I.

Der am 14. April 1921 geborene Kläger ist Beamter auf Lebenszeit im Polizeivollzugsdienst der Bayerischen Landpolizei. Seit dem Jahre 1949 war er Hauptwachtmeister; mit Wirkung vom 1. Oktober 1960 wurde er zum Polizeimeister befördert. Die periodischen dienstlichen Beurteilungen, die der Leiter der Landpolizeiinspektion Ansbach in den Jahren 1952, 1955 und 1958 sowie am 31. Dezember 1960 über ihn abgab, schlossen jeweils mit dem Gesamtergebnis: "Über Durchschnitt". In der Beurteilung vom 31. Dezember 1960 wurden unter den verschiedenen Einzelbewertungen die Frage "Erforschung und Verfolgung strafbarer Handlungen" mit der Bewertung "brauchbare Leistungen; sorgfältig, handelt überlegt; allgemein selbständig" und die Frage "Eignung zum Vorgesetzten" mit der Bemerkung "nicht erprobt" beantwortet. Der Leiter der Landpolizeidirektion Mittelfranken erklärte sich mit den in den Jahren 1952, 1955 und 1958 abgegebenen Beurteilungen jeweils einverstanden. Die Beurteilung des Klägers vom 31. Dezember 1960 versah er jedoch am 28. März 1961 mit dem Vermerk: "Brauchbare Leistungen und fehlende Vorgesetzteneigenschaften ergeben für einen Pol-Meister 'Durchschnitt'." Der Kläger legte gegen diese ihm durch Schreiben vom 29. März 1961 eröffnete Herabsetzung des Gesamtergebnisses durch Eingabe vom 4. September 1961 Widerspruch ein. Der Leiter der Landpolizeidirektion Mittelfranken wies den Widerspruch durch Bescheid vom 25. September 1961 mit folgender Begründung zurück: Obwohl Polizeihauptwachtmeister und Polizeimeister eine Beurteilungsgruppe bildeten, seien doch an einen Polizeimeister mit fünfzehnjähriger Polizeidienstzeit andere Anforderungen zu stellen als beispielsweise an einen Polizeihauptwachtmeister als Dienstanfänger. Habe ein solcher Polizeimeister brauchbare Leistungen aufzuweisen und könne ihm bei seiner Dienstzeit und seinem Lebensalter die Eignung zum Vorgesetzten noch nicht zugesprochen werden, so trete er aus dem Durchschnitt der vergleichbaren Polizeimeister nicht hervor. Schließe die Beurteilung bei solchen Einzelbewertungen dennoch mit dem Gesamtergebnis "über Durchschnitt", so lasse sie logischen Aufbau vermissen" und müsse im Gesamtergebnis geändert werden. Eignung zum Vorgesetzten sei dem Kläger auch früher nicht zuerkannt worden. Außerdem müßten nach der Umstellung des Dienstbetriebes auf Großraumstationen an die Eignung zum Vorgesetzten ganz andere Anforderungen gestellt werden, die der Kläger nach der Kenntnis seiner unmittelbaren Vorgesetzten offensichtlich nicht erfülle.

Mit der hiergegen erhobenen Klage hat der Kläger beantragt,

Das Verwaltungsgericht Ansbach hat durch Urteil vom 18. Dezember 1962 der Klage stattgegeben. Auf die Berufung des Beklagten hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 13. Dezember 1963 das im ersten Rechtszug ergangene Urteil aufgehoben und die Klage abgewiesen, im wesentlichen mit folgender Begründung:

Dienstliche Beurteilungen von Beamten unterlägen auf Klage hin der Verwaltungsgerichtlichen Überprüfung. Das Gericht könne aber nicht sein eigenes Werturteil an die Stelle der dienstlichen Beurteilung setzen. Seine Prüfung sei darauf beschränkt, ob die Vorschriften über die Abgabe der dienstlichen Beurteilung eingehalten wurden und ob der Beurteilung etwa rechtsirrige oder sachfremde Erwägungen zugrunde lagen.

Maßgebend seien hier die §§ 21 bis 25 der Verordnungüber die Vorbildung, Ernennung und die Laufbahnen der bayerischen Beamten vom 27. Juni 1952 (GVBl. S. 199) - IBV -. § 24 LBV bestimme die Gegenstände der dienstlichen Beurteilung und lege im einzelnen die zu beurteilenden Merkmale fest. Nach § 25 LBV sei das Gesamtergebnis der Beurteilung in bestimmte abschließende Bewertungen (hervorragend, erheblich über Durchschnitt, über Durchschnitt, Durchschnitt, unter Durchschnitt) zusammenzufassen. Dieses Gesamturteil könne nicht in einem rein rechnerischen Mittel aus den Einzelbewertungen bestehen. Auch werde das Gewicht des einen oder anderen Beurteilungsgegenstands je nach der Bedeutung der einzelnen Merkmale an sich und in Beziehung zum ausgeübten Amt verschieden sein.

Nach § 23 LBV überprüfe die vorgesetzte Dienstbehörde die dienstlichen Beurteilungen; sie sei berechtigt, die Beurteilung abzuändern, und habe in diesem Falle die beurteilende Behörde und den Beamten zu verständigen. Diese Vorschrift solle gewährleisten, daß innerhalb eines größeren Bereiches einheitliche Maßstäbe für die Beurteilung gewahrt werden. Hierbei handele es sich um einen besonderen Fall der allgemeinen Befugnis übergeordneter Behörden, den Verwaltungsakt einer nachgeordneten Behörde von Amts wegen zu ändern. Die Abänderung zum Nachteil des Beamten stelle einen belastenden. Verwaltungsakt dar, gegen den der Verwaltungsrechtsweg - mit der bereits dargelegten Beschränkung der gerichtlichen Prüfungsbefugnis - gegeben sei.

Das Gericht des ersten Rechtszuges habe zutreffend festgestellt, daß bei der Abänderung der Beurteilung des Klägers gegen Verfahrensvorschriften nicht verstoßen worden sei. Es habe aber verkannt, daß es für die sachlicheÜberprüfung der angefochtenen Abänderung nicht darauf ankomme, wie der (unmittelbare) Dienstvorgesetzte den Kläger im einzelnen beurteilen wollte und beurteilt habe, sondern darauf, wie die übergeordnete Dienstbehörde den Kläger beurteilt habe und ob sie hierbei allgemein gültige Wertmaßstäbe außer acht gelassen oder sich von sachfremden Erwägungen habe leiten lassen. Es sei also nicht entscheidend, ob der Dienstvorgesetzte die Leistungen des Klägers mit der Bewertung "brauchbar" als durchschnittliche oder als überdurchschnittliche Leistungen habe beurteilen wollen. Die vorgesetzte Dienstbehörde habe die Leistungen als durchschnittlich beurteilt und außerdem die Vorgesetzteneigenschaft des Klägers verneint. Daß sie dabei allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet habe oder sich von sachfremden oder rechtsirrigen Erwägungen habe leiten lassen, sei nicht zu ersehen. Eine zutreffende Beurteilung solle gerade auch durch den Vergleich mit anderen Beamten erreicht werden, unter Anwendung eines einheitlichen Maßstabes innerhalb eines größeren Bereiches. Aufgrund des größeren Überblicks, der größeren Erfahrung und der größeren Vergleichsmöglichkeiten werde der vorgesetzten Dienstbehörde die Anlegung eines gleichmäßigeren, einheitlicheren und damit gerechteren Maßstabes eher möglich sein als dem Dienstvorgesetzten. Ein Bild zur Beurteilung der einzelnen Beamten könne sich die vorgesetzte Dienstbehörde nicht nur aufgrund von Besuchen der. Dienststelle des Beamten, sondern auch aus Vorsprachen des Beamten und seines Dienstvorgesetzten sowie aus den schriftlichen Leistungen (Bescheiden, Anzeigen, Berichten) gewinnen, von denen sie Kenntnis erhalte. Bei dem Gesamturteil sei der Beamte mit den ihm gleichstehenden Beamten der gleichen Fachrichtung zu vergleichen. Der Kläger sei im Beurteilungszeitraum, und zwar rund vier Monate vor der Beurteilung vom 31. Dezember 1960, zum Polizeimeister befördert worden. Er sei also mit den Polizeimeistern seiner Großraumstation und denen des Regierungsbezirks zu vergleichen. Um die Gesamtbewertung "über Durchschnitt" zu erreichen, hätte er sich schon in dem kurzen seit der Beförderung verstrichenen Zeitraum über den Durchschnitt dieser Kollegen emporarbeiten müssen, ungeachtet dessen, daß diese Kollegen aufgrund ihrer längeren Tätigkeit als Polizeimeister vielseitigere dienstliche Erfahrungen gesammelt haben dürften. Offenbar habe der Dienstvorgesetzte in dieser Hinsicht selbst Bedenken gehabt, den Kläger noch - wie früher - mit "über Durchschnitt" zu beurteilen, wenn er unter dem 15. Oktober 1960 - wie das Erstgericht im Tatbestand seines Urteils erwähnt und der Kläger nicht bestritten habe - in seinen Beurteilungsnotizen vermerkt habe, daß der Kläger mit überragenden Leistungen -gemeint sei offensichtlich: mit den Durchschnitt überragenden Leistungen - nicht aufwarten könne und daß sich unter den veränderten Verhältnissen lediglich eine durchschnittliche Bewertung ergebe. Es habe im Rahmen allgemein gültiger Wertmaßstäbe und sachgerechter Erwägungen gelegen, gerade auf die veränderten Verhältnisse, auf den Vergleich mit den übrigen Kollegen aus der Besoldungsgruppe des Klägers und auf die besonderen Verhältnisse der neuen Dienststelle des Klägers abzustellen. Ferner komme - bei dem verschiedenen Gewicht der einzelnen Beurteilungsgegenstände - den Leistungen in erster Linie ein besonderes Gewicht zu. Ebenso sei klar, daß die Leitung oder stellvertretende Leitung einer Großraumstation höhere Anforderungen stelle als die früheren kleineren Landpolizeistationen. Einen Beweis für eine derartige Eignung habe der Kläger seit seiner Beförderung zum Polizeimeister schon rein zeitlich noch nicht erbringen können. Hiernach sei nicht ersichtlich, daß die vorgesetzte Dienstbehörde bei der Beurteilung, die schon etwa vier Monate nach der Beförderung des Klägers vom Dienstvorgesetzten erstellt und etwa sieben Monate nach der Beförderung geändert worden sei, trotz Anerkennung der dienstlichen Tätigkeit des Klägers mit der Gesamtbewertung "Durchschnitt" fehlgegriffen habe. -

Mit der gemäß § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes vom 1. Juli 1957 (BGBl. I S. 667) zugelassenen Revision beantragt der Kläger,

hilfsweise:

Die Revision rügt die Verletzung des materiellen Rechts.

Der Beklagte beantragt,

Der Oberbundesanwalt billigt das angefochtene Urteil.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Aufgrund des Einverständnisses der Beteiligten ergeht die Entscheidung über die Revision des Klägers ohne mündliche Verhandlung (§§ 141, 125 Abs. 1 und 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 [BGBl. I S. 17] - VwGO -).

Die Revision hat keinen Erfolg.

Die Ausführungen des Berufungsgerichts zur Frage der Zulässigkeit der von einem Beamten gegen eine dienstliche Beurteilung gerichteten Klage stehen jedenfalls im Ergebnis im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil des erkennenden Senats vom 9. November 1967 - BVerwG II C 107.64 - [ZBR 1968 S. 111] mit Hinweisen auf weitere Entscheidungen). Die Frage, ob nach dem hier anzuwendenden bayerischen Beamtenrecht bereits die abändernde Beurteilung der vorgesetzten Dienstbehörde vom 28. März 1961 oder erst deren Widerspruchsbescheid vom 25. September 1961 einen Verwaltungsakt darstellt, ist nach dieser Rechtsprechung auch hier nicht entscheidungserheblich und bedarf deshalb nicht der Erörterung.

In der Sache selbst ist das Berufungsgericht von der Rechtsauffassung ausgegangen, daß die vorgesetzte Dienstbehörde in Wahrnehmung ihrer in § 23 LBV geregelten Befugnisse den Beamten selbständig dienstlich beurteilt und daß ihr hierfür, ohne rechtliche Bindung an die Beurteilung des unmittelbaren Dienstvorgesetzten, ein eigener Beurteilungsspielraum zur Verfügung steht, also eine Ermächtigung zu selbständiger Beurteilung erteilt wurde (Beurteilungsermächtigung). Diese Auffassung trifft zu und wird auch von der Revision nicht grundsätzlich in Frage gestellt. Wegen dieser Beurteilungsermächtigung kann die von der vorgesetzten Dienstbehörde vorgenommene Beurteilung des Klägers rechtswidrig nur dann sein, wenn die Behörde die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder wenn sie gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (vgl. BVerwGE 21, 127[BVerwG 13.05.1965 - BVerwG II C 146.62] [130 ]). Auch dies hat das Berufungsgericht zutreffend erkannt.

Gegen Verfahrensvorschriften hat die vorgesetzte Dienstbehörde nach den Darlegungen des Berufungsgerichts nicht verstoßen. Gegen diese Darlegungen macht die Revision nichts geltend. Die Revision rügt vielmehr, das Berufungsgericht habe Denkfehler der vorgesetzten Dienstbehörde nicht erkannt, auf denen die Abänderung vom 28. März 1961 beruhe: Die Behörde hätte nämlich den Ausdruck "brauchbare Leistungen" im Sinne guter - nicht nur durchschnittlicher - Leistungen verstehen müssen und sie hätte nicht auf das Fehlen von Vorgesetzteneigenschaften abstellen dürfen, weil solche für das Amt eines Polizeimeisters nicht erforderlich seien. Dieses Vorbringen der Revision greift jedoch gegenüber der Begründung des angefochtenen Urteils nicht durch.

Das Berufungsgericht hat in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, daß die vorgesetzte Dienstbehörde aufgrund eigener selbständiger Beurteilung die Leistungen des Klägers als durchschnittlich beurteilt habe, und in diesem Zusammenhang weiter bemerkt, es sei nicht entscheidend, ob der (unmittelbare) Dienstvorgesetzte mit der Bewertung "brauchbar" durchschnittliche oderüberdurchschnittliche Leistungen gemeint habe. Hiermit hat das Berufungsgericht erkennbar zunächst zum Ausdruck bringen wollen, daß die vorgesetzte Dienstbehörde in ihrem Abänderungsvermerk vom 28. März, 1961 mit der Wortfolge "brauchbare Leistungen" nicht die Einzelbewertung "brauchbare Leistungen" wiederholte, die der Dienstvorgesetzte zur Frage "Erforschung und Verfolgung strafbarer Handlungen" abgegeben hatte, sondern selbständig die Leistungen des Klägers insgesamt als "brauchbar" im Sinne von "durchschnittlich" bewertete. Diese tatsächliche Feststellung des Berufungsgerichts einschließlich der ihr zugrundeliegenden Würdigung des Sachverhalts läßt einen Denkfehler nicht erkennen. Da die Revision sie nicht mit einer weiteren durchgreifenden Rüge im Sinne des § 137 Abs. 2 VwGO angreift, ist sie nach der soeben genannten Vorschrift für das Revisionsgericht verbindlich. Daraus folgt, daß es der vorgesetzten Dienstbehörde nicht darauf anzukommen brauchte, ob der Dienstvorgesetzte mit der erwähnten Einzelbewertung "brauchbare Leistungen" nur durchschnittliche oder überdurchschnittliche Leistungen gemeint hatte, und daß die Abänderung vom 28. März 1961 insoweit nicht auf einem Denkfehler der vorgesetzten Dienstbehörde beruht.

Ebensowenig greift die weitere Sachrüge durch, die vorgesetzte Dienstbehörde habe keine eigenen Erkenntnisquellen für die Beurteilung des Klägers gehabt. Die wichtigste Erkenntnisquelle für die vorgesetzte Dienstbehörde waren die in der Beurteilung des Dienstvorgesetzten vom 31. Dezember 1960 enthaltenen vielfältigen Einzelbewertungen. Von diesen Einzelbewertungen ging die vorgesetzte Dienstbehörde aus, ohne sie zu ändern. Dabei brauchte es ihr nicht entscheidend darauf anzukommen, ob der Dienstvorgesetzte bei einer der zahlreichen Einzelbewertungen mit den Worten "brauchbare Leistungen" durchschnittliche oderüberdurchschnittliche Leistungen gemeint hatte; denn entscheidend kam es auf das Bild an, das die Einzelbewertungen in ihrer Gesamtheit ergaben. Die vorgesetzte Dienstbehörde gewann aus den Einzelbewertungen ein anderes Gesamtergebnis als der Dienstvorgesetzte, weil sie die Einzelbewertungen in ihrer Gesamtheit anders würdigte. Hierfür standen ihr aber nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts umfassendere Erkenntnisquellen zur Verfügung als dem Dienstvorgesetzten, nämlich größerer Überblick, größere Erfahrung und größere Vergleichsmöglichkeiten; denn sie war in der Lage, den Leistungsstand des Klägers mit dem aller vergleichbaren Beamten des gesamten Bezirkes der Landpolizeidirektion Mittelfranken zu vergleichen. Diese tatsächlichen Feststellungen sind wiederum gemäß § 137 Abs. 2 VwGO für das Revisionsgericht verbindlich, weil sie keinen Denkfehler und keine Verletzung eines revisiblen allgemeinen Beweiswürdigungsgrundsatzes erkennen lassen, von der Revision auch nicht mit Verfahrensrügen angegriffen werden.

Zu Unrecht wendet sich die Revision schließlich dagegen, daß die vorgesetzte Dienstbehörde und das Berufungsgericht dem Fehlen von Vorgesetzteneigenschaften Bedeutung zugemessen haben. Die Rechtsauffassung, daß das Bestehen oder Fehlen von Vorgesetzteneigenschaften auch für die periodische dienstliche Beurteilung von Polizeimeistern Bedeutung habe, ist - entgegen der Ansicht der Revision - frei von Rechtsfehlern. Für die dienstliche Beurteilung eines Beamten sind in jedem Amt und zu jeder Zeit alle Eigenschaften und Fähigkeiten von Bedeutung, die sich auf seine derzeitige und künftige Verwendung in dem derzeitigen oder in einem künftigen höheren Amt auswirken können. Hierzu gehören jedenfalls bei einem Vollzugsbeamten der Polizei auch Vorgesetzteneigenschaften. Gegen die tatsächliche Feststellung des Berufungsgerichts, daß der Kläger im Zeitpunkt der hier streitigen Beurteilung Vorgesetzteneigenschaften nicht nachgewiesen habe, wendet sich die Revision nicht. Danach war es nicht rechtswidrig, daß die vorgesetzte Dienstbehörde angesichts der "brauchbaren", d.h. nach ihrer Ansicht nur durchschnittlichen Leistungen des Klägers und mangels des Nachweises von Vorgesetzteneigenschaften zu dem Gesamtergebnis "Durchschnitt" gelangte.

Die Revision ist hiernach mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

[...]