Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 13.02.1970, Az.: BVerwG I C 3.68

I.

Der Kläger ist Oberrechtsrat der Stadt E.. Er beabsichtigt, neben seinem Beruf fremde Rechtsangelegenheiten geschäftsmäßig zu besorgen. Der beklagte Amtsgerichtspräsident lehnte seinen Antrag auf Erteilung der Erlaubnis nach Art. 1 § 1 des Gesetzes zur Verhütung von Mißbräuchen auf dem Gebiete der Rechtsberatung vom 13. Dezember 1935 (RGBl. I S. 1478) - RBerG - ab, weil dem Kläger als Beamten wegen der Gefahr erheblicher Interessenkollision die persönliche Eignung zum Rechtsbeistand fehle. Nachdem der Kläger hiergegen Widerspruch erhoben hatte, versagte ihm der beigeladene Oberstadtdirektor durch einen von dem Kläger nicht angefochtenen Bescheid die beamtenrechtliche Genehmigung zur Übernahme der Nebenbeschäftigung, soweit sie über eine unentgeltliche freundschaftliche Hilfe geringen Umfanges hinausgeht. Hiernach wies der Oberlandesgerichtspräsident in Hamm den Widerspruch gegen den Bescheid des Amtsgerichtspräsidenten mit der Begründung zurück, dem Kläger fehle die persönliche Eignung zum Rechtsbeistand, weil er nach der Entscheidung des Beigeladenen diese Tätigkeit nicht ausüben dürfe; die ihm vom Beigeladenen gestattete Nebenbeschäftigung bedürfe keiner Erlaubnis nach Art. 1 § 1 RBerG.

Die Klage und die Berufung hatten keinen Erfolg. Im Berufungsurteil wird ausgeführt: Der Bescheid des Beigeladenen habe für das Erlaubnis verfahren nach Art. 1 § 1 RBerG Bindungs-(Tatbestands-)Wirkung. Einem Beamten, dem der Dienstherr nicht genehmigt oder dem er untersagt habe, neben seinem Beruf fremde Rechtsangelegenheiten zu besorgen, dürfe die Erlaubnis nach dem Rechtsberatungsgesetz nicht erteilt werden.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision beantragt der Kläger, den Beklagten zu verpflichten, ihm für das Stadtgebiet E. die Erlaubnis zur Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten, einschließlich der Rechtsberatung, zu erteilen; hilfsweise begehrt er die Feststellung, daß er im Stadtgebiet Essen außerberuflich fremde Rechtsangelegenheiten im Sinne des Art. 1 § 1 RBerG besorgen dürfe. Der Beklagte tritt der Revision entgegen. Der Oberbundesanwalt tritt dem angefochtenen Urteil im Ergebnis bei. Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision, über die ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann (§ 101 Abs. 2 in Verbindung mit §§ 141, 125 Abs. 1 VwGO), führt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht.

Der Kläger erstrebt die Erteilung einer Erlaubnis nach Art. 1 § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Verhütung von Mißbräuchen auf dem Gebiete der Rechtsberatung vom 13. Dezember 1935 (RGBl. IS. 1478) - RBerG -. Nach dieser Vorschrift darf die Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten, einschließlich der Rechtsberatung und der Einziehung fremder oder zu Einziehungszwecken abgetretener Forderungen, geschäftsmäßig - ohne Unterschied zwischen haupt- und nebenberuflicher oder entgeltlicher und unentgeltlicher Tätigkeit - nur von Personen betrieben werden, denen dazu von der zuständigen Behörde die Erlaubnis erteilt ist. Die Erlaubnis darf nach Absatz 2 nur erteilt werden, wenn der Antragsteller die für den Beruf erforderliche Zuverlässigkeit und persönliche Eignung sowie genügende Sachkunde besitzt und das Bedürfnis nicht bereits durch eine hinreichende Zahl von Rechtsberatern gedeckt ist (zur Verfassungsmäßigkeit dieser Regelung: BVerwGE 2, 85[BVerwG 10.05.1955 - I C 121/53];  19, 339) [BVerwG 29.10.1964 - II C 160/62].

Dem Kläger wird die Erlaubnis wegen fehlender persönlicher Eignung verweigert. Das angefochtene Urteil wird hingegen hauptsächlich damit begründet, daß dem Kläger durch die Erteilung der Erlaubnis dazu verhelfen würde, "durch Mißachtung der Maßnahmen des Dienstherrn dienstliche Interessen zu verletzen, die durch die Verpflichtung des Beamten gegenüber dem allgemeinen Wohl zugleich öffentliche Interessen berühren. Der Beklagte würde insbesondere das öffentliche Interesse an einer unbefangenen und unparteilichen Amtsführung beeinträchtigen, und der Kläger würde sich damit als unzuverlässig ... erweisen." Damit beruht das angefochtene Urteil auf der Verletzung von Bundesrecht.

Die Zulassung zur geschäftsmäßigen Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten wird zwar nicht nur durch das Rechtsberatungsgesetz selbst, sondern auch durch die am selben Tage erlassene Verordnung zur Ausführung des Gesetzes zur Verhütung von Mißbräuchen auf dem Gebiete der Rechtsberatung (RGBl. I S. 1481) - RBerAusfV - geregelt. Die Zulassungsvoraussetzungen für natürliche Personen sind aber durch Art. 1 § 1 Abs. 2 RBerG abschließend bestimmt. Die Vorschrift enthält drei subjektive Zulassungsvoraussetzungen (Zuverlässigkeit, Eignung und Sachkunde) und eine objektive Zulassungsvoraussetzung (Bedürfnisprüfung [bei Bewerbern, die nicht Deutsche sind]). Die erlaubnispflichtige Tätigkeit ist mit einer - anderen - beruflichen Betätigung grundsätzlich vereinbar. Dies läßt sich, daraus folgern, daß Art. 1 § 1 Abs. 1 RBerG "zwischen haupt- und nebenberuflicher ... Tätigkeit" keinen Unterschied macht. Das Gesetz schließt daher die Zulassung zur erlaubnispflichtigen Tätigkeit im Falle eines anderen bei Antragstellung ausgeübten Berufs nicht aus. Hierdurch unterscheidet sich dieses Rechtsgebiet grundlegend von dem für Rechtsanwälte und Notare geltenden Recht sowie von anderen Berufsordnungen. Zur Rechtsanwaltschaft dürfte der Kläger gemäß § 7 Nr. 10 der Bundesrechtsanwaltsordnung vom 1. August 1959 (BGBl. I S. 565) - BRAO - nicht zugelassen werden, da ein Beamter auf Lebenszeit kein Rechtsanwalt sein kann (vgl. ferner § 8 Abs. 1 der Bundesnotarordnung vom 24. Februar 1961 [BGBl. I S. 98]). Das für Rechtsanwälte geltende Zulassungsrecht kann auf die Zulassung nach Art. 1 § 1 RBerG nicht entsprechend angewandt werden, zumal der Inhaber einer solchen Erlaubnis kein unabhängiges Organ der Rechtspflege im Sinne des § 1 BRAO ist. Den Inkompatibilitätsvorschriften der einzelnen Berufsordnungen läßt sich auch kein das gesetzte Recht ergänzender allgemeiner Rechtsgrundsatz des Inhalts entnehmen, daß eine persönliche Dienstleistung höherer Art nicht neben einem - anderen - Beruf oder jedenfalls nicht von einem Beamten auf Lebenszeit ausgeübt werden dürfe. Zu dieser Einschränkung der Berufsfreiheit bedürfte es einer dem Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechenden gesetzlichen Regelung. Die Erlaubnis nach Art. 1 § 1 RBerG darf daher dem Kläger nicht deshalb versagt werden, weil er die erlaubnispflichtige Tätigkeit neben seinem Beamtenberuf ausüben möchte.

Zu den gesetzlichen Zulassungsschranken darf von den Rechtsanwendungsorganen nicht durch eine extensive Auslegung der Begriffe "Zuverlässigkeit", "Eignung" und "Sachkunde" eine weitere hinzugefügt werden. Dies geschähe dadurch, daß den Angehörigen gewisser Berufe - beispielsweise den Beamten - generell die persönliche Eignung zur geschäftsmäßigen Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten oder wegen der Gefahr einer Interessenkollision die hierzu erforderliche Zuverlässigkeit abgesprochen würde. Damit erhielte Art. 1 § 1 Abs. 2 RBerG die Bedeutung einer Inkompatibilitätsvorschrift. Hiergegen bestünden auch deshalb Bedenken, weil die berufsrechtlichen Begriffe "Zuverlässigkeit", "Eignung" und "Sachkunde" persönliche Eigenschaften des einzelnen Antragstellers bezeichnen.

Ein Beamter, der neben seinem Beruf fremde Rechtsangelegenheiten geschäftsmäßig besorgt, kann zwar durch diese Nebentätigkeit dienstliche Interessen beeinträchtigen und sich der Gefahr einer Interossenkollision aussetzen. Auch bei anderen Arbeitnehmern ist dies möglich. Aus diesem Grunde ist ein Antragsteller jedoch nach der Rachtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 6. August 1959 - BVerwG I C 163.55 - [NJW 1959, 1986 = DVBl. 1960, 31]) noch nicht unzuverlässig, ungeeignet oder nicht sachkundig im Sinne des Art. 1 § 1 Abs. 2 RBerG. Das Rechtsberatungsgesetz hat den Zweck die rechtsuchende Bevölkerung vor Nachteilen und Schäden durch Personen zu bewahren, die keine Gewähr für die ordnungsgemäße Erledigung von Rechtsangelegenheiten bieten (Altenkoff/Busch/Kampmann, Rechtsberatungsgesetz, 2. Aufl., RdNr. 1 mit Nachweisen). Die Gefahr einer Interessenkollision ist daher für die Erlaubniserteilung nach dem Rechtsberatungsgesetz nur bedeutsam, wenn hierdurch Belange der Rechtsuchenden beeinträchtigt werden können. Dies ist dann der Fall, wenn die Pflicht zur redlichen, gewissenhaften und ordnungsmäßigen Führung der übernommenen Geschäfte nicht erfüllt wird (§ 1 der Zweiten Verordnung zur Ausführung des Gesetzes zur Verhütung von Mißbräuchen auf dem Gebiete der Rechtsberatung vom 3. April 1936 [RGBl. I S. 359] - 2. RBerAusfV -). Diese Pflicht wird auch durch eine Zuwiderhandlung gegen § 1 Abs. 2 2. RBerAusfV verletzt. Nach dieser Vorschrift ist die Mitwirkung in Angelegenheiten unzulässig, bei denen erkennbar unerlaubte oder unlautere Zwecke verfolgt werden. Unzulässig ist ferner eine Tätigkeit, nachdem eine solche bereits für einen anderen Beteiligten in einem entgegengesetzten Sinn ausgeübt war. Daß bei der Berufsgruppe der Beamten mehr als bei Antragstellern, die anderen Berufen angehören, eine Verletzung dieser Pflichten zu befürchten wäre, kann im Hinblick auf die beamtenrechtlich festgelegten Pflichten und die Genehmigungspflicht der Nebentätigkeit der Beamten nicht angenommen werden. Antragsteller, die Beamte sind, unterscheiden sich vielleicht insofern allgemein von anderen Antragstellern, als bei ihnen vielleicht öfter als bei Angehörigen anderer Berufe der Fall eintreten kann, daß sie wegen Interessenkollision von der Besorgung einer fremden Rechtsangelegenheit ausgeschlossen sind. Wenn Beamte in solchen Einzelfällen die Übernahme der Rechtsberatung ablehnen, werden aber die Belange der Rechtsuchenden nicht beeinträchtigt, da diese sich an einen arideren Rechtsbeistand oder an einen Rechtsanwalt wenden können. Die Möglichkeit von Interessenkollisionen bei Beamten darf, aber auch nicht überschätzt werden, weil sie bei vielen erlaubnispflichtigen Tätigkeiten nicht besteht.

Für die Richtigkeit der Rechtsmeinung, daß dem Beamten wegen der Möglichkeit von Interessenkollisionen nicht schlechthin die Zuverlässigkeit oder Eignung zur Tätigkeit nach Art. 1 § 1 RBerG fehlt, spricht § 7 RBerAusfV. Hiernach wird Personen, die infolge strafrechtlicher oder dienststrafrechtlicher Verurteilung aus dem Beamtenverhältnis oder infolge ehrengerichtlicher Verurteilung oder Zurücknahme der Zulassung aus der Rechts Anwaltschaft ausgeschieden sind, die Erlaubnis in der Regel nicht erteilt. Diese Vorschrift befaßt sich, wie der Zusammenhang gibt, mit der Frage der Zuverlässigkeit. Sie bestimmt, daß ein unehrenhaft aus dem Beamtenverhältnis ausgeschiedener Antragsteller die für die geschäftsmäßige Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten erforderliche Zuverlässigkeit grundsätzlich nicht, besitzt. Da die Verordnung am selben Tage wie das Gesetz erlassen worden ist, ist nichts dafür-ersichtlich, daß das Zulassungsrecht für die Zeit vor der Beendigung des Beamtenverhältnisses eine unbeabsichtigte Lücke enthält, die durch eine weite Auslegung der Begriffe "Zuverlässigkeit", "Eignung" und "Sachkunde" geschlossen werden müßte.

Ob ein Antragsteller als unzuverlässig oder ungeeignet angesehen werden könnte, weil er voraussichtlich zwar die ihm bei der Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten obliegenden Pflichten erfüllen, aber hierdurch gegen seine Pflichten als Beamter verstoßen würde, kann in diesem Rechtsstreit unentschieden bleiben, weil nach den tatsächlichen Feststellungen des angefochtenen Urteils beim Kläger diese Prognose nicht gerechtfertigt, ist. Da nach diesen Feststellungen kein Anhaltspunkt dafür vorliegt, daß der Kläger von der Erlaubnis ohne die erforderliche beamtenrechtliche Genehmigung der Nebentätigkeit Gebrauch machen würde, braucht auch nicht geprüft zu werden, ob ihm aus diesem Grunde die Zuverlässigkeit im Sinne des Art. 1 § 1 Abs. 2 RBerG fehlt.

Der Anspruch des Klägers auf Erteilung der Erlaubnis des beklagten Amtsgerichtspräsidenten scheitert auch nicht daran, daß der beigeladene Oberstadtdirektor dem Kläger die Genehmigung der Nebentätigkeit unanfechtbar versagt hat. Das Berufungsgericht hat zu Unrecht angenommen, der Beklagte dürfe wegen seiner Bindung an die Entscheidung des Beigeladenen "schon aus diesem Grunde" die Erlaubnis nicht erteilen. Dies wäre indessen nur dann richtig, wenn der Verwaltungsakt des Beigeladenen ein gesetzlicher Versagungsgrund wäre. Die Erteilung der Erlaubnis nach dem Rechtsberatungsgesetz an einen Beamten setzt jedoch nicht voraus, daß der Dienstherr dem Antragsteller die erforderliche Genehmigung der Nebentätigkeit erteilt hat. Dementsprechend ist auch die Tatsache, daß der Dienstherr die Genehmigung versagt hat, für sich allein kein Grund für die Versagung der Erlaubnis nach Art. 1 § 1 RBerG. Die Entscheidung des Dienstherrn über die Genehmigung der Nebentätigkeit und die Entscheidung der Erlaubnisbehörde über die Erlaubnis, fremde Rechtsangelegenheiten zu besorgen, regeln Verschiedenes und richten sich auch nicht nach sachlich übereinstimmendem Recht. Es trifft auch nicht zu, daß der Beklagte dem Kläger die Erlaubnis deshalb versagen mußte, weil er ihm sonst dazu verhelfen hätte, unter Mißachtung des Bescheids des Beigeladenen seine Beamtempflichten zu verletzen. Der festgestellte Sachverhalt läßt keinen Anhaltspunkt für eine Absicht des Klägers erkennen, durch die Rechtsbaratungstätigkeit seine Beamtenpflichten zu verletzen: Aber auch wenn sich eine solche Absicht hätte feststellen lassen, hätte der Antrag nicht wegen der vom Berufungsgericht angenommenen Bindungs-(Tatbestands-)Wirkung des Bescheids des Beigeladenen, sondern vielleicht wegen fehlender Zuverlässigkeit des Klägers abgelehnt werden müssen, weil er damit zu erkennen gegeben hätte, daß er sich über das geltende Recht hinwegsetzt. Die Schlußfolgerung des Berufungsgerichts ist auch unter Berücksichtigung der Tatsache nicht gerechtfertigt, daß der Kläger trotz des ablehnenden Bescheids seines Dienstherrn das Erlaubnisverfahren weiter betreibt. Da der Bescheid vor mehr als sechs Jahren ergangen ist und die maßgebliche Nebentätigkeitsverordnung später geändert wurde, muß damit gerechnet werden, daß der Kläger die Genehmigung der Nebentätigkeit erneut beantragen wird, wenn er die Erlaubnis zur Rechtsberatung besitzt. Außerdem hat er stets versichert, daß er nicht daran denke, die Pflichten eines Beamten zu verletzen. Das Berufungsgericht hat nicht festgestellt oder sonst ausgeführt, daß diese Erklärung nicht ernsthaft gemeint sei.

Auch den Rechtsausführungen des Oberbundesanwalts, der aus § 13 RBerAusfV einen Versagungsgrund ableiten will, kann nicht gefolgt werden. Nach dieser Vorschrift erlischt die Erlaubnis, wenn der Antragsteller seine Tätigkeit nicht binnen dreier Monate seit Erteilung der Erlaubnis aufnimmt. Die Erlaubnis kann aber nur unwirksam werden, wenn sie drei Monate zuvor erteilt worden ist. Der Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis entfällt daher nicht deshalb, weil diese drei Monate nach ihrer Erteilung erlöschen würde. Der Oberbundesanwalt weist zwar zu Recht darauf hin, daß eine Erlaubnis nach Art. 1 § 1 RBerG nicht "auf Vorrat" erteilt werde (Altenhoff/Busch/Kampmann, a.a.O. RdNr. 234). Das geltende Recht verhindert aber nicht dadurch die Erteilung einer "Erlaubnis auf Vorrat", daß überhaupt keine Erlaubnis erteilt werden darf, sondern durch das Erlöschen der Erlaubnis kraft Gesetzes nach drei Monaten oder durch den Widerruf gemäß § 14 RBerAusfV.

Die Darlegungen des Oberbundesanwalts legen allerdings die Frage nahe, ob der Beklagte den Antrag des Klägers wegen eines fehlenden Sachbescheidungsinteresses (hierzu allgemein Gierth, DVBl. 1967, 848) ablehnen darf. Ob und inwieweit generell ein "Sachbescheidungsinteresse" als Voraussetzung für den Anspruch auf eine Verwaltungsentscheidung anzuerkennen ist, braucht hier nicht näher erörtert zu werden. Für den Kläger ist jedenfalls die Erlaubnis nach Art. 1 § 1 RBerG selbst dann nicht wertlos, wenn er von seinem Dienstherrn auch in Zukunft keine Genehmigung zur Ausübung einer Nebentätigkeit erhält und unter Beachtung seiner Pflichten als Beamter eine ungenehmigte Nebentätigkeit nicht ausübt. Der Kläger hat ein Sachbescheidungsinteresse nämlich deshalb, weil die nach Art. 1 § 1 Abs. 1 RBerG erlaubnispflichtige Tätigkeit und die beamtenrechtlich genehmigungsbedürftige Nebentätigkeit nicht deckungsgleich sind. Auch gewisse Tätigkeiten, für die eine Genehmigung des Dienstherrn nicht erforderlich ist, bedürfen der Erlaubnis des Beklagten. Nach § 7 Abs. 1 der für den Kläger maßgeblichen Nebentätigkeitsverordnung vom 9. Mai 1967 (GV NW S. 64) sind Nebentätigkeiten, die nach dem Landesbeamtengesetz genehmigungspflichtig sind, allgemein genehmigt, wenn 1. sie insgesamt einen geringen. Umfang haben, 2. sie dienstliche Interessen nicht beeinträchtigen, 3. sie außerhalb der für den Beamten geltenden Dienstzeit ausgeübt werden und 4. keine Vergütung gewährt wird oder sie den Betrag von insgesamt 100 Deutsche Mark monatlich (Bruttobetrag) nicht übersteigt. Nach Art. 1 § 1 Abs. 1 RBerG ist aber auch eine unentgeltliche Rechtsberatung erlaubnispflichtig, sofern sie geschäftsmäßig erfolgt (hierzu Altenhoff/Busch/Kampmann, a.a.O. RdNr. 15). Daß der Kläger durch diese Tätigkeit dienstliche Interessen beeinträchtigen würde, kann nicht ohne weiteres angenommen werden; dies ist auch von der Erlaubnisbehörde nicht zu entscheiden, da sie für die Beurteilung dieser beamtenrechtlichen Frage nicht zuständig ist. Dürfte der Beklagte, dem Kläger aus dem Gesichtspunkt eines fehlenden Sachbescheidungsinteresses die Erlaubnis versagen, weil der Beigeladene die beamtenrechtliche Genehmigung nicht erteilt hat, so könnte dies zur Folge haben, daß der Kläger eine Tätigkeit, zu der er dieser Genehmigung nicht bedarf, nicht ausüben dürfte, weil er die hierzu erforderliche Erlaubnis nach Art. 1 § 1 RBerG nicht besitzt.

Da das Berufungsgericht - von seinem Standpunkt aus folgerichtig - nicht festgestellt hat, ob der Kläger die Zulassungsvoraussetzungen erfüllt, war die Sache zu weiteren Erhebungen an die Vorinstanz zurückzuverweisen.