Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 23.10.1968, Az.: BVerwG IV C 42.66

I.

Der Kläger ist Eigentümer eines in H. an der Einmündung der H. Straße in die S.straße belegenen Grundstücks. Das Grundstück ist seit 1958 mit einem Wohn- und Geschäftshaus sowie einer Tankstelle bebaut. Die S.straße gehört zur neu gebauten Ortsumgehung H. im Zuge der Bundesstraße 39; die H. Straße, die vordem ein Teil der Bundesstraße 39 war, ist zur Ortsstraße abgestuft worden. Der Kläger beabsichtigt, auf seinem Grundstück zusätzlich ein Werkstattgebäude zu errichten. Das Bauwerk soll bis auf etwa 15 m an den äußeren Rand der Fahrbahn der S.straße heranreichen. Daraus schloß die Stadt H. als Baugenehmigungsbehörde, daß das Vorhaben den Anbauverboten des § 9 Abs. 1 und 2 FStrG unterfalle. Sie legte deshalb den Baugenehmigungsantrag dem Regierungspräsidium Nordwürttemberg als oberster Landesstraßenbaubehörde zur Entschließung über die Zustimmung nach § 9 Abs. 2 bzw. Abs. 8 FStrG vor. Das Regierungspräsidium lehnte mit einem an das Straßenbauamt H. gerichteten Schreiben vom 30. April 1962 die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 9 Abs. 8 FStrG ab. Zur Begründung führte es aus, daß das Vorhaben dem § 9 Abs. 1 FStrG widerspreche und eine Ausnahme wegen der bestehenden verkehrsmäßigen Bedenken nicht in Betracht komme. Weiter hieß es in dem Schreiben, daß für die Entscheidung eine Gebühr von 100 DM angesetzt werde und der Antragsteller die Gebühr nach Zustellung oder Eröffnung des Bescheides an das Regierungspräsidium zu zahlen habe. Außerdem war dem Schreiben eine Rechtsmittelbelehrung hinzugefügt. Das Straßenbauamt H. leitete das Schreiben an die Stadt H. weiter; diese stellte es dem Kläger zu.

Der Kläger hat nach erfolglosem Widerspruchsverfahren entsprechend der im Widerspruchsbescheid enthaltenen Rechtsmittelbelehrung Klage erhoben und die Aufhebung der ergangenen Bescheide sowie hilfsweise die Verpflichtung des Beklagten beantragt, über den Antrag auf Ausnahmegenehmigung nach § 9 Abs. 8 FStrG unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Er hat sich zur Begründung in erster Linie, darauf berufen, daß die Anbauverbote nach § 9 Abs. 1 und 2 FStrG wegen des vorhandenen Bebauungsplanes (§ 9 Abs. 7 FStrG) unbeachtlich seien. Das beklagte Land ist dieser Auffassung entgegengetreten. Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Hauptantrag stattgegeben und diese Entscheidung auf § 9 Abs. 7 FStrG gestützt. Das beklagte Land hat Berufung eingelegt und an der Ansicht festgehalten, daß § 9 Abs. 7 FStrG im vorliegenden Falle keine Anwendung finde. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung zurückgewiesen. Seine Entscheidung beruht im wesentlichen auf folgenden Erwägungen;. Das Urteil des Verwaltungsgerichts sei im Ergebnis richtig. Das Regierungspräsidium habe mit den angefochtenen Bescheiden einen Verwaltungsakt erlassen, ohne dazu befugt zu sein. Denn über die Versagung der Zustimmung nach § 9 Abs. 2 FStrG müsse ohne Außenwirkung innerhalb des behördlichen Verfahrens entschieden werden. Erfolge die Entscheidung gleichwohl in der Form eines Verwaltungsaktes, so sei dieser Verwaltungsakt rechtswidrig und allein deshalb aufzuheben. Entgegen dem Urteil des. Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Mai 1963 - BVerwG I C 247.58 - (BVerwGE 16, 116) könne in diesem Falle im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht geprüft werden, ob die Zustimmung materiell zu Recht verweigert worden sei.

Gegen dieses Urteil wendet sich das beklagte Land mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision. Es macht geltend: Das Berufungsgericht habe übersehen, daß die ergangenen Bescheide nicht auf § 9 Abs. 2, sondern auf § 9 Abs. 8 FStrG gestützt seien. Die Entscheidung über eine Ausnahme nach § 9 Abs. 8 FStrG habe jedoch nicht in der Form einer innerbehördlichen Mitwirkung, sondern durch Verwaltungsakt zu ergehen. Das angefochtene Urteil sei aber auch in seinen Ausführungen zu § 9 Abs. 2 FStrG nicht haltbar. Das Berufungsgericht habe sich der Nachprüfung, ob die (angebliche) Zustimmungsversagung materiell dem Recht entspreche, nicht entziehen dürfen. Ohne eine solche Nachprüfung bedeute das angefochtene Urteil praktisch eine Verkürzung des Rechtsschutzes. Die Revision müsse zur Zurückverweisung führen, da es für die Entscheidung der Frage, ob die Voraussetzungen des § 9 Abs. 7 FStrG erfüllt seien, im angefochtenen Urteil an allen Feststellungen fehle. Was im übrigen die Sache selbst angehe, bleibe es dabei, daß § 9 Abs. 7 FStrG im vorliegenden Falle keine Anwendung finden könne.

Das beklagte Land beantragt,

Der Kläger bittet um Zurückweisung der Revision. Er stimmt mit dem Vorbringen des beklagten Landes darin überein, daß das Berufungsgericht in eine Sachprüfung hätte eintreten müssen und das angefochtene Urteil, da es eine solche Sachprüfung nicht enthalte; auf eine Verkürzung des Rechtsschutzes hinauslaufe. Er meint jedoch entgegen der Revision, daß es aus Sachgründen bei dem angefochtenen Urteil bleiben und das Bundesverwaltungsgericht dies ohne Zurückverweisung feststellen könne. Zu entscheiden sei nämlich allein die Rechtsfrage, wann ein Bebauungsplan für die Anwendung des § 9 Abs. 7 FStrG ausreiche und was damit gefordert sei, daß das Vorhaben den Festsetzungen des Planes entsprechen müsse. Dazu legt der Kläger seinen Standpunkt näher dar mit dem Ergebnis, daß im vorliegenden Falle § 9 Abs. 7 erfüllt und deshalb § 9 Abs. 1 FStrG nicht anwendbar sein soll.

II.

Die Revision führt zur Zurückverweisung.

Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Das Berufungsgericht hat zu Unrecht angenommen, daß der Bescheid des Regierungspräsidiums N. schon deshalb aufgehoben werden muß, weil diese Entscheidung nicht durch Verwaltungsakt zu treffen war. Allerdings ist dem Berufungsgericht zuzugeben, daß die von ihm bekämpfte Rechtsauffassung, wie sie der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 28. Mai 1963 - BVerwG I C 247.58 - (BVerwGE 16, 116 [127]) entwickelt und der erkennende Senat sie in seinem Urteil vom 16. Juli 1965 - BVerwG IV C 30.65 - (BVerwGE 21, 354 [BVerwG 16.07.1965 - IV C 30/65] [355 f.]) übernommen hat, Bedenken begegnet. Wenn eine Verwaltungsbehörde nur zur innerbehördlichen Mitwirkung an einem Verfahren berufen ist, jedoch gleichwohl in der Form des Verwaltungsaktes entscheidet, ist die gegen den Verwaltungsakt gerichtete Anfechtungsklage begründet, weil er als belastender Verwaltungsakt einer gesetzlichen Grundlage bedürfte, eine solche gesetzliche Grundlage aber fehlt (vgl. Beschluß vom 8. Dezember 1966 - BVerwG IV C 32.65 - [S. 3]). An der Ansicht, daß diese Lösung im Ergebnis den Rechtsschutz verkürze und sich aus diesem Grunde verbiete (vgl. Urteil vom 28. Mai 1963 a.a.O.), vermag der Senat, nach erneuter Prüfung nicht festzuhalten. Der Eindruck einer Verkürzung des Rechtsschutzes entsteht, sofern der Betroffene die als Verwaltungsakt ergehende Entscheidung der obersten Landesstraßenbaubehörde zum Anlaß nimmt, allein gegen diese Behörde Klage zu erheben. Dann ist es in der Tat so, daß, wenn die angefochtene Entscheidung wegen der ihr fehlenden gesetzlichen Grundlage aufgehoben wird, die unmittelbar mit dem Anbauverbot zusammenhängenden Fragen ungeklärt bleiben, obwohl den Beteiligten durchweg gerade an ihrer Klärung gelegen ist. Der dadurch hervorgerufene Anschein einer Verkürzung des Rechtsschutzes spricht aber dennoch nicht gegen diese Handhabung. Das mißliche Ergebnis eines sachlich leerlaufenden Verfahrens geht nämlich in Wahrheit nicht auf sie, sondern darauf zurück, daß der Betroffene mit der Erhebung einer Klage allein gegen die oberste Landesstraßenbaubehörde nicht den angemessenen Rechtsbehelf ergriffen hat. Seinem Interesse und zugleich der gesetzlichen Regelung entspricht vielmehr, gleichzeitig - evtl. nach Maßgabe der §§ 75 f. VwGO - gegen die Baugenehmigungsbehörde Verpflichtungsklage zu erheben. Nur das ist geeignet, den angemessenen Rechtsschutz sicherzustellen: Der Betroffene muß mit seiner Klage gegen die oberste Landesstraßenbaubehörde ohne weiteres durchdringen und erreicht die Klärung der weitergehenden Rechtsfragen in dem Verfahren gegen die Baugenehmigungsbehörde, und zwar (nur so) wirklich umfassend, d.h. ohne Beschränkung auf die mit dem Anbauverbot verbundenen Ablehnungsgründe.

Das angefochtene Urteil erweist sich jedoch auch auf dieser Grundlage als unzutreffend. Denn das Berufungsgericht hat übersehen, daß es im vorliegenden Falle gar nicht um die interne Mitwirkung der obersten Landesstraßenbaubehörde nach § 9 Abs. 2 und 3 FStrG, sondern um die Erteilung einer Ausnahme nach § 9 Abs. 8 FStrG geht. Die Entscheidung über eine Ausnahme nach § 9 Abs. 8 FStrG aber ist gerade nicht in Form der innerbehördlichen Mitwirkung, sondern durch Verwaltungsakt zu treffen (Urteil vom 3. September 1963 - BVerwG I C 151.59 - in BVerwGE 16, 301 [303]). Für diese (Form der) Entscheidung bietet § 9 Abs. 8 FStrG die erforderliche gesetzliche Grundlage. Dieser Regelung trägt der Bescheid des Regierungspräsidiums Rechnung. Dementsprechend kann entgegen den Ausführungen im angefochtenen Urteil keine Rede davon sein, daß das Regierungspräsidium zum Erlaß eines Verwaltungsaktes nicht befugt gewesen und schon aus diesem Grunde der von ihm erlassene Bescheid aufzuheben wäre.

Daran ändert sich auch nicht deshalb etwas, weil das Vorhaben des Klägers nur zum Teil weniger als 20 m von der befestigten Fahrbahn der S.straße entfernt ist. Ebensowenig kommt es darauf an, daß der Kläger, wie das Berufungsgericht feststellt, "bei der Zustimmungsbehörde keinen Antrag gestellt, sondern nur ein Baugesuch bei der Stadt H. vorgelegt" hat.

Das ergibt sich aus folgendem: Die Lage des Vorhabens teilweise im 20 m-Streifen (§ 9 Abs. 1) und teilweise im 40 m-Streifen (§ 9 Abs. 2) führt - von § 9 Abs. 7 zunächst abgesehen - dazu, daß materiellrechtlich die Versagungsgründe sowohl des § 9 Abs. 3 als auch des § 9 Abs. 8 FStrG zu beachten sind. Das ist jedoch auf die Rechtfertigung einer Entscheidung durch Verwaltungsakt ohne Einfluß. Bei Vorhaben, die in den 20 m-Streifen hineinreichen, verdrängt die verfahrensrechtlich stärkere Mitwirkungsform der Entscheidung durch Verwaltungsakt die nur innerbehördliche Beteiligung, so daß in diesen Fällen über das Anbauverbot einheitlich durch Verwaltungsakt zu entscheiden ist. Was andererseits den (zunächst) fehlenden Antrag anlangt, trifft es zu, daß es sich bei der Ausnahme nach § 9 Abs. 8 FStrG um einen antragsbedürftigen Verwaltungsakt handelt. Welche Konsequenzen es hat, wenn die Entscheidung trotz fehlenden Antrages getroffen wird, kann hier im einzelnen auf sich beruhen. Denn jedenfalls bestehen keine Bedenken dagegen, daß der Antrag nachgeholt werden kann. Das ist im vorliegenden Falle geschehen. Der Kläger hat im ersten Rechtszug hilfsweise beantragt, das beklagte Land zur erneuten Bescheidung die Ausnahme nach § 9 Abs. 8 FStrG zu verpflichten. Spätestens damit ist der Antrag auf Erteilung einer solchen Ausnahme gestellt worden.

Nach alledem widerspricht es § 9 FStrG, daß das Berufungsgericht die ergangenen Bescheide aus gleichsam formellen Gründen aufgehoben hat. Dieser Fehler muß zur Zurückverweisung führen. Die Ansicht des Klägers, daß bereits im Revisionsverfahren die Anwendbarkeit des § 9 Abs. 7 FStrG abschließend geklärt werden könne, geht fehl. Das angefochtene Urteil enthält zu den für § 9 Abs. 7 FStrG wesentlichen Fragen keinerlei tatsächliche Feststellungen. Um jedoch den Rechtsstreit auch in dieser Richtung weiter zu fördern, hält der Senat für angezeigt, auf folgendes hinzuweisen: § 9 Abs. 7 FStrG schaltet die Regelung der Anbauverbote in den Absätzen 1 bis 5 aus, "soweit das Bauvorhaben den Festsetzungen eines Bebauungsplanes entspricht (§§ 9, 173 Abs. 3 des Bundesbaugesetzes ...), der mindestens die Begrenzung der Vorkehrsflächen enthält und unter Mitwirkung des Trägers der Straßenbaulast zustande gekommen ist". Eine isolierte Betrachtung des Wortes "mindestens" könnte die Annahme nahelegen, daß § 9 Abs. 7 FStrG auch dann eingreifen soll, wenn sich aus dem Bebauungsplan nur die Begrenzung der Verkehrsflächen ergibt. Diese Annahme scheitert indessen an der weiteren Anforderung, daß das Vorhaben den Festsetzungen des Planres "entsprechen" muß. Ein Vorhaben kann einem Bebauungsplan nur dann entsprechen, wenn auch das. Gegenteil - daß es ihm nicht entspricht - denkbar ist. Daran fehlt es jedoch, wenn der Plan, wie es bei der Beschränkung auf die Begrenzung der Verkehrsflächen zutrifft, keinerlei Bestimmungen über die Zulässigkeit von Bauvorhaben auf den anliegenden Grundstücken enthält. Diese Feststellung wird auch durch den Sinn der in § 9 Abs. 7 FStrG getroffenen Regelung bestätigt. Die durch § 9 Abs. 7 FStrG ausgeschalteten Anbauverbote setzen voraus, daß die befestigte Fahrbahn der Bundesstraße eine - tatsächlich gegebene oder festgesetzte - äußere Grenze hat, und sie knüpfen daran die Konsequenz, daß Vorhaben von der Grenze einen bestimmten Abstand halten müssen. Dieser Zusammenhang schließt aus, die Ausschaltung der Anbauverbote durch einen Bebauungsplan in Erwägung zu ziehen, der seinerseits ausschließlich die Verkehrsfläche begrenzt, also nur mit der Voraussetzung, nicht dagegen mit der Rechtsfolge des § 9 Abs. 1 und 2 FStrG zu tun hat. Dementsprechend genügen für die Anwendung des § 9 Abs. 7 FStrG nur solche Bebauungspläne, die mindestens die Begrenzung der Verkehrsflächen festsetzen und außerdem über das Verhältnis zwischen der Straße und der Bebauung der anliegenden Grundstücke etwas aussagen. Diese Aussage braucht allerdings nicht notwendig in der Festsetzung der vorderen Baugrenze oder Baulinie zu bestehen. Das besondere einer derartigen Festsetzung besteht vielmehr nur darin, daß bei ihrem Vorhandensein die Anwendbarkeit des § 9 Abs. 7 FStrG ohne weiteres gesichert ist. Festsetzungen anderer Art können jedoch ebenfalls ausreichen. Erforderlich ist dafür nur, daß sie den Willen der am Zustandekommen des Planes beteiligten Behörden erkennen lassen, das Verhältnis zwischen der Bundesstraße und der Bebauung anliegender Grundstücke - in Richtung auf die Funktion der Anbauverbote - zu regeln (vgl. zu der insoweit vergleichbaren Frage, wann eine Festsetzung "über die überbaubaren Grundstücksflächen" im Sinne des § 30 BBauG vorliegt, das Urteil vom 12. Januar 1968 - BVerwG IV C 167.65 - [DÖV 1968, 581]). Ob im vorliegenden Falle etwa der nach dem Akteninhalt im Bebauungsplan "S.straße und Amselweg zwischen H. Straße und Markungsgrenze Böckungen-Neckargartach" ausgewiesene Grünstreifen zwischen der Verkehrsfläche und dem Grundstück des Klägers als eine im Rahmen des § 9 Abs. 7 FStrG beachtliche Festsetzung zu werten ist, muß der Aufklärung und Entscheidung des Berufungsgerichts überlassen bleiben.