlußbericht seinem Inhalt nach lediglich eine für die Einleitungsbehörde bestimmte Zusammenfassung des Untersuchungsergebnisses dar, die sich - soweit sie über den Akteninhalt hinaus selbständige Bedeutung habe - mit dem Beweiswert der einzelnen erhobenen Beweise befasse, nicht aber mit der Person des Beamten selbst. Das sei besonders deutlich dadurch erkennbar, daß eine disziplinarrechtliche Bewertung der unter suchten Handlungen des Beamten dem Untersuchungsführer nicht zustehe. -

Gegen das soeben mit seinem wesentlichen Inhalt wiedergegebene Berufungsurteil hat der Kläger die zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

Die Revision rügt die unrichtige Anwendung materiellen Rechts.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt hält das angefochtene Urteil für rechtsfehlerhaft; er trägt vor: § 90 BBG gehe nicht von einem formellen, sondern von einem materiellen Begriff der Personalakten aus. Demgemäß komme es nicht darauf an, wo und wie ein Vorgang geführt und aufbewahrt werde, sondern allein darauf, ob er den Beamten betreffe. Zu den Personalakten seien hiernach auch die Disziplinarakten einschließlich der Vorermittlungsakten zu rechnen. Zu den Disziplinar- und Vorermittlungsakten gehöre auch der Schlußbericht des Untersuchungsführers, wenngleich er bis zum Abschluß des Disziplinarverfahrens zu den Akten der Einleitungsbehörde gehöre und nicht dem Disziplinargericht übersandt werde. Der Grund für die Trennung des Schlußberiehts von den anderen Disziplinarakten - Verhinderung einer Beeinflussung des Disziplinargerichts in seiner freien Beweiswürdigung - entfalle bei Abschluß des Disziplinarverfahrens. Danach sei der Schlußbericht des Untersuchungsführers als ein den Beamten in seinem Dienstverhältnis betreffender Vorgang ebenso wie die Disziplinarakten zu behandeln, d.h. zu den Personalakten zu nehmen. Daß der Schlußbericht als ein den Beamten betreffender Vorgang im Sinne des § 90 BBG anzusehen sei, ergebe sich zwingend aus dem Auftrag, den das Gesetz dem Untersuchungsführer erteile, und aus dem hieraus folgenden Charakter des Schlußberichts. Dieser Bericht sei mehr als eine bloße Übersicht über den Akteninhalt. Ihm komme selbständige Bedeutung zu. Er sei - neben den Akten - Grundlage für die von der Einleitungsbehörde zu treffende Entscheidung über den Fortgang des Verfahrens. Da auch die Entscheidung über den Verfahrensfortgang eine personalrechtliche Entscheidung sei, reiche der Schlußbericht in seiner Bedeutung über den verwaltungsinternen Bereich hinaus. - Eine Vorschrift, die bestimme, daß der Schlußbericht nicht zu den Personalakten zu nehmen ist, könne dem Disziplinarrecht nicht entnommen werden.

II.

Da die Beteiligten sich mit Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt haben, ergeht das Urteil über die Revision des Klägers im schriftlichen Verfahren (§ 141, § 125 Abs. 1 und § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 [BGBl. I S. 17] - VwGO -).

Die Revision hat Erfolg.

Die Entscheidung, daß der Schlußbericht des Untersuchungsführers vom 23. Juli 1963 nicht zu den Personalakten gehöre, auf die sich das durch § 90 BBG für den Kläger begründete und von ihm durch die vorliegende Klage in erster Linie geltend gemachte Einsichtsrecht erstreckt, läßt sich nicht mit der vom Berufungsgericht vertretenen Auffassung rechtfertigen, daß dieser Bericht nicht zu den vom Disziplinargericht geführten Disziplinarakten gehöre, die nach Abschluß des Disziplinarverfahrens zu den Personalakten des betroffenen Beamten zu nehmen sind. Das Bundesverwaltungsgericht hat durch seine Rechtsprechung schon wiederholt klargestellt, daß für das durch § 90 BBG begründete Recht des Beamten auf Einsicht in seine vollständigen Personalakten nicht der formelle, auf die vom Dienstherrn als "Personalakten" gekennzeichneten Akten abstellende Personalaktenbegriff, sondern der materielle Personalaktenbegriff maßgeblich ist. Durch die in § 90 BBG enthaltene Wortfolge "alle ihn betreffenden Vorgänge" werden deshalb unabhängig von der Aufnahme in die ausdrücklich als "Personalakten" gekennzeichneten Blattsammlungen u. dgl. alle von der Dienstbehörde aktenmäßig festgehaltenen, sich auf die persönlichen und (oder) dienstlichen Verhältnisse beziehenden Urkunden und Vorgänge (ausschließlich der Prüfungsakten) erfaßt, soweit sie in einem inneren Zusammenhang mit dem Beamtenverhältnis stehen (vgl. Urteil des Senats vom 15. Oktober 1970 - BVerwG II C 36.66 - [BVerwGE 36, 134 [BVerwG 15.10.1970 - II C 36/66]] mit weiteren Nachweisen). Daraus hat das Bundesverwaltungsgericht (a.a.O.) hergeleitet, daß einem Beamten das Recht auf Einsicht in die Akten, die im Rahmen eines Disziplinarverfahrens gebildet werden, in allen Stadien des Disziplinarverfahrens - unabhängig von § 21 Abs. 2 Satz 4, § 51 Abs. l Satz 2, § 57 Abs. 1 BDO 1952 oder § 26 Abs. 3, § 61 Abs. 3, § 70 BDO 1967 - schon auf Grund des § 90 BEG zusteht, allerdings den aus den Vorschriften der Bundesdisziplinarordnung sich ergebenden Einschränkungen unterliegt (ebenso Behnke, Bundesdisziplinarordnung, 2. Aufl., § 2 b Anm. 30). Die soeben zu § 90 BBG dargelegte Rechtslage ist auch Grund dafür, daß das Bundesverwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung die Auffassung vertreten hat, die Disziplinarakten einschließlich der Vorermittlungsakten seien nach Abschluß des Disziplinar- bzw. Vorermittlungsverfahrens zu den "Personalakten" zu nehmen (Beschluß vom 19. August 1964 - BVerwG VI B 15.62 - [ZBR 1965, 152]). Das Bundesverwaltungsgericht hat also das Recht des Beamten zur Einsicht auch in die Disziplinarakten einschließlich der Vorermittlungsakten nicht an den Umstand geknüpft, daß diese Akten zu den "Personalakten" zu nehmen sind, sondern es hat - umgekehrt - an das durch § 90 BBG begründete Recht des Beamten auf Einsicht in seine vollständigen Personalakten die rechtliche Folge geknüpft, daß die Disziplinar- einschließlich der Vorermittlungsakten nach Abschluß des Disziplinar- bzw. Vorermittlungsverfahrens zu den "Personalakten" zu nehmen sind (vorbehaltlich der Einschränkungen, die sich im Einzelfall aus § 103 a BDO [BGBl. 1961 I S. 1361] oder § 119 BDO 1967 ergeben können). Hiernach hat das Berufungsgericht hinsichtlich der vom Kläger in erster Linie begehrten Einsichtgewährung also zu Unrecht der Frage Bedeutung beigemessen, ob der Schlußbericht des Untersuchungsführers zu den - nach Abschluß des Disziplinarverfahrens zu den "Personalakten" zu nehmenden - Disziplinarakten gehört. Es hätte sich statt dessen der Frage zuwenden müssen, ob dieser Bericht zu den Personalakten des Klägers in dem schon dargelegten materiellen Sinne gehört.

Daß diese Frage zu bejahen ist, kann nicht ernstlich zweifelhaft sein. Denn der Schlußbericht des Untersuchungsführers enthält eine Zusammenfassung und tatsächliche Wertung der Ergebnisse einer Untersuchung, zu der ein Verhalten des Beamten, das den Verdacht eines Dienstvergehens rechtfertigt, Anlaß gab; er ist eine der Unterlagen für die von der Einleitungsbehörde und dem Bundesdisziplinaranwalt vorzunehmende disziplinarrechtliche Wertung des dem Beamten zur Last gelegten Verhaltens. Schon daraus erhellt, daß der Schlußbericht von § 90 BBG erfaßt wird.

Der innere Zusammenhang zwischen dem im Hinblick auf den Verdacht eines Dienstvergehens untersuchten Verhalten des Klägers und dem darüber erstatteten Schlußbericht des Untersuchungsführers einerseits und dem Beamtenverhältnis des Klägers andererseits wird entgegen der anscheinend vom Berufungsgericht vertretenen Auffassung auch nicht dadurch in Frage gestellt, daß der Schlußbericht nur eine tatsächliche Würdigung der erhobenen Beweise, dagegen nicht die disziplinarrechtliche Wertung des ermittelten Verhaltens des betroffenen Beamten enthalten darf; denn auch diese tatsächliche Würdigung befaßt sich selbstverständlich mit der Person des Beamten im Zusammenhang mit seinem Dienstverhältnis.

Eine Beschränkung des dem Kläger durch § 90 BBG eingeräumten Rechts auf Einsicht in den Schlußbericht des Untersuchungsführers ergibt sich für die Zeit nach Abschluß des Disziplinarverfahrens auch nicht aus einer Vorschrift des Bundesdisziplinarrechts. Aller dings bestimmt § 119 Abs. 5 in Verbindung mit Abs. 1 BDO 1967, daß Eintragungen in den Personalakten und in den Personalakten enthaltene Vorgänge, die ein durch Freispruch beendetes Disziplinarverfahren betreffen, nach Ablauf einer bestimmten Frist zu tilgen bzw. zu entfernen und zu vernichten sind. Diese Vorschrift steht aber der vom Kläger in erster Linie begehrten Einsichtnahme in den unstreitig noch vorhandenen Schlußbericht nicht entgegen. Sie könnte auch nicht mit Erfolg dem - aus dem Klageantrag bei wörtlicher Auslegung sich ergebenden - Begehren des Klägers entgegengehalten werden, den Schlußbericht vom 23. Juli 1963 zu seinen "Personalakten" zu nehmen, weil § 119 BDO 1967 eine zugunsten des Beamten ergangene Schutzvorschrift ist, auf deren Vollzug der Beamte verzichten kann, zumal da ihm ein Verzicht auf die Tilgung oder Vernichtung gerade im Falle eines Freispruchs nützlicher als die Tilgung oder Vernichtung sein kann (ebenso Behnke a.a.O., § 119 Anm. 19).

Da § 90 BBG das Recht des Beamten auf Einsicht in seine vollständigen Personalakten nicht von dem Nachweis eines schutzwürdigen Interesses an der Einsicht abhängig macht, sondern dieses Interesse schlechthin als vorgegeben ansieht, geht schließlich auch der Hinweis des Berufungsgerichts auf die Bedeutungslosigkeit des Schlußberichts seit Abschluß des Disziplinarverfahrens fehl. Allerdings kann das Gewicht des schutzwürdigen Interesses des Beamten an der Einsicht Entscheidungserheblichkeit erlangen, wenn im Einzelfall schutzwürdige Interessen der Allgemeinheit oder schutzwürdige Belange Dritter der Einsichtgewährung entgegenstehen (vgl. das oben schon näher bezeichnete Urteil BVerwG II C 36.66). Die in diesem Zusammenhang noch erforderlichen tatsächlichen Feststellungen fehlen jedoch im angefochtenen Urteil.

Nach alledem kann das angefochtene Urteil keinen Bestand haben.

Eine den Rechtsstreit abschließende Entscheidung zugunsten des Klägers ist nicht möglich. Zwar hätte die Beklagte ohne weiteres zur Gewährung der Einsicht in den Schlußbericht vom 23. Juli 1967 verpflichtet werden können, wenn das angefochtene Urteil die Feststellung enthielte, daß der Einsichtgewährung schutzwürdige Interessen der Allgemeinheit oder eines anderen Beamten nicht entgegenstehen. Eine solche Feststellung enthält das angefochtene Urteil - wie schon erwähnt - aber nicht; sie erübrigte sich im angefochtenen Urteil angesichts der vom Berufungsgericht vertretenen - irrigen - Auffassung über die Rechtslage. Nach der hier für richtig gehaltenen abweichenden Rechtsauffassung gewinnt das Vorbringen der Beklagten (Bl. 74 VG-Akten und Bl. 26 VGH-Akten) Erheblichkeit, in dem Schlußbericht vom 23. Juli 1963 habe der Untersuchungsführer die Einleitung eines Disziplinarverfahrens gegen einen anderen Beamten empfohlen, sich über Personalahngelegenheiten mehrerer anderer Beamten ausgelassen Und ausführlich die Ehescheidungssache eines anderen Beamten behandelt; der den Kläger betreffende Teil des Schlußberichts sei mit den die anderen Beamten betreffenden - geheimzuhaltenden - Teilen unlösbar verzahnt. Dieses Vorbringen macht schutzwürdige Interessen Dritter sichtbar, die sich der Kläger bei der Geltendmachung seines Anspruchs auf Einsichtnahme entgegenhalten lassen muß, soweit das Interesse der betroffenen anderen Beamten an der Geheimhaltung gegenüber dem ebenfalls schutzwürdigen Interesse des Klägers an der Einsichtgewährung das Übergewicht hat. Da das Berufungsgericht hierzu keine tatsächlichen Feststellungen getroffen hat und das Revisionsgericht diese Feststellungen nicht selbst treffen darf (§ 137 Abs. 2 VwGO), muß die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung das das Berufungsgericht zurückverwiesen werden.

Das Berufungsgericht wird nunmehr noch festzustellen haben, ob der Schlußbericht des Untersuchungsführers vom 23. Juli 1963 tatsächlich Angaben enthält, die andere Beamte betreffen, und - bejahendenfalls - ob diese Teile aus dem Bericht so abgesondert werden können, daß dem Kläger Einsicht in die nur ihn betreffenden Teile des Berichts gegeben werden kann. Diese Teile wären - das ist im Urteil erster Instanz nicht geschehen - in einem der Klage stattgebenden Urteil nach Seiten und (oder) Zeilen zu bezeichnen. - Ergibt die weitere Sachaufklärung, daß die den Kläger betreffenden Angaben im Schlußbericht derart mit den die anderen Beamten betreffenden Angaben verzahnt sind, daß sie ihm nicht getrennt zur Einsicht vorgelegt werden können, so wird das Berufungsgericht abzuwägen haben, ob das schutzwürdige Interesse der betroffenen anderen Beamten an der Geheimhaltung der sie betreffenden Vorgänge so gewichtig ist, daß ihm der - zur Klageabweisung nötigende - Vorrang vor dem schutzwürdigen Interesse des Klägers an der Einsichtnahme gebührt.