I.

Die klagenden Eheleute sind Heimatvertriebene. Sie begehren die Feststellung vertreibungsbedingter Schäden und die Gewährung der entsprechenden Leistungen nach dem Lastenausgleichsgesetz. Lediglich hinsichtlich des ehelichen Hausrats ist das Feststellungs- und Leistungsverfahren abgeschlossen. Daneben betrieb die Ehefrau ihre Einweisung in die Unterhaltshilfe nach dem Soforthilfe, später dem Lastenausgleichsgesetz. In den verschiedenen Formularen, die sie oder ihr bevollmächtigter Ehemann unterschrieben, sind objektiv unvollständige Angaben über Einkünfte des Ehemannes enthalten. Der Leiter des Ausgleichsamtes erstattete deshalb Strafanzeige wegen Betrugs und leitete das Ausschließungsverfahren von der Schadensfeststellung und den Leistungen nach dem Lastenausgleichsgesetz ein. Das Strafverfahren endete mit rechtskräftigem Freispruch der Eheleute, weil ihre Einlassungen trotz geringer Glaubwürdigkeit nicht zu widerlegen waren. Das Landesausgleichsamt schloß sie jedoch von der Kriegsschadenrente und der Hausratentschädigung aus.

Gegen diesen Bescheid haben die Kläger zu 1) und 2) sowie der Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds als Kläger zu 3) Klage erhoben. Während die Kläger zu 1) und 2) Aufhebung der Ausschließung erstreben, hat der Kläger zu 3) beantragt, die Ausschließung noch auf die Hauptentschädigung in vollem Umfang - hilfsweise auf einen Teil - auszudehnen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klagen verbunden, diejenigen der Kläger zu 1) und 2) abgewiesen, auf die Klage des Vertreters der Interessen des Ausgleichsfonds jedoch entschieden, daß die Kläger zu 1) und 2) zu der bereits ausgesprochenen Ausschließung noch weiter von je einem Drittel der Hauptentschädigung ausgeschlossen werden. Das Verwaltungsgericht hat hierzu festgestellt, die Kläger zu 1) und 2) hätten ihre Offenbarungspflicht verletzt. Der Freispruch von der Anklage des Betrugs stehe einer Ausschließung nicht entgegen. Abgesehen davon, daß die Ausgleichsbehörden an die Entscheidungen im Strafverfahren nicht gebunden seien, sei zu bedenken, daß der Ausschluß von Ausgleichsleistungen schon bei grob fahrlässigem Verhalten möglich sei, während eine strafgerichtliche Verurteilung wegen Betrugs ein vorsätzliches Handeln erfordere. Im übrigen hätten die Kläger zu 1) und 2) die Einkünfte zum Zwecke der Täuschung verschwiegen. Sie hätten gewußt, daß ihnen bei weiteren Einkünften Unterhaltshilfe nicht gewährt werden könne, aber den Wunsch gehabt, daß die Klägerin zu 1) Unterhaltshilfe erhalte. Die Klage der Kläger zu 1) und 2) sei daher unbegründet, während diejenige des Vertreters der Interessen des Ausgleichsfonds erfolgreich sein müsse, weil das Landesausgleichsamt den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt habe. Unterhaltshilfe könne die Klägerin zu 1) angesichts der Versorgungsbezüge ihres Ehemannes nicht erhalten. Die Ausschließung von der Entschädigungsrente bedeute nur insoweit eine Belastung, als die Kläger zu 1) und 2) nicht im voraus monatliche Beträge aus der Hauptentschädigung erhalten könnten. Sie würden also lediglich durch die Ausschließung von der bereits gewährten Hausratentschädigung in Höhe von 2.000 DM betroffen. Nach überschlägiger Berechnung des Ausgleichsamts bleibe ihnen unangetastet eine Hauptentschädigung samt Zinsen von über 35.000 DM. In Anbetracht dieser Umstände erscheine eine weitere Ausschließung von je einem Drittel der Hauptentschädigung angemessen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Verfahrensrevision der Kläger zu 1) und 2), die darauf gestützt ist, daß die Höhe des Vertreibungsschadens sowie die mögliche Höhe der Ausgleichsleistungen und damit die Wirkung der Ausschließung nicht aufgeklärt seien, auch seien die Denkgesetze, allgemeine Erfahrungssätze und Beweiswürdigungsgrundsätze verletzt. Sie haben den Antrag gestellt,

Der Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds ist der Revision entgegengetreten und hat beantragt,

Das beklagte Land hat sich nicht zur Sache geäußert. Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hat sich am Verfahren beteiligt und grundsätzliche Ausführungen zum Problem der Ausschließung gemacht.

II.

Zwar ist die Revision lediglich auf Verfahrensmängel gestützt. Das angefochtene Urteil wirft indessen darüber hinaus klärungsbedürftige Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung zur Ausschließung von der Schadensfeststellung und von Ausgleichsleistungen auf, so daß es entsprechend § 137 Abs. 3 VwGO der revisionsgerichtlichen Nachprüfung unterliegt.

A.

Die Revision ist hinsichtlich des Antrages zu 1), den Ausschließungsbescheid in seiner ursprünglichen Gestalt aufzuheben, nicht begründet.

Nach § 360 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über den Lastenausgleich (Lastenausgleichsgesetz) vom 14. August 1952 (BGBl. I S. 446), jetzt gültig in der Fassung des Zwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Lastenausgleichsgesetzes vom 15. Juli 1968 (BGBl. I S. 806) - LAG - kann von Ausgleichsleistungen unbeschadet einer strafrechtlichen oder steuerstrafrechtlichen Verfolgung ganz oder teilweise ausgeschlossen werden, wer in eigener oder fremder Sache

1. (1)

   wissentlich oder grob fahrlässig falsche Angaben über die Entstehung oder den Umfang des Schadens einschließlich der Verbindlichkeiten gemacht, veranlaßt oder zugelassen oder

2. (2)

   zum Zwecke der Täuschung sonstige für die Entscheidung erhebliche Tatsachen verschwiegen, entstellt oder vorgespiegelt hat.

Für die Ausschließung von der Schadensfeststellung gilt nach § 41 des Feststellungsgesetzes, jetzt ebenfalls gültig in der Fassung des Zwanzigsten Änderungsgesetzes zum Lastenausgleichsgesetz, § 360 Abs. 1 Nr. 1 und 2 sowie Abs. 2 des Lastenausgleichsgesetzes entsprechend. Von den beiden Alternativen für die Ausschließung kommt hier nur die zweite in Betracht, die im Gegensatz zur ersten Alternative, die auch durch grobe Fahrlässigkeit erfüllt werden kann, voraussetzt, daß die unrichtigen Angaben "zum Zwecke der Täuschung", also wissentlich und willentlich (vgl. Urteil vom 24. Februar 1965 - BVerwG V C 51.64 - [ZLA 1965, 325]) im Bewußtsein ihrer Unrichtigkeit zum Zwecke des Herbeiführens eines Irrtums bei den Ausgleichsbehörden gemacht worden sind. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen muß die Behörde zur Gewißheit des Gerichts dartun (Urteil vom 26. Oktober 1966 [BVerwGE 25, 177 [BVerwG 26.10.1966 - V C 53/64]] und Urteil vom 8. Oktober 1965 [BVerwGE 22, 190 [193]]).

Durch die Neufassung des § 360 Abs. 1 LAG durch das Zwanzigste Änderungsgesetz ist klargestellt, daß die zuständige Behörde ausschließen "kann", nicht "muß". Ob sie die Ausschließung verfügt, steht sonach in ihrem - verwaltungsgerichtlich nur im Rahmen von § 114 VwGO nachprüfbaren - Ermessen. Die Behörde wird allerdings davon auszugehen haben, daß die Leistungen des Ausgleichsfonds von der Allgemeinheit aufgebrachte Mittel sind, die dazu bestimmt sind, die Auswirkungen der Kriegs- und Nachkriegsschäden nach sozialen Gesichtspunkten zu mildern - also eines besonderen Schutzes bedürfen -, und daß die zuständigen Behörden für ihre Entscheidungen weitgehend auf die eigenen Angaben der Betroffenen und der von diesen benannten Zeugen angewiesen sind. Darüber hinaus ist durch die Neufassung klargestellt, daß sowohl eine völlige als auch eine teilweise Ausschließung zulässig ist. Das Ausmaß bestimmt sich nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Dabei sind neben den objektiven auch die subjektiven Umstände bei der Feststellung des Ausmaßes der Schuld, die Bedeutung und der Umfang der Falschangabe, das Ausmaß der Gefährdung der öffentlichen Mittel und in gewissem Umfang auch die abschreckende Wirkung auf andere zu berücksichtigen.

Werden im vorliegenden Falle Schuldvermutungen und unrichtige Angaben, die möglicherweise auf (grober) Fahrlässigkeit beruhen, ausgeschieden, so bleibt nach den insoweit mit Verfahrensrügen nicht angegriffenen tatsächlichen Feststellungen auf jeden Fall folgendes bestehen:

Die klagenden Eheleute haben wissentlich das Übergangsgehalt des Ehemannes gegenüber den Ausgleichsbehörden zu wiederholten Malen verschwiegen, obwohl sie zu seiner Angabe verpflichtet gewesen wären, dies aus den Fragen auf den Vordrucken und den sonstigen Umständen hätten entnehmen müssen und nach der Überzeugung des Verwaltungsgerichts auch entnommen haben. Sie haben den offensichtlichen Irrtum der Behörde nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts ausgenutzt. Dem steht auch das Verteidigungsvorbringen des Klägers zu 2), er habe den im Lastenausgleichsrecht erfahrenen Rechtsanwalt Dr. Bieda befragt, ob das Übergangsgehalt nach dem Gesetz zu Art. 131 GG anzugeben sei, nicht entgegen. Wenn dieser eine solche Notwendigkeit verneint hat, so könnte dies den Klägern zu 1) und 2) zwar für eine gewisse Zeit zugute gehalten werden, nicht aber auf die Dauer, nachdem das Übergangsgehalt jahrelang weitergezahlt und in den Formularen immer wieder nach sonstigen Einkünften gefragt wurde. Da die Kläger zu 1) und 2) indessen damit rechneten, bei der hierdurch unumgänglich gewordenen Nachfrage beim Ausgleichsamt nur eine ihnen ungünstige Antwort zu erhalten, haben sie diese Nachfrage bewußt unterlassen. Aus diesen Tatsachen hat das Verwaltungsgericht, ohne daß dies revisionsrechtlich zu beanstanden wäre, den Schluß gezogen, daß die Kläger zu 1) und 2) es zum Zwecke der Täuschung der Ausgleichsbehörden unterlassen haben, das Übergangsgehalt des Klägers zu 2) - also eine für die Entscheidung erhebliche Tatsache - anzugeben. Damit haben die Kläger zu 1) und 2) den Tatbestand der Ausschließungsvorschrift - zweite Alternative - verwirklicht. Da es sich bei der Täuschung nicht nur um eine ausgesprochene Geringfügigkeit gehandelt hat, hat das Landesausgleichsamt zutreffend eine Ausschließung verfügt.

Das Ausmaß der Ausschließung verletzt die Kläger zu 1) und 2) auch nicht in ihren Rechten. Sie haben Anspruch darauf, daß der Umfang der Ausschließung nicht außer Verhältnis zu ihrem Tun oder Unterlassen steht. Dieses Gebot der Verhältnismäßigkeit hat seine Grundlage in dem in Art. 20 GG normierten Rechtsstaatsprinzip. Es läßt sich auch aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 2 GG, nämlich aus der Wesensgehaltsgarantie der Freiheitssphäre, herleiten und ist ein übergreifender rechtsstaatlicher Leitsatz allen staatlichen Handelns mit Verfassungsrang (BVerfG, Beschluß vom 5. März 1968 - 1 BvR 579/67 - [DÖV 1968, 244]). Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit umfaßt erstens die Frage der Erforderlichkeit - ob ein Eingriff in die Freiheitssphäre eines einzelnen überhaupt notwendig ist, um einen verfassungsmäßigen Zweck zu erreichen - und zweitens die Verhältnismäßigkeit im eigentlichen Sinn - ob der (notwendige) Eingriff in der Gestalt erforderlich ist -, also das "wie" - und ob etwa das (zwar erforderliche) Mittel außer Verhältnis zum erstrebten Ziele steht -, oder ob gar die an sich gebotene Zweckerfüllung angesichts der übermäßig belastenden Wirkung des Mittels unterbleiben muß. Diese Verhältnismäßigkeit im eigentlichen Sinn ist gleichbedeutend mit dem Übermaßverbot. Aus der verfassungsrechtlichen Grundlage dieses Obermaßverbotes (Rechtsstaatsprinzip oder Freiheitsgarantie) folgt ein Abwehrrecht des Staatsbürgers gegenüber der Staatsgewalt. Aus ihm - dem Gebot der Verhältnismäßigkeit - läßt sich indessen nicht ein Gebot mit Verfassungsrang zu einem Mindestmaß staatlicher Eingriffshandlungen herleiten. Ein Mindestmaßgebot kann sich lediglich jeweils aus insoweit bestimmten Gesetzesvorschriften ergeben.

Das Übermaßverbot ist ein Rechtsbegriff. Die Verhältnismäßigkeit des Umfangs der Ausschließung ist daher verwaltungsgerichtlich voll nachprüfbar. Um dies zu ermöglichen, wird es - besonders bei Teilausschließungen - neben der Wertung der subjektiven Umstände der Feststellung der (möglichen) Auswirkung des treuewidrigen Verhaltens, der im Zeitpunkt des Erlasses des Ausschließungsbescheides übersehbaren Ansprüche des Auszuschließenden und einer Festlegung des Umfangs des Ausschlusses bedürfen dahin gehend, daß in der Regel von einem zahlenmäßig bestimmten oder errechenbaren Betrag oder auch von einer in ihrer Auswirkung eindeutig abschätzbaren Leistung (hier z.B. der Entschädigungsrente) ausgeschlossen wird. Diesen Grundsätzen entspricht der Ausschließungsbescheid. Die Ausschließung von der Kriegsschadenrente führt dazu, daß die Kläger zu 1) und 2) nicht auf diesem Weg eine vorfristige teilweise Erfüllung der Hauptentschädigung beanspruchen können. Hinsichtlich der Auswirkung ist dieser Teil der Ausschließung ebenso eindeutig wie die Ausschließung von der bereits gewährten Hausratentschädigung in Höhe von 2.000 DM.

Der Ausschließungsbescheid verletzt auch nicht das Obermaßverbot. Er berücksichtigt unter anderem auf der einen Seite die Nachhaltigkeit der Täuschung, auf der anderen aber, daß der dadurch angerichtete Schaden im Endergebnis wird ausgeglichen werden können. Wenn auch das Unrechtsausmaß und die Auswirkung der Ausschließung - betrachtet man die Kläger zu 1) und 2) einzeln - nicht allenthalben in einem gleichwertigen Verhältnis zueinander stehen mögen, so zwang das die zuständige Behörde nicht zu einer weiteren Differenzierung. Sie konnte nach dem Beweisergebnis von einem bewußten und gewollten Zusammenwirken der Kläger zu 1) und 2) und davon ausgehen, daß die Ausschließungsmaßnahmen im Ergebnis sie gemeinsam träfen. Überdies würden aber die durchaus maßvollen Maßnahmen auch dann, wenn man sie auf die Kläger einzeln bezöge, jedenfalls nicht gegen das Übermaßverbot verstoßen.

Nach alledem erweist sich der Ausschließungsbescheid als rechtmäßig mit der Folge, daß die Abweisung der Klagen der Kläger zu 1) und 2) durch das Verwaltungsgericht revisionsgerichtlich zu bestätigen ist.

B.

Hingegen erweist sich die Revision als begründet, soweit sie sich gegen die Erweiterung der Ausschließung durch das angefochtene Urteil wendet.

Nach §§ 360 Abs. 2 Satz 2; 338; 339 Abs. 1 und 2 LAG ist der Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds berechtigt, Ausschließungsbescheide mit der Klage anzugreifen und gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil Rechtsmittel einzulegen. Aus dieser auf Gesetz beruhenden umfassenden Klagebefugnis des Vertreters der Interessen des Ausgleichsfonds folgt die Zulässigkeit seiner Klage, indessen bleibt offen, unter welchen Voraussetzungen seine Klage materiellrechtlich Erfolg haben kann. Aus § 322 LAG ergibt sich, daß es Aufgabe des Vertreters der Interessen des Ausgleichsfonds ist, darüber zu wachen, daß über Mittel des Ausgleichsfonds nicht gesetzwidrig oder mißbräuchlich verfügt wird. Hieraus folgt für das Ausschließungsverfahren, daß der Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds auf der einen Seite Rechtsmittel zugunsten der Betroffenen einlegen kann, wenn die Ausschließung dem Gesetz widerspricht, so etwa, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen nicht vorliegen oder die Maßnahmen das Übermaßverbot verletzen. Zum Nachteile des Betroffenen hingegen kann er nur mit Aussicht auf Erfolg geltend machen, die Behörde habe das Vorliegen der Voraussetzungen für die Ausschließung zu Unrecht verneint - sei es infolge Rechtsirrtums, sei es infolge unzureichender Sachaufklärung oder fehlerhafter Beweiswürdigung -, sie habe den Gesetzeszweck verkannt oder ihr Ermessen mißbräuchlich ausgeübt. Ein solcher Fall kommt besonders dann in Betracht, wenn die Behörde trotz Vorliegens einer erheblichen Verfehlung des Betroffenen von einer Ausschließung absieht oder nur in einem Umfang ausschließt, bei dem der Zweck des Ausschließungsverfahrens offensichtlich verfehlt wird. Hierfür wird allerdings nicht genügen, daß die Ausschließung bei Abwägung aller Umstände verhältnismäßig mild erscheint; denn der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hat nur im Sinne des Übermaßverbots Verfassungsrang. Dieses dient ausschließlich dem Schutze des Staatsbürgers vor der Staatsgewalt. Wendet man diese Gedankengänge auf den vorliegenden Fall an, so mag es zwar sein, daß sich eine härtere Ausschließung auch hätte rechtfertigen lassen, ohne daß sie gegen das Übermaßverbot verstoßen hätte. Die Ausschließung in dem verfügten Umfang ist aber jedenfalls nicht so geringfügig, daß sie ungeeignet wäre, den Gesetzeszweck zu erfüllen. Unter Berücksichtigung der persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse der Kläger zu 1) und 2) ist die Verpflichtung zur Rückzahlung der Hausratentschädigung, die sich in ihrer Auswirkung mit einer Geldstrafe in gleicher Höhe in etwa vergleichen läßt, durchaus spürbar, auch ist die Verweigerung von Entschädigungsrente, also im Ergebnis die Ablehnung von Vorauszahlungen auf die künftige Hauptentschädigung, im Zeitpunkt der Ausschließungsbescheide nicht bedeutungslos gewesen. Nach alledem liegt kein Fall vor, in dem durch Fehlgebrauch des behördlichen Entscheidungsspielraums hinsichtlich des Umfangs der Ausschließung der Gesetzeszweck vereitelt wird. Die Klage des Vertreters der Interessen des Ausgleichsfonds ist daher unbegründet. Das mußte insoweit zur Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts führen, ohne daß den Verfahrensrügen der Kläger im übrigen nachzugehen war.

Nach alledem war zu erkennen wie geschehen.

Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 2; 155 Abs. 1; 159 VwGO.