I.

Der Beteiligte hat in einem Runderlaß vom 12. März 1963 - ZE/2-22/02-388/62 -, der im Amtsblatt des Kultusministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen 1963 S. 50 veröffentlicht ist, u.a. folgendes bestimmt:

"Ich weise in diesem Zusammenhang ferner darauf hin, daß der Beamte nach § 56 Abs. 1 Buchst. c LVPG nicht berechtigt ist, Beschwerden unmittelbar an den beim Kultusministerium gebildeten Hauptpersonalrat zu richten. Der Beamte hat hiermit grundsätzlich den bei seiner vorgesetzten Dienststelle gebildeten Personalrat zu befassen. Diesen Personalrat hat sodann die Beschwerde mit der Dienststelle des beschwerdeführenden Beamten zu behandeln. Eine sofortige Weiterleitung der Beschwerde an die Stufenvertretung ist unzulässig, da anderenfalls das Kultusministerium unter Umgehung des Dienstweges unmittelbar mit der Angelegenheit befaßt würde."

Der Antragsteller ist bei der Vorbereitung dieses Erlasses nicht beteiligt worden. Er fühlt sich hierdurch und durch den Inhalt des Erlasses in seinen Rechten verletzt. Er hat geltend gemacht, der Beteiligte habe den Entwurf des Erlasses, der eine Verwaltungsanordnung darstelle, ihm rechtzeitig zuleiten und mit ihm beraten müssen.

Der Antragsteller hat beim Verwaltungsgericht beantragt,

Er hat vorgetragen, der Erlaß enthalte lediglich einen erläuternden Hinweis auf die Rechtslage. Er stelle keine Verwaltungsanordnung dar. Eine Beteiligung des Antragstellers an der Vorbereitung des Erlasses sei auch deshalb ausgeschieden, weil der für den gesamten Geltungsbereich des Erlasses zuständige Personalrat zu beteiligen gewesen sei. Der Runderlaß gelte aber nicht nur für Lehrer an Volksschulen, sondern für den gesamten Geschäftsbereich des Kultusministeriums. Eine für diesen Bereich zuständige Personalvertretung sei nicht errichtet.

Die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf hat mit Beschluß vom 19. Januar 1965 festgestellt, daß Absatz 2 des Runderlasses des Kultusministers vom 12. März 1963 (ABl. KM S. 50) gegen §§ 57, 54 Abs. 3 PersVG verstoße. Im übrigen hat sie den Antrag zurückgewiesen.

Gegen diesen Beschluß hat der Beteiligte Beschwerde eingelegt und unter teilweiser Abänderung des angefochtenen Beschlusses um Zurückweisung des Antrages in vollem Umfange gebeten. Der Antragsteller hat die Zurückweisung der Beschwerde beantragt und mit der Anschlußbeschwerde begehrt, unter Abänderung des angefochtenen Beschlusses seinem Antrage in vollem Umfange stattzugeben.

Der Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster hat mit Beschluß vom 31. Mai 1965 die Beschwerde des Beteiligten mit der Maßgabe zurückgewiesen, daß Absatz 2 des Runderlasses des Beteiligten vom 12. März 1963 nicht gegen § 54 Abs. 3 PersVG verstoße. Die Anschlußbeschwerde des Antragstellers hat er als unzulässig verworfen. Zur Begründung seiner Entscheidung hat der Fachsenat im wesentlichen folgendes ausgeführt:

Der Erlaß sei eine unter § 57 des Personalvertretungsgesetzes fallende Verwaltungsanordnung. Der Beteiligte könne sich nicht darauf berufen, daß die Regelung alle Beamten seines Geschäftsbereichs berühre und seine Verpflichtung aus § 57 des Personalvertretungsgesetzes, den Personalrat einzuschalten, deshalb entfalle, weil ein Gesamtpersonalrat nicht bestehe. Die Bildung eines Gesamtpersonalrats sei bei dem Beteiligten ausgeschlossen. Für die im Landesdienst beschäftigten Lehrer würden lediglich beim Beteiligten Lehrer-Hauptpersonalräte gebildet. Diese gesetzliche Regelung könne aber nicht dazu führen, daß die Mitwirkung der einzelnen beim Beteiligten gebildeten Hauptpersonalräte immer dann entfalle, wenn Regelungen getroffen würden, die über den Personenkreis eines einzelnen Hauptpersonalrats hinausgingen. Der Beteiligte müsse vielmehr nach dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung vor Erlaß von Verwaltungsanordnungen für die innerdienstlichen sozialen oder persönlichen Angelegenheiten von Bediensteten, für die verschiedene Hauptpersonalräte zuständig seien, die jeweils in Betracht kommenden Hauptpersonalräte beteiligen.

Die Anschlußbeschwerde hat der Fachsenat für unzulässig erklärt, weil ihr der das arbeitsgerichtliche Beschlußverfahren beherrschende Beschleunigungsgrundsatz entgegenstehe.

Über die Zulassung der Rechtsbeschwerde hat der Fachsenat nicht entschieden, weil er der Auffassung ist, daß gegen Beschwerdebeschlüsse nach dem Landespersonalvertretungsgesetz eine Rechtsbeschwerde nicht gegeben sei.

Der Beteiligte hat gegen den Beschluß des Fachsenats Rechtsbeschwerde eingelegt und beantragt,

Er macht geltend, der Erlaß stelle keine Verwaltungsanordnung dar, weil er keine eigenständige Regelung eines regelungsfähigen Sachverhalts enthalte, sondern lediglich ein Hinweis auf die Gesetzeslage beabsichtigt gewesen sei. Auch sei er, der Beteiligte, gar nicht berechtigt gewesen, eine verbindliche Regelung, zu treffen, da es sich um Fragen der Gesetzesauslegung gehandelt habe. Aber selbst wenn man seinen Erlaß als eine Verwaltungsanordnung im Sinne des § 57 PersVG ansehe, könne der Antragsteller eine Beteiligung nicht verlangen, weil die Anordnung für den gesamten Geschäftsbereich des Kultusministeriums erlassen sei, ein Gesamtpersonalrat aber, der für den gesamten Geschäftsbereich zuständig sei, nicht bestehe. Es seien nur Hauptpersonalräte vorhanden, die aber jeweils nur einen Teilbereich repräsentierten. Ein lückenloses Beteiligungsverfahren in allen der Beteiligung der Personalräte unterliegenden Fällen sei nicht vorgesehen. Eine Beteiligungspflicht bestehe beispielsweise dann nicht, wenn Verwaltungsanordnungen von der Landesregierung oder von dem für das Beamtenrecht federführenden Innenministerium für die gesamte Landesverwaltung erlassen würden. Ebenso entfalle eine Beteiligung, wenn ein Personalrat nach dem Gesetz zwar vorgesehen, aber nicht gebildet worden sei. Ein Personalrat, der sämtliche Lehrergruppen des Geschäftsbereichs des Beteiligten bei der Dienststelle des Beteiligten vertrete, sei jedoch nicht gebildet worden.

Der Antragsteller beantragt,

Das Verfahren in Personalvertretungssachen sei, so macht er geltend, vom Beschleunigungsprinzip beherrscht. Der Beteiligte habe schon bei der Verkündung der Entscheidung des Beschwerdegerichts gewußt, daß sie in der Frage der Zulässigkeit des dritten Rechtszuges von den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts abweiche. Er habe deshalb sofort Beschwerde einlegen können. Es gehe aber nicht an, daß er mit der Einlegung des Rechtsmittels bis zwei Tage vor Ablauf der Jahresfrist warte, um auf diese Weise die von ihm erlassene Verwaltungsanordnung möglichst lange nicht revidieren zu müssen. Im übrigen nimmt der Antragsteller auf die Begründung des angefochtenen Beschwerdebeschlusses Bezug.

II.

Die Rechtsbeschwerde ist zulässig.

Wie der Senat wiederholt entschieden hat, ist nach § 74 Abs. 2 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Mai 1958 (GV. NW. S. 209) - PersVG NW - in Verbindung mit den §§ 92 ff. des Arbeitsgerichtsgesetzes vom 3. September 1953 (BGBl. I S. 1267) - ArbGG - das Rechtsbeschwerdeverfahren gegeben (BVerwGE 17, 43;  22, 86) [BVerwG 01.10.1965 - VII C 54/64].

Die Rechtsbeschwerde ist auch nicht verspätet eingelegt worden. § 9 Abs. 4 ArbGG bestimmt, daß auf den zur Zustellung bestimmten Ausfertigungen der das Verfahren beendenden Beschlüsse im Beschlußverfahren zu vermerken ist, ob gegen die Entscheidung ein Rechtsmittel zulässig und bei welchem Gericht, in welcher Form und in welcher Frist es einzulegen ist. Der Fachsenat hätte zunächst einmal über die Frage der Zulassung der Rechtsbeschwerde entscheiden müssen. Hätte er sie zugelassen, so wäre der Antragsteller darüber zu belehren gewesen, daß er innerhalb einer Notfrist von zwei Wochen nach Zustellung des angefochtenen Beschlusses Rechtsbeschwerde einlegen könne durch Einreichung einer Rechtsbeschwerdeschrift bei dem Oberverwaltungsgericht oder bei dem Bundesverwaltungsgericht. Hätte der Fachsenat die Rechtsbeschwerde nicht zugelassen, so hätte er den Antragsteller über die Möglichkeit der Divergenzbeschwerde nach § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG belehren müssen. Der angefochtene Beschluß enthält indessen keine dieser Belehrungen. Nach § 9 Abs. 5 ArbGG ist somit die Frist für die Rechtsbeschwerde nicht in Lauf gesetzt worden. Bei Einlegung der Rechtsbeschwerde war die Jahresfrist des § 9 Abs. 5 Satz 2 ArbGG noch nicht abgelaufen. Die Kenntnis des Beteiligten von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts über die Zulässigkeit eines dritten Rechtszuges in Landespersonalvertretungssachen hat einen früheren Fristablauf nicht herbeigeführt. Nach der gesetzlichen Regelung kommt es allein darauf an, ob dem Beteiligten eine Rechtsmittelbelehrung erteilt worden ist und nicht darauf, ob er das gegen die Entscheidung gegebene Rechtsmittel und die zu seiner Einlegung vorgeschriebene Frist gekannt hat.

Ob die Voraussetzungen für eine Divergenzbeschwerde nach § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG gegeben sind, kann offenbleiben, weil jedenfalls die Bedeutung der Rechtssache die Zulassung der Rechtsbeschwerde durch den Fachsenat gerechtfertigt hätte. Da es der Fachsenat aus rechtsirrigen Erwägungen heraus unterlassen hat, über die Zulassung der Rechtsbeschwerde zu entscheiden, muß das Bundesverwaltungsgericht die vom Fachsenat unterlassene Prüfung nachholen. Den Verfahrensbeteiligten darf durch das Verhalten des Beschwerdegerichts, auf das sie keinen Einfluß nehmen können, kein Nachteil entstehen. Sind die Voraussetzungen für die Zulassung der Rechtsbeschwerde gegeben, so muß die Rechtsbeschwerde als vom Beschwerdegericht zugelassen angesehen werden.

Die besondere Bedeutung der Rechtssache liegt darin begründet, daß die Frage, ob die Beteiligten vor Erlaß von Verwaltungsanordnungen im Sinne des § 57 PersVG NW für seinen gesamten Geschäftsbereich alle oder einzelne der bei ihm gebildeten Hauptpersonalräte beteiligen muß oder ob infolge Fehlens eines Gesamtpersonalrats eine beteiligungsfähige Personalvertretung nicht vorhanden ist, klärungsbedürftig erscheint.

Die Rechtsbeschwerde ist unbegründet.

Im Rechtsbeschwerdeverfahren ist nur noch über die Frage zu entscheiden, ob der Antragsteller bei der Vorbereitung des Erlasses des Beteiligten vom 12. März 1963 gemäß § 57 PersVG NW zu beteiligen war. Die weitergehenden Anträge des Antragstellers, die von den Vorinstanzen zurückgewiesen worden sind, sind nicht mehr Gegenstand des Rechtsbeschwerdeverfahrens, weil der Antragsteller selbst keine Rechtsbeschwerde eingelegt hat.

Der Beschluß des Fachsenats ist rechtlich nicht zu beanstanden.

Der Erlaß des Beteiligten vom 12. März 1963 ist eine die innerdienstlichen persönlichen Angelegenheiten der Bediensteten seines Geschäftsbereichs betreffende Verwaltungsanordnung, deren Entwurf er hätte dem Antragsteller rechtzeitig mitteilen und mit ihm beraten sollen (§ 57 PersVG NW).

Der Erlaß enthält nicht, wie der Beteiligte meint, einen Hinweis auf die Rechtslage, ohne selbst eine Regelung zu treffen, sondern legt sich, wie es der Begriff der Verwaltungsanordnung als allgemeine Verwaltungsvorschrift erfordert, verwaltungsinterne Verbindlichkeit bei. Der Wortlaut läßt daran keinen Zweifel. Es heißt dort: "Ich weise darauf hin, daß der Beamte nach § 56 Abs. 1 Buchst. c LPVG nicht berechtigt ist, Beschwerden unmittelbar an den beim Kultusministerium gebildeten Hauptpersonalrat zu richten." Diese Fassung läßt keinen Zweifel daran, daß es sich hierbei nicht um die bloße Äußerung einer Rechtsansicht, der zu folgen dem Beamten unverbindlich empfohlen wird, handelt, sondern um eine Weisung, die Anspruch auf Befolgung erhebt. Das geht auch aus den folgenden Ausführungen hervor, in denen es u.a. heißt: "Eine sofortige Weiterleitung der Beschwerde an die Stufenvertretung ist unzulässig." Auch hier kann von der Erläuterung einer mehr oder weniger unverbindlichen Rechtsauffassung keine Rede sein, vielmehr handelt es sich um eine an die unteren Personalräte gerichtete Anordnung, die Beschwerde wie im Erlaß angegeben und nicht anders zu behandeln.

Der Erlaß betrifft auch die innerdienstlichen persönlichen Angelegenheiten der Bediensteten im Geschäftsbereich des Beteiligten. Er behandelt das den Bediensteten in § 56 Abs. 1 Buchst. c PersVG NW eingeräumte Recht, sich mit Beschwerden an den Personalrat zu wenden. Da mit diesen Beschwerden persönliche Anliegen verfolgt werden, die sich aus dem Dienstbetrieb und der Dienststellung ergeben, bezieht sich diese Regelung auf die persönlichen Angelegenheiten der Bediensteten (vgl. hierzu Beschluß des Senats vom 28. Februar 1958, BVerwGE 6, 220).

Ob die in dem Erlaß getroffene Regelung sachlich richtig ist, ist für die gerichtliche Entscheidung ohne Bedeutung, weil nur die Frage der Beteiligung gemäß § 74 Abs. 1 Buchst. c PersVG NW im Beschlußverfahren zu klären ist, nicht aber die inhaltliche Richtigkeit einer Verwaltungsanordnung oder einer sonst beabsichtigten Maßnahme, die der Beteiligung des Personalrats unterliegt. Zwar kann der Personalrat bei der Erörterung auf derartige Bedenken hinweisen sowie seine Mitwirkung oder Mitbestimmung verweigern. In diesem Falle wird aber die Berechtigung der Weigerung nicht im Beschlußverfahren, sondern in dem nach §§ 60 Abs. 4 und 5 und 61 Abs. 4 und 5 vorgesehenen Verfahren endgültig entschieden. Daraus folgt, daß die Rechtmäßigkeit der Verwaltungsanordnung in dem Beschlußverfahren nicht überprüft werden kann.

Zutreffend ist der Fachsenat davon ausgegangen, daß eine Beteiligung des Antragstellers nicht deshalb entfällt, weil der Erlaß nicht nur die Volksschullehrer, sondern alle Beamten des Geschäftsbereichs des Beteiligten betrifft. Die von dem Beteiligten vertretene Auffassung, daß es im vorliegenden Falle an einer beteiligungsfähigen Personalvertretung fehle, weil ein Gesamtpersonalrat nicht bestehe, ist nicht richtig. Der Hinweis auf den Beschluß des Senats vom 14. April 1961 - BVerwG VII P 4.60 - (BVerwGE 12, 194) vermag die von dem Beteiligten vertretene Auffassung nicht zu stützen. Dabei wird folgendes übersehen: Die Frage, ob ein Gesamtpersonalrat zu bilden ist, stellt sich nur dann, wenn Nebenstellen oder Teile von Dienststellen zu selbständigen Dienststellen im Sinne des Personalvertretungsrechts erklärt worden sind und infolgedessen eigene, von der Personalvertretung der Rest-Hauptdienststelle unabhängige Personalvertretungen besitzen. Ohne einen Gesamtpersonalrat bestehen in diesem Falle mehrere Personalvertretungen, deren Zuständigkeit sich nur auf den Bereich der vertretungsrechtlichen Dienststelle im Sinne des § 7 PersVG NW, nicht aber auf den gesamten Bereich der organisationsrechtlich fortbestehenden Hauptdienststelle erstreckt. Partner des bei der verselbständigten Nebenstelle oder Teildienststelle bestehenden Personalrats ist der Leiter der verselbständigten Neben- oder Teildienststelle, nicht aber der Leiter der Hauptdienststelle. Entscheidet der Leiter der Hauptdienststelle in einer Personalangelegenheit, die einen Bediensteten der Nebendienststelle betrifft, so ist der bei der Hauptdienststelle gebildete Personalrat nicht zuständig. Er repräsentiert nur die bei der Hauptdienststelle verbliebenen Bediensteten, nicht aber diejenigen der verselbständigten Nebendienststelle. Der Personalrat der Nebendienststelle dagegen kann nicht beteiligt werden, weil er dem Leiter der Hauptdienststelle nicht zugeordnet ist. Der Unterschied zu dem hier zur Entscheidung stehenden Fall besteht darin, daß bei der Verselbständigung von Dienststellenteilen im Bereich der organisationsrechtlich fortbestehenden Dienststelle mehrere vertretungsrechtlich selbständige Dienststellen bestehen, während es sich hier bei dem Beteiligten um eine einheitliche Dienststelle handelt. Zwar bestehen bei dem Beteiligten neben dem allgemeinen Hauptpersonalrat für die Verwaltung die nach den §§ 88 Satz 2, 86 Abs. 1 PersVG NW gebildeten Lehrer-Hauptpersonalräte. Ihre Zuständigkeit erstreckt sich im Gegensatz zu den Personalvertretungen bei verselbständigten Nebendienststellen auf den gesamten Geschäftsbereich des Beteiligten. Da sie nach Schularten aufgeteilt sind, erfassen sie innerhalb dieses Geschäftsbereichs nur einen bestimmten Kreis von Bediensteten. Der wesentliche Unterschied liegt jedoch darin, daß all diese Personalräte dem Beteiligten zugeordnet sind. Da diese Partnerschaft im Gegensatz zu den verselbständigten Dienststellen nach § 7 Abs. 3 PersVG NW gegeben ist, bedarf es nicht der Bildung eines Gesamtpersonalrats, denn es fehlt im vorliegenden Falle nicht - wie in dem vom Senat entschiedenen Falle - an einer beteiligungsfähigen Personalvertretung.

Die Frage stellt sich vielmehr dahin, ob bei dem Erlaß einer für den gesamten Geschäftsbereich des Beteiligten geltenden Verwaltungsanordnung alle Hauptpersonalräte, die bei dem Beteiligten bestehen, oder nur einer oder mehrere von ihnen zu beteiligen sind. Die alleinige Beteiligung des allgemeinen Hauptpersonalrats scheidet bei Verwaltungsanordnungen für den gesamten Geschäftsbereich deshalb aus, weil dieser nicht alle Bediensteten repräsentiert, sondern nur diejenigen, die nicht durch die Lehrer-Hauptpersonalräte vertreten werden. Andererseits sind die letzteren nicht auf die Wahrnehmung der besonderen, sich aus dem Lehrerberuf ergebenden Belange beschränkt, sondern nehmen auch die allgemeinen sozialen und persönlichen Angelegenheiten der durch sie repräsentierten Lehrer wahr. Die Frage der Beteiligung der bei dem Beteiligten bestehenden Hauptpersonalräte richtet sich nach den Grundsätzen, die für die Gruppenangelegenheiten im Sinne des § 36 PersVG NW gelten. Zwar findet die in § 3 Abs. 2 PersVG NW vorgesehene Gruppeneinteilung bei den Lehrerpersonalvertretungen keine Anwendung, weil es bei diesen nicht auf die dienstrechtliche Stellung, sondern auf die ihnen übertragene Funktion - Ausübung der unterrichtenden Tätigkeit - ankommt. Dennoch erscheint es gerechtfertigt, bei mehreren gleichgeordneten Personalräten, die die Belange einer nicht dienstrechtlich, sondern fachlich abgegrenzten Gruppe von Bediensteten wahrnehmen, die in § 36 PersVG NW niedergelegten Grundsätze sinngemäß anzuwenden. Der Gesetzgeber selbst hat in § 86 Abs. 2 PersVG NW für die nicht im Landesdienst beschäftigten Lehrer vorgeschrieben, daß, wenn getrennte Personalvertretungen nicht gebildet werden, die in Absatz 1 dieser Vorschrift genannten Lehrer nach Schularten eine Gruppe bilden und daß für die einzelnen Lehrergruppen die Vorschriften über die Rechte der Gruppen entsprechende Anwendung finden. Deshalb mußten bei der Vorbereitung des Erlasses, der das Beschwerderecht der Bediensteten an die Personalvertretungen im Bereich des Beteiligten regelt, alle Hauptpersonalräte beteiligt werden, so daß also der Antragsteller nicht ausgeschlossen werden durfte. Die Beteiligung vieler Personalräte mag zwar für die Dienststelle mit gewissen Schwierigkeiten verbunden sein und eine Unbequemlichkeit darstellen; sie entspricht aber allein der gesetzlichen Regelung.