Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 08.02.1967, Az.: BVerwG V C 95/66

I.

Die Klägerin zu 1) und deren 1941 geborener Sohn, der Kläger zu 2), sind Volksdeutsche aus Jugoslawien. Mit Bescheiden vom 6. August 1956 bewilligte ihnen der Beklagte Kriegsgefangenenentschädigung für die Zeit ihrer Internierung in Jugoslawien bis einschließlich Februar 1948. Die nachfolgende Zeit einer dreijährigen Arbeitsverpflichtung sah das Landratsamt nicht als entschädigungsfähig an. Die Kläger sind am 16. März 1957 in die USA ausgewandert.

Am 8. August 1961 beantragten sie erneut die Gewährung der Entschädigung für die Zeit der Arbeitsverpflichtung. Der Beklagte lehnte mit Schreiben vom 25. Juni und 24. Juli 1962 unter Hinweis auf die Rechtsbeständigkeit der Bescheide vom 6. August 1956 ab, erneut in eine sachliche Prüfung einzutreten. Die Schreiben enthielten keine Rechtsmittelbelehrung.

Mit Schreiben vom 29. September 1962 an den Beklagten beantragten die Kläger am 2. Oktober 1962 erneut, zu ihren Gunsten einen Ergänzungsbescheid zu erlassen. Der Beklagte legte die Akten dem Regierungspräsidium vor, das das Schreiben der Kläger als formlose Beschwerde gegen die Mitteilungen des Beklagten vom 25. Juni und 24. Juli 1962 wertete, jedoch nicht abhalf, weil es das Verhalten des Beklagten für rechtmäßig hielt. Das teilte das Regierungspräsidium den Klägern mit Schreiben vom 15. November 1962 mit. Auch dieses Schreiben enthielt keine Rechtsmittelbelehrung.

Mit der am 1. März 1963 beim Verwaltungsgericht eingegangenen Klage hat die Klägerin zu 1) unter Nachreichung einer Vollmacht des Klägers zu 2) vom 24. März 1963 beantragt, den Bescheid des Beklagten vom 6. August 1956 aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, die Zwangsarbeitsentschädigung für beide Kläger zu gewähren.

Das Verwaltungsgericht hat die Klagen durch Urteil vom 20. Februar 1964 abgewiesen mit der Begründung: Der Beklagte habe den Antrag auf erneute sachliche Bescheidung zu Recht abgelehnt, da sich die Sach- und Rechtslage seit den unanfechtbar gewordenen Bescheiden vom 6. August 1956 nicht geändert habe. Die Kläger könnten sich auch nicht auf die Fälle berufen, in denen die Behörden erneut in eine sachliche Prüfung eingetreten seien und zum großen Teil auch Kriegsgefangenenentschädigung gewährt hätten. Diese Fälle ließen sich deswegen nicht mit dem der Kläger vergleichen, weil die Kläger bereits 1957 das Bundesgebiet wieder verlassen und in den Vereinigten Staaten ihren ständigen Aufenthalt begründet hätten. Sie könnten daher auch nicht die Verletzung des Gleichheitssatzes geltend machen.

Die Kläger haben gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt. Sie rügen die Verletzung des Gleichheitssatzes und beantragen,

hilfsweise,

Der Beklagte beantragt

Er schließt sich im wesentlichen der Auffassung des Verwaltungsgerichts zu der Frage der Verletzung des Gleichheitssatzes an.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich nicht am Verfahren.

II.

Die Revision führt zur Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz.

1)

Es handelt sich um Untätigkeitsklagen im Sinne des § 75 VwGO. Anfechtbare Verwaltungsakte liegen nicht vor. Die Bescheide vom 6. August 1956 sind unanfechtbar geworden. Die Mitteilungen des Landratsamts vom 25. Juni und 24. Juli 1962 und das Schreiben des Regierungspräsidiums vom 15. November 1962 sind keine Verwaltungsakte. Die Kläger haben jedoch am 2. Oktober 1962 bei dem Beklagten beantragt, zu ihren Gunsten einen Ergänzungsbescheid zu erlassen, indem sie sich darauf beriefen, daß Tausenden von Landsleuten Nachentschädigung auf einen neuen Antrag zuerkannt worden sei, obwohl auch deren Verfahren schon einmal abgeschlossen gewesen seien. Der Beklagte hat auf diesen Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsaktes nicht entschieden. Durch die Erhebung der Klage am 1. März 1963 ist die Klagefrist nach § 76 VwGO gewahrt. Die Klage ist somit zulässig.

2)

Mit der Klage begehren die Kläger das Wiederaufgreifen ihrer durch die unanfechtbar gewordenen Bescheide vom 6. August 1956 abgeschlossenen Kriegsgefangenenentschädigungs-Verfahren und den Erlaß von Ergänzungsbescheiden des Inhalts, daß ihnen die Kriegsgefangenenentschädigung auch für die Zeit der Zwangsarbeitsverpflichtung bewilligt wird. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist die Behörde nicht verpflichtet, ein durch unanfechtbar gewordenen Verwaltungsakt abgeschlossenes Verfahren wieder aufzugreifen, es sei denn, daß sich die Rechts- oder Sachlage geändert hat. Vielmehr steht das Wiederaufgreifen im Ermessen der Behörde, das jedoch durch den Verfassungssatz nach Art. 3 GG gebunden ist (vgl. u.a. Urteil des erkennenden Senats vom 5. September 1966 - BVerwG V C 174.65 - und die dort zitierten älteren Entscheidungen). Das bedeutet, daß die Behörde dann, wenn sie in gleichliegenden Fällen das Verfahren wieder aufgegriffen und Ergänzungsbescheide erlassen hat, wodurch sich eine Verwaltungspraxis und damit eine Selbstbindung der Verwaltung gebildet hat, von dieser Praxis im Einzelfall nur aus sachgerechten Erwägungen abweichen darf. Sachgerecht ist eine Entscheidung nur dann, wenn sie die "vom Gesetz selbst statuierte Sachgesetzlichkeit" nicht in 'willkürlicher Weise durchbricht (Leibholz/Rinck, Grundgesetz, Kommentar an Hand der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, 2. Aufl., S. 73 Anm. 11 zu Art. 3 GG mit zahlreichen Entscheidungsnachweisen). Die Entscheidung im vorliegenden Falle hängt deshalb davon ab, ob die Abweichung von einer ständigen Verwaltungspraxis für das Wiederaufgreifen von Verfahren dieser Art der aus Inhalt und System des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes folgenden Sachgesetzlichkeit widerspricht.

Wie dem Revisionsgericht aus anderen Streitsachen bekannt ist und sich auch aus dem bei den Akten in dieser Sache befindlichen Schriftsatz des Regierungspräsidiums vom 8. März 1963 ergibt, hat das Arbeitsministerium B... mit Erlassen vom 12. September 1959 und 23. Juni 1960 die mit der Durchführung des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes beauftragten Feststellungsbehörden ermächtigt, Nachentschädigung für die Zeit einer zwangsweisen Arbeitsverpflichtung in Jugoslawien zu bewilligen, wenn die Aufrechterhaltung des ursprünglichen Bescheides für den Betroffenen eine unbillige Härte bedeute. Mit Erlaß vom 9. April 1962 hat das Arbeitsministerium jedoch entschieden, die Aufrechterhaltung eines mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht im Einklang stehenden Bescheides stelle dann keine unbillige Härte dar, wenn der Antragsteller seinen Wohnsitz nicht nur vorübergehend ins Ausland verlegt habe.

Eine entsprechende Verfügung hat das Regierungspräsidium Tübingen unter dem 24. April 1962 getroffen, wie aus dem Schreiben des Beklagten an das Regierungspräsidium vom 9. Oktober 1962 ersichtlich ist, das sich bei den vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen Entschädigungsakten des Beklagten befindet. Aus diesem Grunde hat der Beklagte, wie seinem soeben erwähnten Schreiben an das Regierungspräsidium zu entnehmen ist, im vorliegenden Falle unter Abweichung von der durch die Erlasse des Arbeitsministeriums vom 12. September 1959 und 23. Juni 1960 begründeten Verwaltungspraxis davon abgesehen, zugunsten der Kläger die beantragten Ergänzungsbescheide zu erlassen. Diese unterschiedliche Behandlung von Entschädigungsberechtigten, die ihren am 3. Februar 1954, dem Tage des Inkrafttretens des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes vom 30. Januar 1954, im Geltungsbereich des Gesetzes belegenen Wohnsitz nach diesem Stichtag ins Ausland verlegt haben, gegenüber den Entschädigungsberechtigten, die ihren Wohnsitz im Geltungsbereich des Gesetzes beibehalten haben, beruht nicht auf sachgerechten, am Inhalt und System des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes orientierten Erwägungen und verstößt daher gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 GG.

§ 1 Abs. 1 des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes in der ursprünglichen, durch die Änderungsgesetze vom 12. Juni 1954 (BGBl. I S. 143) und vom 8. Dezember 1956 (BGBl. I S. 904) nicht berührten Fassung vom 30. Januar 1954 (BGBl. I S. 5) - KgfEG - macht die Entschädigungsberechtigung davon abhängig, daß der ehemalige Kriegsgefangene am Tage des Inkrafttretens des Gesetzes (3. Februar 1954) seinen Wohnsitz oder ständigen Aufenthalt im Geltungsbereich des Gesetzes gehabt hat. Die Vorschrift läßt zugunsten solcher Kriegsgefangener oder ehemaliger Kriegsgefangener, die diese Voraussetzung nicht erfüllen, bestimmte Ausnahmen zu, die hier nicht interessieren. Durch das 2. Änderungsgesetz vom 8. Dezember 1956 wurde an § 1 ein neuer Absatz 2 angefügt zugunsten solcher ehemaligen Kriegsgefangenen, die bereits vor dem 3. Februar 1954 vorübergehend ihren Wohnsitz oder Aufenthalt aus dem Geltungsbereich des Gesetzes in das Ausland verlegt haben. Nirgendwo findet sich jedoch im Gesetz eine Vorschrift des Inhalts, daß ehemalige Kriegsgefangene, die am 3. Februar 1954 ihren Wohnsitz im Geltungsbereich des Gesetzes hatten und nach diesem Stichtag ins Ausland verlegt haben, ihre durch § 1 Abs. 1 KgfEG begründete Entschädigungsberechtigung verlieren oder sonst in ihrer Rechtsstellung als Berechtigte gemindert werden. Wie der Beklagte im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht ausgeführt hat, ist zwar auch für die Antragsberechtigung erforderlich, daß der Antragsteller seinen Wohnsitz am Stichtag (3. Februar 1954) im Geltungsbereich des Gesetzes gehabt hat. Das Gesetz enthält aber keine Vorschrift des Inhalts, daß der Antragsteller im Zeitpunkt der Antragstellung diese Voraussetzung erfüllen muß. Es ist deshalb durchaus denkbar, daß ein Entschädigungsberechtigter nach dem 3. Februar 1954 seinen inländischen Wohnsitz (dauernd) ins Ausland verlegt hat und von dort unter Wahrung der Antragsfrist nach § 9 Abs. 1 KgfEG a.F. seinen Antrag stellt.

Die Auffassung des Beklagten, daß die Kläger ihren Antrag erst nach ihrer Auswanderung gestellt haben, geht indessen ohnehin fehl. "Antrag" ist in Fällen, in denen das Wiederaufgreifen eines durch unanfechtbar gewordenen Verwaltungsakt abgeschlossenen Verfahrens begehrt wird, nicht die Bitte um erneute Bescheidung, sondern der ursprüngliche Antrag, über den durch den unanfechtbar gewordenen Verwaltungsakt entschieden ist (vgl. Urteil des erkennenden Senats vom 22. Mai 1963 - BVerwG V C 180.62 -). Der Antrag der Klägerin zu 1) vom 22. Juli 1954, in dem auch der damals noch minderjährige Kläger zu 2) aufgeführt ist, bezog ausdrücklich auch die Zeit der dreijährigen Zwangsarbeitsverpflichtung mit ein. Es bedarf deshalb keiner Prüfung, ob und wann die Kläger nach ihrer Auswanderung die Rechtsstellung eines Deutschen durch Erwerb einer anderen Staatsangehörigkeit verloren haben. Denn nach § 2 Abs. 4 KgfEG muß die Rechtsstellung eines Deutschen zum Zeitpunkt der Antragstellung gegeben sein. Diese Voraussetzung erfüllen die Kläger, weil sie im Zeitpunkt des allein maßgebenden Antrags vom 22. Juli 1954 unstreitig die Rechtsstellung eines Deutschen hatten.

Die Auffassung, daß die Ablehnung des Wiederaufgreifens des Verfahrens wegen der nach dem 3. Februar 1954 erfolgten Auswanderung der Antragsteller nicht auf sachgerechten, am Gesetz orientierten Erwägungen beruht, wird durch die Neufassung des Gesetzes vom 1. September 1964 (BGBl. I S. 696) bestätigt. Zwar lautet § 1 Abs. 1 KgfEG in der jetzt geltenden Fassung dahin, daß der ehemalige Kriegsgefangene seinen Wohnsitz oder ständigen Aufenthalt am 31. Dezember 1961 im Geltungsbereich des Gesetzes gehabt haben muß. Diese Voraussetzung erfüllen die Kläger nicht. Indessen bestimmt § 1 Abs. 3 KgfEG n.F.:

"Soweit Personen nach dem 3. Februar 1954 und vor dem 1. Januar 1962 ihren Wohnsitz oder dauernden Aufenthalt aus dem Geltungsbereich dieses Gesetzes verlegt haben und auf Grund der bisheriger. Fassung des Absatzs 1 oder 2 berechtigt waren, verbleibt es dabei; § 9 bleibt unberührt".

Da die Kläger am 16. März 1957 nach den USA ausgewandert sind, verbleibt es daher bei ihrer Berechtigung, die, wie bereits dargelegt, durch ihre Auswanderung nach der bisherigen Fassung des Gesetzes nicht verloren gegangen ist.

Hat es aber der Gesetzgeber ausgeschlossen, daß durch eine nach dem 3. Februar 1954 erfolgte Auswanderung die Rechte des ehemaligen Kriegsgefangenen beeinträchtigt werden, so bedeutet die Abweichung von der Verwaltungspraxis, wie sie sich für das Wiederaufgreifen von Verfahren in Fällen der Zwangsarbeitsverpflichtung in Jugoslawien für das Land Baden-Württemberg gebildet hat, unter Berufung auf die Auswanderung keine sachgerechte Erwägung im Sinne des Gleichheitssatzes. Die entgegenstehende Auffassung des Verwaltungsgerichts beruht daher auf einer Verkennung der Vorschriften des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes und der Bedeutung des Art. 3 GG. Das angefochtene Urteil ist somit aufzuheben und die Sache an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen, damit dieses nach § 75 Satz 3 VwGO dem Beklagten für den Erlaß des beantragten Verwaltungsaktes auf Gewährung der Ergänzungsentschädigung an die Kläger eine Frist setzt. Nach erfolglosem Ablauf dieser Frist wird das Verwaltungsgericht von sich aus zu prüfen haben, ob den Klägern materiell ein Anspruch auf die beantragte Ergänzungsentschädigung wegen ihrer Zwangsarbeitsverpflichtung in Jugoslawien zusteht. Der Geltendmachung dieses Anspruchs steht jedenfalls die Unanfechtbarkeit der Bescheide vom 6. August 1956 nicht entgegen, da im vorliegenden Falle der Beklagte verpflichtet ist, unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 GG das Verfahren wieder aufzugreifen und sachlich über die Anträge der Kläger zu entscheiden.