Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 04.06.1970, Az.: BVerwG II C 5.68

I.

Die Kläger sind Polizeivollzugsbeamte im Lande Nordrhein-Westfalen. Auf Anordnung des Innenministers dieses Landes übersandte die Zentrale Besoldungs- und Versorgungsstelle im Geschäftsbereich des Innenministeriums Nordrhein-Westfalen - jetzt: Landesamt für Besoldung und Versorgung - am 22. Februar 1965 zur Vorbereitung der Personalratswahlen drei Polizeigewerkschaften je ein Verzeichnis der Privatanschriften der rund 30.000 Polizeivollzugsbeamten im Lande. Hiergegen wendeten sich die Kläger mit ihrem "Widerspruch" vom 3. August 1965; sie machten im wesentlichen folgendes geltend: Der Beamte könne beanspruchen, daß der Dienstherr seine Privatanschrift geheimhalte. Dies ergebe sich aus der dem Dienstherrn obliegenden Fürsorgepflicht, aus dem Gebot der Dienstverschwiegenheit, aus dem Grundsatz, daß Personalakten geheim seien, sowie aus dem Schutz der Intimsphäre (Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG). Die Gewerkschaften hätten weder einen Anspruch auf. Einsichtnahme in die Personalakten noch einen Anspruch auf Bekanntgabe der Privatanschriften. Verzeichnisse der hier in Rede stehenden Art könnten in unrechte Hände, z.B. in den Besitz von Spionageorganisationen, geraten. Deshalb würden die Kläger durch die Bekanntgabe der Verzeichnisse gefährdet; sie seien zum Teil dienstlich mit der Abwehr linksradikaler politischer Bestrebungen befaßt und hätten in ihrer Mehrzahl nahe Angehörige in der sowjetischen Besatzungszone (SBZ).

Nach Ablehnung ihrer Eingabe durch Widerspruchsbescheid des Landesamts für Besoldung und Versorgung vom 11. November 1965 haben die Kläger Klage erhoben mit dem Antrag,

Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen hat durch Urteil vom 26. Mai 1966 die Klage abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat die Berufung der Kläger durch Urteil vom 31. März 1967 zurückgewiesen, im wesentlichen mit folgender Begründung:

Die Klage sei als vorbeugende Unterlassungsklage zwar zulässig; die Kläger hätten das erforderliche Rechtsschutzinteresse, zumal das beklagte Land ausdrücklich erklärt habe, es halte daran fest, daß auch in zukünftigen Fällen ähnlicher Art die Bekanntgabe von Privatanschriften der Polizeibeamten zulässig sei. Die Klage sei aber unbegründet:

Die privaten Anschriften von Beamten seien, nicht als geheimhaltungsbedürftiger Bestandteil der Personalakten anzusehen, selbst wenn sie in diesen Akten aufgeführt seien. Dies werde im vorliegenden Fall dadurch besonders deutlich, daß die den Polizeigewerkschaften mitgeteilten Anschriften nicht den Personalakten, sondern den Unterlagen des Landesamts für Besoldung und Versorgung entnommen worden seien; diese Unterlagen seien keine Personalakten.

Die Argumente der Kläger in der Richtung, daß die Herausgabe der Anschriften eine besondere Gefahr für sie geschaffen habe und auch dem Staatsschutzinteresse widerspreche, träfen nicht nur für Polizeibeamte, sondern auch für zahlreiche andere Personengruppen des öffentlichen Dienstes zu. Das in der SBZ im Oktober 1966 verabschiedete "Gesetz zum Schutze der Staatsbürger- und Menschenrechte der Bürger der DDR" richte sich gegen einen großen Kreis von Politikern und Beamten, in erster Linie gegen Abgeordnete des Bundestags und des Berliner Abgeordnetenhauses, Mitglieder und Beamte der Bundesregierung, Angehörige der Justiz, der Polizei und der Zoll- und Grenzbehörden. Die Gefährdung dieser Personengruppen werde bereits durch ihre Tätigkeit, nicht erst durch die Bekanntgabe ihrer Anschriften verursacht. Zur Feststellung der Anschriften bedürfe es in der Regel nicht der Einsichtnahme in Adreßbücher und Fernsprechverzeichnisse. Seit jeher würden Namen und Dienstbezeichnungen solcher Personengruppen in regelmäßig erscheinenden, für jedermann erhältlichen Veröffentlichungen zusammengestellt und bekanntgemacht. Hierzu werde verwiesen auf das in Abständen von zwei Jahren erscheinende "Handbuch der Justiz", in dem sämtliche Richter und Staatsanwälte mit ihren Gerichtsbehörden verzeichnet seien, auf die regelmäßig veröffentlichten Geschäftsverteilungspläne der oberen Bundesgerichte, auf das Taschenbuch für. Verwaltungsbeamte, das unter dem Titel "Die Bundesrepublik" erscheine, auf das Handbuch der Landesverwaltung Nordrhein-Westfalen, das Anschriften auch von Polizeibeamten enthalte, sowie auf das in Stuttgart erscheinende "Polizei-Adreßbuch", das Angaben über sämtliche Polizeidienststellen, obschon nicht die Namen der Polizeibeamten, enthalte. Hiernach könne keine Rede davon sein, daß die Fürsorgepflicht des Dierstherrn die Geheimhaltung der Privatanschriften erfordere.

Auch aus Vorschriften des Grundgesetzes könnten die Kläger ihren Anspruch nicht herleiten. Das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG) enthalte zwar in gewissem Umfange, auch ein Recht auf Belassung der Intimsphäre. Das Recht eines Polizeibeamten auf Wahrung einer solchen Privatsphäre gehe jedoch nicht weiter als das entsprechende Recht jedes anderen Staatsbürgers. Zum Inbegriff aller Grundrechte gehöre, daß sie nicht in Anspruch genommen werden dürfen, wenn dadurch die für den Bestand der Gemeinschaft notwendigen Rechtsgüter gefährdet werden. Würde man dem einzelnen Staatsbürger ein Recht auf Unterlassung der Bekanntgabe seiner Privatanschrift zugestehen, so würden dadurch die berechtigten Interessen der Öffentlichkeit beeinträchtigt. Die Herausgabe von Adreßbüchern, Fernsprechverzeichnissen und Nachschlagewerken sei im Interesse eines geordneten Staats- und Wirtschaftslebens unentbehrlich. Sie würde in ihrer Bedeutung und Verwertbarkeit wesentlich eingeschränkt, wenn man dem einzelnen Staatsbürger insoweit Unterlassungsansprüche zubilligen würde.

Die Auffassung, daß der Beklagte verpflichtet gewesen sei, den im Lande Nordrhein-Westfalen bestehenden Polizeigewerkschaften zur Vorbereitung der Personalratswahlen die Anschriften der Polizeivollzugsbeamten bekanntzugeben, finde allerdings im Landespersonalvertretungsgesetz vom 28. Mai 1958 (GV. NW S. 209) keine Stütze. Es sei jedoch nicht zu verkennen, daß den Gewerkschaften im Personalvertretungsrecht vielfach Vorzugsstellungen eingeräumt seien, so daß behördliche Maßnahmen, die den Gewerkschaften die Vorbereitung von Personalratswahlen erleichtern sollen, jedenfalls dann nicht rechtswidrig seien, wenn eine gleichmäßige Behandlung aller in Betracht kommenden Gewerkschaften gewährleistet sei. - Gegen das soeben mit seinem wesentlichen Inhalt wiedergegebene Berufungsurteil richtet sich die - vom Senat zugelassene - Revision der Kläger mit dem Antrag,

Die Revision rügt Verletzung materiellen Rechts.

Der Beklagte beantragt,

Der Oberbundesanwalt unterstützt die Revision.

II.

Die Revision hat Erfolg. Sie muß zur Aufhebung des angefochtenen Berufungsurteils und zur Zurückverweisung der Sache in die Vorinstanz führen.

Gegen die vom Beklagten angezweifelte Zulässigkeit des Klagebegehrens hat der Senat in Übereinstimmung mit den Gerichten der Vorinstanzen keine Bedenken. Die das Rechtsschutzinteresse der Kläger begründende Wiederholungsgefahr ergibt sich aus der im Berufungsurteil wiedergegebenen Erklärung des Beklagten, er halte daran fest, daß auch in zukünftigen Fällen ähnlicher Art die Bekanntgabe von Privatanschriften der Polizeibeamten zulässig sei. Eine etwaige Ungenauigkeit des bisherigen Klageantrags kann im erneuten Berufungsverfahren erörtert und gemäß § 86 Abs. 3 VwGO beseitigt werden.

Daß die Revision die Darlegungen des Berufungsurteils mit Recht aus sachlich-rechtlichen Gründen beanstandet, ergibt sich aus den folgenden Überlegungen:

Die Antwort auf die Fragen, ob und gegebenenfalls wem, unter welchen Voraussetzungen, in welchem Umfang und in welcher Form ein öffentlich-rechtlicher Dienstherr Auskünfte über seine Beamten erteilen darf, ist den Gesetzen nicht unmittelbar zu entnehmen. Soweit Spezialgesetze über die Auskunfterteilung durch eine Behörde fehlen, steht die behördliche Auskunfterteilung im allgemeinen im Ermessen der Verwaltung (vgl. BVerwGE 31, 301 [306]). Deshalb ist davon auszugehen, daß generell auch die Erteilung von Auskünften über Beamte im Ermessen der Verwaltung, d.h. der zuständigen öffentlich-rechtlichen Dienstherren, steht. Der dem Dienstherrn hierfür zustehende Ermessensspielraum ist durch Rechtsgrundsätze und Vorschriften abgegrenzt, welche die Auskunfterteilung unter bestimmten Voraussetzungen gebieten und unter bestimmten anderen Voraussetzungen verbieten. Zu den Rechtsgrundsätzen und Vorschriften der letztgenannten Art gehören die des Beamtenrechts über die Geheimhaltung von Personalakten, über die dienstliche Schweigepflicht der mit der Bearbeitung von Personalien befaßten Bediensteten und über die Fürsorgepflicht des Dienstherrn, ferner die verfassungsrechtlichen Vorschriften über die einschlägigen Grundrechte. Alle diese Rechtsgrundsätze und Vorschriften verbieten dem Dienstherrn aber nicht schlechthin, Auskünfte über Namen, Berufsbezeichnungen (Amtsbezeichnungen) und Privatanschriften seiner Beamten zu erteilen.

Die Personalakten eines Beamten gehören zwar grundsätzlich zu den Vorgängen, die ihrem Wesen nach geheimzuhalten sind (vgl. BVerwGE 19, 179 [185]). Zu den grundsätzlich von der Geheimhaltungspflicht erfaßten Bestandteilen der Personalakten gehören auch die Privatanschriften der Beamten. Unzutreffend ist die Ansicht des Berufungsgerichts, der Geheimhaltung unterlägen die Privatanschriften der Kläger deshalb nicht, weil sie den Unterlagen des Landesamts für Besoldung und Versorgung entnommen worden seien. Denn in bezug auf die Geheimhaltung gilt das sogenannte "materielle Prinzip", nach dem alle den Beamten betreffenden Vorgänge zu den Personalakten gehören, auch soweit der Dienstherr sie nicht in den als "Personalakten" gekennzeichneten Ordnern und Heftern, sondern in Karteiblättern, Listen u. dgl. vermerkt und aufbewahrt (§ 102 Abs. 1 Satz 1 des Landesbeamtengesetzes in der Fassung vom 1. Juni 1962 [GV.NW S. 272] - LBG -; vgl. Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. Februar 1965 - BVerwG VI B 15.64 - [ZBR 1965 S. 215]; Wilhelm, Die Personalakten [ZBR 1967 S. 97]).

Aus dem grundsätzlichen Gebot, Personalakten geheimzuhalten, folgt aber nicht zwangsläufig, daß Personalakten stets und bezüglich jedes Teiles ihres Inhalts geheimgehalten werden müßten. Auskünfte aus den Personalakten und über den Beamten sind dem Dienstherrn dann nicht verboten, wenn der Beamte zustimmt oder wenn ihre Erteilung in seinem wohlverstandenen Interesse liegt. Sie sind ferner nicht verboten, soweit nach den Umständen des Einzelfalles dem schutzwürdigen Interesse des Beamten an der Geheimhaltung ein überwiegendes schutzwürdiges Interesse der Allgemeinheit oder auch eines Dritten an der Auskunfterteilung gegenübersteht. Dies ist durch Rechtsprechung und Schrifttum anerkannt. So hat z.B. das Bundesverwaltungsgericht (BVerwGE 10, 274) bestätigt, daß die Bundespost einem Benutzer ihrer Telegrafeneinrichtung den Beamten benennen, muß, der durch fehlerhafte Behandlung eines Telegramms am Aufgabeschalter den Benutzer schädigte; diese Auffassung fand im Schrifttum Zustimmung (vgl. Schack DVBl. 1958 S. 323). Das Bundesverwaltungsgericht hat ferner ausgeführt (BVerwGE 19, 179 ff.), daß in dem vom Untersuchungsgrundsatz beherrschten Verwaltungsprozeß das Interesse der Allgemeinheit an der Wahrheitsfindung im Einzel fall höher stehen könne als das schutzwürdige Interesse an der Geheimhaltung der Personalakten eines Beamten, z.B. wenn die erforderliche gerichtliche Aufklärung des Sachverhalts nur durch die Vorlage der Personalakten und nicht schon durch die Erhebung anderer zugänglicher Beweise herbeizuführen ist. Im Schrifttum räumt Wilhelm (ZBR 1967 S. 97 ff.) ein, daß die Geheimhaltung der Personalakten nicht absolut sei, daß die Dienstbehörde vielmehr "nach dem in der Lehre vom Persönlichkeitsrecht entwickelten Prinzip der Güter- und Interessenabwägung im Einzelfalle sorgfältig prüfen (müsse), ob der Ausführung des mit der Aktenanforderung verbundenen Amtshilfeersuchens die Verpflichtung zur Wahrung des Amtsgeheimnisses, das sich auf die Personalakten erstreckt, entgegensteht". Dem ist zuzustimmen.

Der Senat ist ferner - ebenfalls in Übereinstimmung mit Wilhelm (a.a.O.) und entgegen dem Vorbringen der Revision und des Oberbundesanwalts - der Meinung, daß nicht alle Teile der Personalakten notwendigerweise dem gleichen Grade der Geheimhaltung unterliegen, sondern daß das Geheimhaltungserfordernis für die verschiedenen Teile der Personalakten unterschiedlich sein kann. So unterliegen z.B. dienstliche Beurteilungen und Berichte über ein Fehlverhalten des Beamten der Geheimhaltung in der Regel in stärkerem Maße als z.B. Daten abgelegter Prüfungen, das Geburtsdatum oder - je nach den Umständen des Falles - auch die Privatanschrift des Beamten. In der Regel wird daher der Dienstherr die Privatanschrift eines Beamten auch ohne dessen Einwilligung einem Dritten bekanntgeben dürfen, der dartut, daß er einen vollstreckbaren Zahlungstitel gegen den Beamten besetze und nur durch Zwangsvollstreckung in dessen bewegliche Habe Befriedigung seiner Forderung erlangen könne. Demgegenüber kann jedoch der Beamte unter besonderen Umständen ein überwiegendes schutzwürdiges Interesse an der Geheimhaltung seiner Privatanschrift haben, z.B. weil sich in seiner Wohnung ein schwerkranker Angehöriger aufhält, der nicht Störungen oder Aufregungen ausgesetzt werden darf.

Der Senat ist schließlich - wiederum in Übereinstimmung mit Wilhelm (a.a.O.) - der Auffassung, daß unter Berücksichtigung des Gebotes der Verhältnismäßigkeit eine Abstufung der Auskunftsarten zu beachten ist: Eine Auskunft aus den Personalakten kann unbedenklicher sein als die Einsichtgewährung; und bei einer im Einzelfall unumgänglichen Gewährung der Einsicht ist die Beschränkung der Einsichtgewährung auf Teile der Personalakten unbedenklicher als die Zugänglichmachung der gesamten Personalakten. Welche Art der Auskunft jeweils ausreicht, ist nach den Umständen des Einzelfalles zu bestimmen.

Die vorstehenden Ausführungen zur grundsätzlich, aber nicht schlechthin gebotenen Geheimhaltung der Personalakten, insbesondere auch das ihnen zu entnehmende Gebot, jeweils die schutzwürdigen Interessen des Beamten mit den schutzwürdigen Interessen der Allgemeinheit oder eines Dritten unter Beachtung des Gebotes der Verhältnismäßigkeit abzuwägen, gelten sinngemäß für die Fürsorgepflicht des Dienstherrn und für die dienstliche Schweigepflicht der Personalsachbearbeiter. Auch diese Pflichten verbieten die Erteilung von Auskünften über Beamte nicht schlechthin, sondern nur insoweit, als die Abwägung der verschiedener, schutzwürdigen Interessen ergibt, daß dem Interesse an der Auskunfterteilung kein Übergewicht zuzubilligen ist.

Gleiches gilt für den Schutz, den Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 des Grundgesetzes der "Würde des Menschen", seinen "Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit" und der davon umfaßten "Intimsphäre" gewährleisten. Dies steht mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Einklang. Das Bundesverfassungsgericht hat in den Gründen seines Beschlusses vom 15. Januar 1970 - 1 BvR 13/60 - (NJW 1970 S. 555; ZBR 1970 S. 122) ausgeführt: Durch Art. 2 Abs. 1, Art. 1 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 2 GG sei dem Bürger ein unantastbarer Bereich privater Lebensgestaltung gewährt, welcher der Einwirkung der öffentlichen Gewalt entzogen sei ("Intimsphäre"). Jedoch stehe nicht der gesamte Bereich des privaten Lebens unter diesem absoluten Schutz; als gemeinschaftsbezogener und gemeinschaftsgebundener Bürger müsse jedermann staatliche Maßnahmen hinnehmen, die im überwiegenden Interesse der Allgemeinheit unter strikter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgebotes erfolgen, soweit sie nicht den unantastbaren Bereich privater Lebensgestaltung beeinträchtigen.

Geht man bei der rechtlichen Prüfung des angefochtenen Urteils von der soeben dargelegten allgemeinen Rechtslage aus, so ist zu beachten, daß die Gewerkschaften zwar - wie das Berufungsgericht zutreffend dargelegt hat - keinen Anspruch haben, von den öffentlich-rechtlichen Dienstherren Angaben über Namen, Berufsbezeichnung (Amtsbezeichnung) und Privatanschrift von. Beamten zu erhalten, daß ihnen jedoch ein durch Art. 9 Abs. 3 GG gewährleistetes Recht zusteht, sich im Bereiche der Personalvertretung, und zwar auch durch Werbung vor den Personalratswahlen, zu betätigen (vgl. BVerfGE 19, 303 [312]; dort ist allerdings nur von "Werbung vor Personalratswahlen in der Dienststelle" die Rede). Den Gewerkschaften kann deshalb nicht ein schutzwürdiges Interesse daran abgesprochen werden, den Zugang von Werbematerial an die Beamten durch Übersendung dieses Materials auch an die Privatanschriften möglichst sicherzustellen und sich diese Werbetätigkeit durch entsprechende Auskünfte der Dienstherren erleichtern zu lassen. Daneben tritt das Interesse der Allgemeinheit, das Personalvertretungsprinzip, für das der demokratische Gesetzgeber sich entschieden hat, zu größtmöglicher Entfaltung zu bringen. Den soeben bezeichneten Interessen können aber je nach den Umständen schutzwürdige Interessen zumindest einzelner Beamter daran gegenüberstehen, daß der Dienstherr ihre Privatanschriften nicht oder doch jedenfalls nicht in der in Rede stehenden Form von Listen bekanntgibt. Diesen Interessen der Beamten kann ein öffentliches Interesse daran zur Seite stehen, daß durch die Weiterleitung solcher Listen an unbefugte Stellen nicht die Ruhe und Sicherheit der Beamten in des Gebotes der Verhältnismäßigkeit eine Abstufung der Auskunftsarten zu beachten ist: Eine Auskunft aus den Personalakten kann unbedenklicher sein als die Einsichtgewährung; und bei einer im Einzelfall unumgänglichen Gewährung der Einsicht ist die Beschränkung der Einsichtgewährung auf Teile der Personalakten unbedenklicher als die Zugänglichmachung der gesamten Personalakten. Welche Art der Auskunft jeweils ausreicht, ist nach den Umständen des Einzelfalles zu bestimmen.

Die vorstehenden Ausführungen zur grundsätzlich, aber nicht schlechthin gebotenen Geheimhaltung der Personalakten, insbesondere auch das ihnen zu entnehmende Gebot, jeweils die schutzwürdigen Interessen des Beamten mit den schutzwürdigen Interessen der Allgemeinheit oder eines Dritten unter Beachtung des Gebotes der Verhältnismäßigkeit abzuwägen, gelten sinngemäß für die Fürsorgepflicht des Dienstherrn und für die dienstliche Schweigepflicht der Personalsachbearbeiter. Auch diese Pflichten verbieten die Erteilung von Auskünften über Beamte nicht schlechthin, sondern nur insoweit, als die Abwägung der verschiedenen schutzwürdigen Interessen ergibt, daß dem Interesse an der Auskunfterteilung kein Übergewicht zuzubilligen ist.

Gleiches gilt für den Schutz, den Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 des Grundgesetzes der "Würde des Menschen", seinem "Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit" und der davon umfaßten "Intimsphäre" gewährleisten. Dies steht mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Einklang. Das Bundesverfassungsgericht hat in den Gründen seines Beschlusses vom 15. Januar 1970 - 1 BvR 13/68 - (NJW 1970 S. 555; ZBR 1970 S. 122) ausgeführt: Durch Art. 2 Abs. 1, Art. 1 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 2 GG sei dem Bürger ein unantastbarer Bereich privater Lebensgestaltung gewährt, welcher der Einwirkung der öffentlichen Gewalt entzogen sei ("Intimsphäre"). Jedoch stehe ihrem privaten Bereich gefährdet und dadurch ihre dienstliche Einsatzbereitschaft beeinträchtigt wird. Die Abwägung dieser Interessen gegen das Interesse der Gewerkschaften an der Erlangung der Anschriftenlisten kann zumindest in Fällen einzelner Beamter ergeben, daß dem Interesse der Gewerkschaften nicht das Übergewicht zuzubilligen ist.

Diese Abwägung der verschiedenen schutzwürdigen Interessen hat das Berufungsgericht nicht in der gebotenen Weise vorgenommen. Das angefochtene Urteil krankt daran, daß es das Vorbringen der Kläger über die konkreten Gründe ihres Interesses an der Geheimhaltung der Privatanschriften vernachlässigt und lediglich allgemeine Darlegungen zur Grundlage hat. Zu Unrecht hat das Berufungsgericht unter anderem den Umstand vernachlässigt, daß die Kläger nicht mit Namen, Berufsbezeichnung und Privatanschrift in einer Liste erscheinen wollen, die Angaben über viele tausend Polizeivollzugsbeamte enthält, die den Gewerkschaften vorbehaltlos - ohne Auflage der Vertraulichkeit - ausgehändigt wird und die deshalb unschwer auch anderen, unbefugten Stellen zugänglich werden kann. Dieses Anliegen der Kläger hätte das Berufungsgericht schon deshalb nicht vernachlässigen dürfen, weil der Besitz solcher Listen einen Anreiz zu Störaktionen im privaten Lebensbereich der Beamten geben kann, welche auch die Familien der Beamten und dadurch die Beamten selbst über das dienstlich unvermeidliche Maß hinaus belästigen oder sogar bedrohen und gefährden können. Unter der Vernachlässigung dieses Anliegens der Kläger leiden insbesondere die Darlegungen des Berufungsgerichts zur "Intimsphäre" der Kläger. Hier geht es nicht darum, ob den Klägern schlechthin ein Recht auf Unterlassung der Bekanntgabe ihrer Privatanschriften, z.B. in Adreßbüchern oder Fernsprechverzeichnissen, zusteht, sondern darum, ob sie ein Recht auf Unterlassung der Bekanntgabe ihrer Namen, Berufsbezeichnungen und Privatanschriften an Gewerkschaften in Listen der hier in Rede stehenden Art haben.

Das Berufungsgericht hat die konkreten Interessen der Kläger ferner bei der Erwägung vernachlässigt, die Arguments der Kläger in der Richtung, daß die Herausgabe ihrer Privatanschriften für sie eine besondere Gefahr entstehen lasse, träfen auch für andere Gruppen von Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu. Der Umstand, daß auch andere Personengruppen in ähnlicher Weise gefährdet sein mögen, kann nicht die Berechtigung der Kläger ausschließen, für ihre Person die Unterlassung einer - nicht unumgänglichen - Maßnahme zu fordern, die geeignet sein kann, sie zu gefährden, und deren Unterlassung zumindest das Maß ihrer Gefährdung mindern kann.

Rechtlich zu beanstanden ist die weitere Erwägung des Berufungsgerichts, die Gefährdung der Kläger im Verhältnis zur SBZ werde "bereits durch ihre Tätigkeit verursacht, nicht erst durch die Bekanntgabe ihrer Anschriften". Denn die wirksame Durchführung abträglicher Maßnahmen wird den hieran interessierten Stellen der SBZ erheblich erleichtert, wenn diese Stellen in den Besitz von Listen der in Rede stehenden Art gelangen. Das Berufungsgericht hätte sich deshalb nicht auf allgemeine Darlegungen beschränken dürfen, sondern prüfen müssen, ob die Kläger persönlich durch ihre Tätigkeit gefährdet sind, wie zumindest einer der Kläger behauptet, ob diese Gefährdung durch die vorbehaltlose Herausgabe von Listen der in Rede stehenden Art erhöht wird und ob andere Kläger, wie sie behaupten, durch die Herausgabe dieser Listen im. Hinblick auf ihre in der SBZ lebenden nahen Angehörigen gefährdet werden können o.dgl.

Das Berufungsgericht hat nun möglicherweise das Erfordernis solcher Prüfungen erkannt und ihm durch den Hinweis auf Veröffentlichungen Rechnung tragen wollen, in denen Behörden in der Bundesrepublik und ihre Bediensteten mit näheren Angaben aufgeführt sind. Die Darlegungen hierzu sind jedoch unzureichend. Sie lassen nicht erkennen, daß die im Berufungsurteil aufgeführten Veröffentlichungen (Handbuch der Justiz, Geschäftsverteilungspläne der obersten Bundesgerichte, "Die Bundesrepublik", Handbuch der Landesverwaltung Nordrhein-Westfalen, Polizeiadreßbuch) eine Zusammenstellung der Polizeibeamten mit Namen, Berufsbezeichnungen und Privatanschriften enthalten, welche mit den hier streitigen Listen zu vergleichen wären. Diese Darlegungen des Berufungsgerichts gestatten deshalb nicht der. Schluß, daß die Gefährdung, der sich die Kläger durch die Herausgabe der Listen ausgesetzt sehen, ohnehin besteht.

Möglicherweise sollen die soeben erörterten Darlegungen des Berufungsgerichts nur zum Ausdruck bringen, daß die Kläger durch die Herausgabe der Listen nicht besonders gefährdet werden, weil sie schon durch ihre Tätigkeit gefährdet seien, oder daß sie jedenfalls die Gefährdung hinnehmen müßten, weil es Veröffentlichungen mit ähnlichen Angaben über andere gefährdete Personen gebe. Auch eine solche Erwägung wäre rechtlich zu beanstanden. Denn es ist das Recht jedes derart Gefährdeten, seine Gefährdung so gering wie möglich zu halten und sich dagegen zu wehren, daß sie durch vermeidbare Maßnahmen erhöht wird. Hinzunehmen brauchen die Kläger nämlich nur, was durch schutzwürdige vorrangige Interessen der Allgemeinheit oder Dritter geboten und bei Berücksichtigung dieser Interessen unvermeidbar ist.

Nach alledem kann das angefochtene Urteil keinen Bestand haben. Die Sache muß unter Aufhebung des angefochtenen Urteils zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Gericht der Vorinstanz zurückverwiesen werden; denn die erforderlichen tatsächlichen Feststellungen zu dem konkreten tatsächlichen Vorbringen der Kläger darf das Revisionsgericht selbst gemäß § 137 Abs. 2 VwGO nicht treffen.

Das Berufungsgericht wird nunmehr insbesondere zu ermitteln haben, ob sich verhindern läßt, daß die Listen, welche der Beklagte seiner Erklärung zufolge auch künftig herausgeben will, anderen Stellen als der Gewerkschaften zugänglich werden, insbesondere Stellen der SBZ, für die sie ein leicht zu handhabendes, besonders wirksames Mittel werden könnten, Polizeibeamte der Bundesrepublik zu überwachen und ihre in der SBZ lebenden Angehörigen zu ermitteln und womöglich unter Druck zu setzen. Dem diesbezüglichen Vorbringen der Kläger wird das Berufungsgericht nachgehen müssen. Nach erschöpfender Tatsachenermittlung wird es die oben gekennzeichneten verschiedenartigen schutzwürdigen Interessen gegeneinander abwägen müssen. Falls den schutzwürdigen Interessen, die denen der Kläger gegenüberstehen, das Übergewicht zuzuerkennen sein sollte, ist weiter zu prüfen, ob die Auskunfterteilung in der hier in Rede stehenden Form umfassender Listen nicht das Gebot der Verhältnismäßigkeit zumindest in bezug auf die besonderen Verhältnisse der Kläger verletzt. Es ist nicht auszuschließen, daß das Berufungsgericht danach zu einem von dem angefochtenen Urteil abweichenden Ergebnis gelangen wird.