I.

Der im Jahre 1922 geborene Kläger befindet sich seit dem 15. September 1952 im Dienst des Auswärtigen Amtes. Seit dem 1. September 1959 hatte er die Rechtsstellung eines Konsulatssekretärs I. Klasse im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit - BesGr. A 10 BBesO - inne. Seit dem 27. August 1958 wurde er in der Zentrale verwendet. Geführt wurde er auf einer Planstelle, die unter A 10/Inland Nr. 1175 des Stellen- und Organisationsplanes - Rechnungsjahr 1959 - für das Referat 507 (heute: V 7) ausgebracht war. Im selben Referat gab es u.a. eine Stelle der Besoldungsgruppe A 11 Nr. 1174. Die mit dieser letzteren Stelle verbundenen Dienstaufgaben nahm der Kläger vom 29. September 1958 an bis zum 4. März 1963 wahr. Geführt und besoldet wurde in bzw. aus dieser Stelle, und zwar bereits seit einem vor dem Eintritt des Klägers in das Referat 507 liegenden Zeitpunkt, Regierungsamtmann S. (S.), der aus disziplinären Gründen vorläufig seines Dienstes enthoben war.

Im Juni 1960 beantragte der Kläger unter Hinweis auf § 21 Abs. 2 des Bundesbesoldungsgesetzes vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 993) - BBesG -, ihm ab 29. September 1959 als widerrufliche und nicht ruhegehaltfähige Stellenzulage den Unterschied zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe A 10 und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe A 11 zu gewähren. Diesen Antrag lehnte das Auswärtige Amt durch Bescheid vom 12. Juli 1960 und Widerspruchsbescheid vom 14. September 1960 mit der Begründung ab, daß die vom Kläger verwaltete A 11-Stelle nicht besetzbar sei.

Das Verwaltungsgericht in Köln hat die daraufhin erhobene Klage mit dem Antrag,

durch Urteil vom 6. März 1963 abgewiesen.

Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat die Berufung des Klägers durch Urteil vom 21. Juli 1964 zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Unstreitig sei die A 11-Stelle des Referats 507 seit einem vor dem Eintritt des Klägers in dieses Referat liegenden Zeitpunkt mit dem Regierungsamtmann S. besetzt, der aus disziplinären Gründen vorläufig seines Dienstes enthoben sei. Mit Recht stütze der Kläger deshalb seinen Anspruch nicht mehr unmittelbar auf § 21 Abs. 2 BBesG; denn die Voraussetzungen dieser Vorschrift lägen nicht vor. Er verlange vielmehr Schadensersatz oder Folgenbeseitigung wegen angeblicher Fürsorgeverletzung. Hiermit könnte er nur Erfolg haben, wenn das Auswärtige Amt schuldhaft und rechtswidrig gehandelt hätte oder handelte; das sei indessen nicht der Fall.

Dem Auswärtigen Amt sei die A 11-Planstelle zwar zweckgebunden bewilligt worden. Die Aufgaben, die der Inhaber der A 11-Stelle wahrnehmen soll, seien auch nicht weggefallen. Der Kläger nehme sie nach seinem eigenen Vorbringen wahr, das die Beklagte insoweit bestätigt habe und dessen Richtigkeit das Berufungsgericht unterstelle. Dem Auswärtigen Amt sei es trotzdem unbenommen gewesen, den in ein Disziplinarverfahren verwickelten Amtmann auf der A 11-Stelle des Referats 507 zu belassen; dies bedeute keine Fremdbesetzung der A 11-Stelle.

Falls der Amtmann im Disziplinarverfahren rehabilitiert werde, könne und müsse er nämlich sofort, ähnlich wie ein erkrankter und dienstunfähiger Beamter nach seiner Gesundung, im Referat 507 tätig werden. Im Rechtssinne sei dem Referat 507 die A 11-Stelle mithin nicht entzogen. Das würde allenfalls nur der Fall sein, wenn der jetzige Stelleninhaber ständig aktiv in einem anderen Referat eingesetzt wäre. Solange er, wenn auch zur Zeit noch passiv, im Referat verbleibe, sei diesem die A 11-Stelle erhalten geblieben.

Das Auswärtige Amt sei auch grundsätzlich kraft seiner Organisationsfreiheit und Personalhoheit berechtigt, ihm bewilligte Planstellen nach dienstlichen Notwendigkeiten zu verteilen. Im vorliegenden Fall habe es den Amtmann aus seiner für eine Tätigkeit in Österreich bestimmten Planstelle herausgenommen und ihn in die dem Referat 507 zugeteilte und damals freie A 11-Stelle eingewiesen, weil er in seiner alten Planstelle des Disziplinarverfahrens wegen nicht verbleiben und weil seine Auslandsplanstelle nicht für längere Zeit blockiert werden konnte; der Nachfolger hätte sonst die ihm gebührenden Auslandsbezüge nicht erhalten können. Der Amtmann habe eine Inlandplanstelle erhalten müssen, obwohl er das mit dieser Stelle verbundene Amt bis zur Beendigung des gegen ihn schwebenden Disziplinarverfahrens nicht ausübe; anderenfalls hätte ihm das Auswärtige Amt das ihm zustehende Gehalt nicht zahlen können. Die getroffene Regelung sei demnach als zweckmäßig und notwendig und keinesfalls als rechtswidrig zu bezeichnen. Sie habe überdies ursprünglich den Kläger nicht betroffen, weil die Einweisung des Amtmannes in seine jetzige Planstelle bereits zu einem Zeitpunkt verfügt worden sei, zu dem der Kläger dem Referat 507 noch nicht angehörte. Im Grunde genommen beanstande der Kläger auch weniger die Einweisung des Amtmannes in seine jetzige Planstelle. Richtig verstanden rüge er vielmehr, daß das Auswärtige Amt diese Stelle nicht inzwischen durch Einweisung des Amtmannes in eine andere gleichwertige Stelle freigemacht habe. Der Kläger wolle also eine Planstellenänderung erzwingen, damit er im Gehalt aufsteigen könne, und zwar ohne Rücksicht auf möglicherweise entgegenstehende Dienstbelange sowie darauf, daß infolge der von ihm geforderten Änderung notwendigerweise ein anderer Beamter zurückstehen müsse. Die Ablehnung eines solchen Ansinnens durch die Behörde erscheine dem Berufungsgericht ohne weiteres gerechtfertigt.

Mit seiner Ansicht, daß die durch den Amtmann blockierte A 11-Stelle nach den Haushaltsplänen nur durch einen für das Referat 507 benötigten und dort tätigen Beamten besetzt werden dürfe, könne der Kläger nicht gehört werden; denn die Haushaltspläne gewährten einem Beamten gemäß § 24 der Reichshaushaltsordnung - RHO - selbst dann keinen Anspruch auf planmäßige Anstellung oder Beförderung, wenn eine Amtsstelle ausdrücklich für ihn bewilligt worden sei. Die in den Haushaltsplänen in Ansatz gebrachten Ausgabebewilligungen seien nämlich, selbst wenn sie zweckgebunden sind, nur Ermächtigungen, an welche die Behörde lediglich insofern gebunden sei, als sie finanziell nicht darüber hinausgehen dürfe. Erst recht könne demnach kein Beamter, um in den Genuß einer Stellenzulage nach § 21 Abs. 2 BBesG zu kommen, unter Bezugnahme auf Haushaltspläne Stellenplanveränderungen fordern. Im beamtenrechtlichen Verhältnis des Klägers zum Auswärtigen Amt komme es nach alledem auf die durch die Haushaltspläne geschaffenen Regelungen nicht an. Insbesondere könnten dem Kläger durch einen schuldhaften und widerrechtlichen Verstoß gegen diese Pläne nicht Rechtsnachteile und demgemäß auch nicht Schadensersatzansprüche erwachsen, weil er keinen Rechtsanspruch auf Grund dieser Pläne habe.

Weiterhin habe der Kläger gerügt, daß seine Behörde von 43 Planstellen der Besoldungsgruppe A 11, die sie seit dem Jahre 1959 neu besetzt habe, keine zur Freimachung der im Referat 507 blockierten A 11-Stelle verwendet habe. Sofern die verwaltungsgerichtliche Überprüfung dieser 43 Planstellenbesetzungen überhaupt zulässig sein sollte (zu vgl. BVerwGE 16, 142), habe sie, zumal es sich um Vorgänge personeller Art handele, die in der Regel nur der Personalhoheit der Behörde unterlägen, zur Voraussetzung, daß massive Anhaltspunkte für ein schuldhaftes sowie ermessensfehlerhaftes Verhalten dargetan seien. Einen massiven tatsächlichen Anhaltspunkt in diesem Sinne enthalte das Vorbringen des Klägers jedoch nicht. Ein solcher sei auch nicht "von Amts wegen zu erkennen". -

Gegen dieses Berufungsurteil wendet sich die - zugelassene - Revision mit dem Antrag,

hilfsweise:

Die Revision rügt die Verletzung materiellen und formellen Rechts.

Die Beklagte beantragte,

II.

Die Revision kann keinen Erfolg haben.

Da die Einweisung des vom Dienst suspendierten Regierungsamtmanns S. in die für das Referat 507 des Auswärtigen Amtes (Zentrale) ausgebrachte A 11-Planstelle Nr. 1174 festgestelltermaßen und unstreitig schon vor dem Zeitpunkt erfolgte, in welchem dem Kläger der zu dieser Planstelle gehörende Dienstposten zur Wahrnehmung übertragen wurde, ist bei der Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits die von der Revision zunächst aufgeworfene Rechtsfrage, ob diese Einweisung des Regierungsamtmanns S. rechtswidrig war, von der - ebenfalls von der Revision erörterten - anderen Frage zu unterscheiden, ob ein Ermessensfehler der Beklagten darin zu finden ist, daß sie S. in dieser Planstelle beließ, als sie den Kläger vom 29. September 1959 an mit der Wahrnehmung des zu dieser Planstelle gehörenden Dienstpostens betraute.

Erhebliche rechtliche Zweifel hat der erkennende Senat schon an der Richtigkeit der von der Revision vertretenen Auffassung, daß dann, wenn die Einweisung des Regierungsamtmanns S. in die genannte Planstelle rechtswidrig war, der Kläger so zu behandeln sei, als wäre diese Planstelle in der Zeit vom 29. September 1959 bis zum Jahre 1963, in der der Kläger die zu dieser Planstelle gehörenden Funktionen wahrnahm, unbesetzt gewesen; denn eine rechtswidrig besetzte Planstelle ist - tatsächlich und rechtlich - nicht gleichbedeutend mit einer "besetzbaren" Planstelle im Sinne des § 21 Abs. 2 BBesG. Diese Zweifel können indessen auf sich beruhen. Der Senat hat zugunsten der Revision die Richtigkeit der vorerwähnten Auffassung und ferner auch die Richtigkeit des Revisionsvorbringens unterstellen können, daß die im Streit befindliche Planstelle erkennbar "zweckgebunden" im Haushaltsplan ausgebracht gewesen sei und daß sie demzufolge von der Personalverwaltung des Auswärtigen Amtes nicht habe zweckentfremdet werden dürfen. Eine Zweckentfremdung könnte nämlich nur dann vorliegen, wenn die zweckgebundene - besser ausgedrückt: funktionsgebundene - Planstelle einer anderen Funktion zugeteilt worden wäre als der, für die sie nach dem Vorbringen der Revision von dem Haushaltsgesetzgeber bewilligt wurde (ebenso Anz., ZBR 1958 S. 265). Von einer solchen Zweckentfremdung kann indessen im vorliegenden Fall nicht die Rede sein. Mit der Planstelle Nr. 1174 wurde dadurch, daß in sie ein aus disziplinären Gründen vorübergehend des Dienstes enthobener, also vorübergehend an der Ausübung jeder dienstlichen Funktion gehinderter Beamter eingewiesen wurde, keine andere Funktion als bisher verknüpft. Die Revision selbst will dies wohl auch nicht in Frage stellen; jedenfalls räumt sie ein, daß die Planstelle Nr. 1174 dem Referat 507 erhalten geblieben sei. Jedoch meint sie, es komme nicht hierauf, sondern - im Hinblick auf § 30 Abs. 1 Satz 1 RHO, der eine Verwendung der bewilligten Mittel nur zu dem im Haushaltsplan bezeichneten Zweck gestatte, soweit und solange dieser fortdauert - entscheidend auf die Verwendung der Mittel aus dieser Planstelle an. Diesem Einwand kann indessen in dieser allgemeinen Fassung nicht beigepflichtet werden. Richtig könnte allenfalls sein - obgleich auch dies nicht unzweifelhaft ist -, daß die "Mittel" aus der zweckgebundenen Planstelle nicht für die Wahrnehmung anderer als derjenigen Funktionen verwendet werden durften, für welche sie erkennbar bewilligt wurden. Eine solche vielleicht unzulässige Verwendung der Mittel liegt aber jedenfalls nicht vor, solange der Planstelleninhaber unfähig ist, dienstliche Funktionen irgendwelcher Art auszuüben, mag auch daran gedacht sein, ihn künftig - nach Wiederherstellung der Fähigkeit zur Ausübung dienstlicher Funktionen - mit anderen Funktionen als denjenigen zu betrauen, für welche die von ihm innegehabte Planstelle bewilligt wurde. Der Umstand, daß Regierungsamtmann S. - wie der Kläger behauptet hat - nach Beendigung seiner Suspension andere Punktionen erhalten sollte, ist daher ohne entscheidungserhebliche Bedeutung; infolgedessen kann auch auf sich beruhen, ob die vom Berufungsgericht in diesem Zusammenhang getroffenen tatsächlichen Feststellungen - wie die Revision geltend macht - einen Denkfehler enthalten oder auf einem Aufklärungsmangel beruhen.

Es ist ferner nicht allgemein unzulässig, eine Planstelle mit einem Beamten zu besetzen, der schon zur Zeit seiner Einweisung - krankheitshalber, urlaubshalber, wegen Dienstenthebung oder dergl. - eine dienstliche Tätigkeit und deshalb auch die Funktionen, für welche die Planstelle im Haushaltsplan oder im Organisations- und Stellenplan ausgebracht wurde, nicht ausübt. Denn nur durch die Einweisung in eine Planstelle werden die durch das Haushaltsrecht bestimmten Grundlagen für die Besoldung auch dieser Beamten herbeigeführt, weil im Haushaltsplan keine Fonds vorgesehen sind, aus denen sie sonst besoldet werden könnten. Die Personalverwaltungen sind auch nicht gehindert, einen aus den vorgenannten Gründen an der Ausübung dienstlicher Funktionen gehinderten Beamten während der Dauer der Nichtwahrnehmung dienstlicher Funktionen in eine andere Planstelle einzuweisen, also einen Planstellenaustausch vorzunehmen. Gerade auch daraus erklärt es sich, daß das Bundesverwaltungsgericht in seiner bisherigen Rechtsprechung zu § 21 Abs. 2 BBesG uneingeschränkt - also ohne Einschränkung in bezug auf suspendierte oder aus anderen Gründen an der Dienstausübung gehinderte Beamte - die Auffassung vertreten hat, daß eine im Organisations- und Stellenplan für einen bestimmten Dienstposten ausgebrachte Planstelle mit einem Beamten besetzt werden dürfe, der diesen Posten nicht wahrnimmt und auch in Zukunft nicht wahrnehmen soll (vgl. Urteil vom 8. Mai 1964 - BVerwG VIII C 117.63 - [ZBR 1964 S. 315-316 -]). Somit kann für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits auch nicht erheblich sein, ob Regierungsamtmann S. im Zeitpunkt der Suspension aus seiner Auslandsplanstelle unmittelbar in die umstrittene Planstelle eingewiesen wurde oder zunächst eine andere Planstelle der Zentrale des Auswärtigen Amtes innehatte.

Schon hiernach ergibt sich, daß die vor dem 29. September 1958 vorgenommene Einweisung des Rugierungsamtmannes S. in die umstrittene Planstelle nicht rechtswidrig war.

Das Vorbringen der Revision zu der weiteren Frage, ob ein Ermessensfehler darin zu finden ist, daß die Beklagte den suspendierten Regierungsamtmann S. in der Planstelle Nr. 1174 beließ, als sie am 29. September 1958 den Kläger mit der Wahrnehmung des zu dieser Planstelle gehörenden Dienstpostens betraut hatte, beruht auf einer Verkennung des § 21 Abs. 2 BBesG. Diese Vorschrift ändert nichts an dem u.a. in § 3 BBesG verankerten Grundsatz, daß sich der besoldungsrechtliche Anspruch eines Beamten nach dem Amt richtet, das ihm durch Ernennung übertragen wurde. Nur als Ausnahme von diesem Grundsatz sieht § 21 Abs. 2 BBesG vor, daß sich die Wahrnehmung der Funktion eines höheren als des durch Ernennung verliehenen Amtes für den die höherwertigen Funktionen ausübenden Beamten besoldungserhöhend auswirkt - nämlich durch Gewährung einer widerruflichen und nicht ruhegehaltfähigen Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt, das ihm zustände, wenn er der höheren Besoldungsgruppe angehörte -, und dies auch nur mit der Einschränkung, daß die für das - höhere - Amt im Organisations- und Stellenplan vorgesehene Planstelle der höheren Besoldungsgruppe besetzbar war und weiterhin besetzbar bleibt. Hiernach kann nicht ernsthaft fraglich sein, daß die im Haushaltsplan und im Organisations- und Stellenplan ausgebrachten Planstellen einer bestimmten Besoldungsgruppe grundsätzlich mit solchen Beamten zu besetzen und auch besetzt zu halten sind, die kraft Ernennung Inhaber eines Amtes gerade dieser Besoldungsgruppe sind; der Regelung des § 21 Abs. 2 BBesG kommt demgegenüber nur die Bedeutung einer - zudem systemwidrigen (ebenso auch VI. Senat des Bundesverwaltungsgerichts, Urteil vom 19. April 1967 - BVerwG VI C 9.67 -) - Ausnahme für die Fälle zu, in denen entgegen dem dargelegten Grundsatz eine Planstelle nicht mit dem Inhaber eines Amtes der entsprechenden Besoldungsgruppe besetzt wurde oder besetzt wird. Schon angesichts dieser Rechtslage und der Tatsache, daß Regierungsamtmann S. - anders als der Kläger - kraft Ernennung Inhaber eines der Planstelle Nr. 1174 entsprechenden Amtes der Besoldungsgruppe A 11 war, kann ein Ermessensfehler nicht darin erblickt werden, daß die Beklagte den suspendierten Regierungsamtmann S. in der in Rede stehenden Planstelle beließ, obgleich sie den Kläger mit der Wahrnehmung der zu dieser Planstelle gehörenden dienstlichen Obliegenheiten betraute.

Selbst der Umstand, daß der Kläger Schwerbeschädigter ist, läßt das Unterbleiben einer Maßnahme, die zu der dargelegten systemwidrigen Ausnahme geführt hätte, nicht ermessensfehlerhaft erscheinen. Falls § 12 Abs. 1 des Gesetzes über die Beschäftigung Schwerbeschädigter vom 16. Juni 1953 (BGBl. I S. 389) - SBG - auf Beamte anwendbar ist, ist der Kläger zwar förderungsberechtigt, d.h. so zu beschäftigen, daß er seine "Fähigkeiten und Kenntnisse möglichst voll verwerten und weiterentwickeln" kann. Die Beklagte brauchte diese Förderungsberechtigung des Klägers jedoch schon deshalb nicht zum Anlaß zu nehmen, die umstrittene Planstelle "besetzbar" im Sinne des § 21 Abs. 2 BBesG zu machen, weil dem erst im September 1959 zum Konsulatssekretär I. Klasse beförderten Kläger die Übertragung der mit der umstrittenen A 11-Planstelle verbundenen dienstlichen Obliegenheiten auch ohne Begründung des Anspruchs auf Gewährung der in § 21 Abs. 2 BBesG vorgesehenen Stellenzulage die Möglichkeit bot, seine Fähigkeiten und Kenntnisse zu entwickeln und sich für die Beförderung zum Regierungsamtmann zu qualifizieren.

Da - wie schon oben dargelegt worden ist - die in § 21 Abs. 2 BBesG enthaltene Regelung eine systemwidrige Ausnahme von dem Grundsatz vorsieht, daß sich der besoldungsrechtliche Anspruch eines Beamten nach dem Amt richtet, das ihm durch Ernennung übertragen wurde, und da Regierungsamtmann S. anders als der Kläger auf Grund Ernennung Inhaber eines Amtes der Besoldungsgruppe A 11 war, könnte unter dem Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht des Dienstherrn ein Ermessensfehler darin, daß das Auswärtige Amt die in Rede stehende A 11-Planstelle nicht frei machte, nur dann erblickt werden, wenn diese Unterlassung allein den auf unsachlichen Gründen beruhenden Zweck gehabt hätte, die Entstehung des Anspruchs auf Gewährung der in § 21 Abs. 2 BBesG vorgesehenen Stellenzulage zu vereiteln. Dafür fehlt aber jeder Anhaltspunkt. Schon deshalb hat das Berufungsgericht von der Feststellung absehen dürfen, ob die Beklagte während des Zeitraums, in welchem der Kläger die Obliegenheiten des höheren Amtes wahrnahm, überhaupt über eine andere Planstelle der Besoldungsgruppe A 11 verfügte, die sich für die Einweisung des suspendierten Regierungsamtmanns S. unter dem Gesichtspunkt vollständiger und zugleich sachgemäßer Ausnutzung der dem Auswärtigen Amt bewilligten Planstellen eher anbot als die hier umstrittene Planstelle. Die in diesem Zusammenhang von der Revision vermißte Einholung einer Auskunft erübrigte sich aus demselben Grunde. - Übrigens dürfte eine Feststellung des soeben angeführten Inhalts in aller Regel schwerlich zu treffen sein, weil sie nicht nur von objektiven Merkmalen besoldungsrechtlicher Art abhängig ist, sondern auch von dienstlichen und personellen Belangen sowie von persönlichen Merkmalen der für die Einweisung in die besetzbaren Planstellen in Betracht kommenden anderen Beamten (Erfahrung, besondere Fähigkeiten für den konkreten Dienstposten, Vorbildungsstand, körperliche Eignung). Aus diesem Grunde und auch angesichts des Umstandes, daß § 21 Abs. 2 BBesG nicht die einem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn für die Verteilung der ihm bewilligten Planstellen zustehende Ermessensfreiheit einschränkt, teilt der erkennende Senat die schon in der Rechtsprechung des VIII. Senats des Bundesverwaltungsgerichts zu § 21 Abs. 2 BBesG zum Ausdruck gelangten Zweifel, ob im Rahmen eines auf Zuerkennung der Stellenzulage gerichteten verwaltungsgerichtlichen Verfahrens für eine Überprüfung des bei der Verteilung der Planstellen ausgeübten behördlichen Ermessens überhaupt Raum bleibt (vgl. hierzu BVerwGE 16, 142 [146]).

Da hiernach die Einweisung des Regierungsamtmanns S. in die umstrittene Planstelle nicht rechtswidrig und dessen Belassung in der Planstelle nicht ermessensfehlerhaft war, kann die Klage weder mit der Berufung auf den Grundsatz von Treu und Glauben noch als Geltendmachung von Schadensersatz Erfolg haben. Die Beklagte hält dem Kläger also mit Recht entgegen, daß die Planstelle des höheren Amtes anderweitig besetzt war, während er dessen Obliegenheiten wahrnahm.

Die Revision ist nach alledem gemäß § 144 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.