Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 01.02.1967, Az.: BVerwG IV C 81.65

I.

Der Kläger erwarb 1954 als Alleinerbe seines Vaters das Eigentum an einer in der Gemarkung G. in der Nähe des Tegernsees belegenen, insgesamt etwa 24.000 qm großen Fläche. Zur Abgeltung von Erb- und Pflichtteilansprüchen verpflichtete er sich durch Vertrag vom 23. Oktober 1957, ein 2.000 qm großes Teilstück der Fläche an seine Schwester zu übertragen. Das Landratsamt Miesbach lehnte die Erteilung der vom Kläger und seiner Schwester gemeinsam beantragten Wohnsiedlungsgenehmigung des Vertrages ab. Hiergegen richtet sich die Klage.

Das Grundstück des Klägers besteht im wesentlichen aus einer Bergkuppe. Es gehört zu dem durch Verordnung vom 3. März 1956 unter Landschaftsschutz gestellten Landschaftsschutzgebiet Tegernsee und Umgebung, grenzt mit seiner Nordseite an die geschlossene Ortslage von G. und war ursprünglich nur in seiner Nordwestecke mit einem Wohnhaus sowie am westlichen Hang mit einem vom Kläger bewirtschafteten Hotel bebaut. Während der Anhängigkeit des Verfahrens sind weitere Wohnhäuser hinzugekommen. Bei der abzuteilenden Fläche handelt es sich jedoch - ebenso wie bei ihrer unmittelbaren Umgebung - unverändert um Wiesengelände. In dem 1951 erlassenen Wirtschaftsplan der Gemeinde G. ist sie als landwirtschaftlich genutzt dargestellt. Der Kläger plant mindestens seit 1957, die gesamte Fläche zum Zwecke der Bebauung zu parzellieren. In diesem Bestreben fand er mehrfach die ausdrückliche Unterstützung des Gemeinderates, der im Mai 1960 auch eine entsprechende Änderung des Wirtschaftsplanes beschloß. Dieser Beschluß wurde jedoch von der Regierung von Oberbayern beanstandet. Im April 1962 beschloß die Gemeinde die Aufstellung eines den Bauwünschen des Klägers Rechnung tragenden Bebauungsplanes. Daraufhin teilte die Regierung der Gemeinde mit, daß eine Genehmigung dieses Planes nicht in Aussicht gestellt werden könne.

Der Kläger und seine Schwester haben nach erfolglosem Beschwerdeverfahren gegen die Versagung der Wohnsiedlungsgenehmigung Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat die Klagen nach Durchführung einer Augenscheinseinnahme als unbegründet abgewiesen. Das auf die Klage der Schwester des Klägers ergangene Urteil ist rechtskräftig geworden.

Auf die Berufung des Klägers hat der Verwaltungsgerichtshof ohne Beweisaufnahme durch Urteil vom 17. Mai 1963 die gegen den Kläger ergangene Entscheidung des Verwaltungsgerichts sowie die angefochtenen Bescheide aufgehoben und das beklagte Land zur erneuten Bescheidung des Genehmigungsantrages verpflichtet. Er hat zur Begründung im wesentlichen folgendes ausgeführt: Die Grundstücksteilung sei nach geltendem Recht zu beurteilen und nach § 19 Abs. 2 Nr. 2 BBauG genehmigungspflichtig. Die abzuteilende Fläche gehöre zum Außenbereich. Ob ihre Bebauung mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar sei, bestimme sich nach § 35 Abs. 2 BBauG und müsse entgegen der vom Verwaltungsgericht vertretenen Ansicht bejaht werden. Die vorgesehene Bebauung werde keine öffentlichen Belange beeinträchtigen. Die Fläche sei hinreichend erschlossen. Darauf, daß der Gemeindeweg, an dem die Fläche liege, in verhältnismäßig steiler und unübersichtlicher Form in die Bundesstraße 318 a einmünde, könne die Genehmigungsversagung nicht gestützt werden. Insoweit lasse sich unschwer eine verkehrsmäßige Abhilfe schaffen. Zudem werde die insgesamt vorgesehene Bebauung auch keine wesentliche Verkehrssteigerung zur Folge haben. Ebensowenig lasse sich feststellen, daß die Bebauung zu einer Verunstaltung des Ortsbildes oder zu einem Eingriff in die natürliche Eigenart der Landschaft führen werde. Allerdings sei das Grundstück verhältnismäßig weit einzusehen. Die von den Behörden erhobenen Bedenken könnten jedoch deshalb für nicht so gewichtig gehalten werden, weil sich anderenfalls nicht erklären lasse, daß die Errichtung des in der Nähe der Fläche vereinzelt in einer vormaligen Kiesgrube stehenden Wohnhauses genehmigt worden sei. Wenn die vorgesehene Bebauung dem Stil der Umgebung angepaßt werde, könne weder das Ortsbild noch die Eigenart der Landschaft die Genehmigungsversagung rechtfertigen. Entsprechendes gelte für die angebliche Gefahr der Entstehung einer Splittersiedlung. Die Bebauung stelle sich insgesamt als eine organische Erweiterung des Ortes im unmittelbaren Anschluß an den Ortskern dar. Schließlich könnten sich die Behörden auch nicht mit Erfolg darauf berufen, daß die Fläche evtl. für Straßenzwecke gebraucht werde. Nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung stehe fest, daß mit dem Bau einer östlichen Umgehungsstraße, der die Inanspruchnahme erforderlich machen solle, jedenfalls nicht für absehbare Zeit zu rechnen sei. Daß die vorgesehene Bebauung der geordneten städtebaulichen Entwicklung entspreche, bestätige vor allem auch das Verhalten der Gemeinde, die die Pläne des Klägers seit Jahren unterstütze.

Das Berufungsgericht hat gegen diese Entscheidung die Revision nicht zugelassen. Das beklagte Land hat hiergegen Beschwerde eingelegt und u.a. geltend gemacht:

Das Berufungsgericht habe ohne eine Augenscheinseinnahme die Frage der Verunstaltung und des Eingriffes in die natürliche Eigenart der Landschaft nicht sachgerecht beurteilen können. Eine Ortsbesichtigung würde insbesondere ergeben haben, daß die Lage des Wohnhauses in der ehemaligen Kiesgrube eine durchaus andere sei. Das Berufungsgericht habe ferner ohne eingehendere Sachaufklärung nicht davon ausgehen dürfen, daß der Bau der östlichen Umgehungsstraße für absehbare Zeit nicht zu erwarten sei. Der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat daraufhin durch Beschluß vom 10. Oktober 1963 die Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen.

Das beklagte Land hat die Revision eingelegt, zur Begründung die bereits im Beschwerdeverfahren erhobenen Aufklärungsrügen wiederholt und darüber hinaus geltend gemacht: Das Berufungsgericht habe zu Unrecht § 35 Abs. 2 BBauG angewendet. Da die Gemeinde G. die Aufstellung eines Bebauungsplanes beschlossen habe, sei § 33 BBauG maßgebend. Für eine Beurteilung nach § 33 BBauG fehle es jedoch an jeder Tatsachengrundlage. Das gelte insbesondere für die Sicherung der Erschließung. Ob die Möglichkeit bestehe, die von der steilen und unübersichtlichen Einmündung des Gemeindeweges in die Bundesstraße ausgehenden Verkehrsgefahren durch "verkehrsmäßige" Mittel abzuwenden, habe das Berufungsgericht ohne eine Augenscheinseinnahme nicht beurteilen können. Entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts sei mit dem Ausbau der östlichen Umgehungsstraße zu rechnen. Die Regierung habe inzwischen ein entsprechendes Raumordnungsverfahren eingeleitet.

Das beklagte Land beantragt, das angefochtene Urteil aufzuheben und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zurückzuweisen, hilfsweise, die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.

Der Kläger bittet um Zurückweisung der Revision. Er stimmt mit der Revisionsbegründung des beklagten Landes darin überein, daß sich die Beurteilung nicht nach § 35, sondern nach § 33 BBauG zu richten habe, meint jedoch, daß daraus mit Rücksicht auf den Stand der Planungsarbeiten ohne weiteres die Zulässigkeit des Vorhabens folge. Die Revision sei aber auch dann unbegründet, wenn von § 35 BBauG ausgegangen werde. Da sich der Antrag nicht auf eine Bebauungs-, sondern nur eine Bodenverkehrsgenehmigung richte, komme es darauf, ob das Vorhaben mit den öffentlichen Belangen zu vereinbaren sei, nicht im einzelnen an. Im übrigen habe das Berufungsgericht zutreffend dargetan, daß diese Vereinbarkeit vorliege. Entscheidende Bedeutung müsse dabei vor allem der Tatsache beigelegt werden, daß die Gemeinde G. das Vorhaben unterstütze. Der Hinweis auf den Bau der Umgehungsstraße gehe fehl. Die neuerliche Entwicklung bestätige, daß mit dem Bau dieser Umgehungsstraße nicht zu rechnen sei. Überdies habe sich ergeben, daß die Straßenplanung den Grundbesitz des Klägers überhaupt nicht berühre.

Der Oberbundesanwalt hat sich nicht am Verfahren beteiligt. Der Kläger und das beklagte Land haben übereinstimmend auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision ist begründet. Sie muß zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache führen.

Die gegen das Verfahren des Berufungsgerichts gerichteten Rügen sind gerechtfertigt; die im Berufungsverfahren erfolgte Sachaufklärung ist unzureichend (§ 86 Abs. 1 VwGO).

Das Berufungsgericht konnte angesichts der Lage des Falles ohne Durchführung einer Augenscheinseinnahme keine verläßlichen Feststellungen darüber treffen, ob das im Zusammenhange mit der Teilung beabsichtigte Bauvorhaben das Ortsbild verunstalten und in die Eigenart der Landschaft eingreifen wird. Es konnte dies um so weniger, als das Verwaltungsgericht aufgrund einer Augenscheinseinnahme diese Fragen bejaht hat. Der Hinweis auf das in der vormaligen Kiesgrube errichtete Haus ist nicht geeignet, die Entscheidung zu tragen. Die Zulassung dieses Hauses könnte auf die Beurteilung allenfalls dann von Einfluß sein, wenn eben dieses Hauses wegen anzunehmen sein sollte, daß die Eigenart der Landschaft und das Ortsbild einer weiteren Bebauung nicht (mehr) entgegenstehen. Ob das zutrifft, läßt sich ohne eine Ortsbesichtigung nicht sagen. Im übrigen kommt es in diesem Zusammenhange nicht, wie das Berufungsgericht anzunehmen scheint, darauf an, für wie gewichtig die beteiligten Behörden ihre Bedenken halten. Erheblich ist vielmehr allein, ob objektiv mit einer Beeinträchtigung öffentlicher Belange zu rechnen ist. Eine unzureichende Sachaufklärung liegt ferner im Hinblick auf den Bau der Umgehungsstraße vor. Das Berufungsgericht durfte seiner Entscheidung die Ansicht, daß in absehbarer Zeit mit dem Bau dieser Straße nicht zu rechnen sei, nicht zugrunde legen, ohne sich näher mit der Planung zu befassen und auseinanderzusetzen. Das ist jedoch nicht geschehen.

Das Verfahren des Berufungsgerichts erweist sich darüber hinaus aus noch anderen Gründen als fehlerhaft. Das Berufungsgericht hat übersehen, daß sowohl die Gemeinde G. als auch die Schwester des Klägers als notwendige Beigeladene (§ 65 Abs. 2 VwGO) zum Verfahren hinzugezogen werden mußten. Dieser Mangel ist von Amts wegen zu berücksichtigen (BVerwG V C 96.62 - Urteil vom 27. März 1963 - BVerwGE 16, 23 [BVerwG 27.03.1963 - V C 96/62] [25]).

Bei der Gemeinde G. ist die Beiladung notwendig, weil die vom Kläger begehrte Bodenverkehrsgenehmigung nur im Einvernehmen mit der Gemeinde erteilt werden darf (§ 19 Abs. 4 S. 1 BBauG). Daß dies zur Notwendigkeit der Beiladung führt, hat der erkennende Senat für die Beteiligung der Gemeinde nach § 36 BBauG bereits entschieden (BVerwG IV C 17.65 - Urteil vom 22. April 1966 - NJW 1966, 1530). Da die Erteilung einer Bodenverkehrsgenehmigung das nachfolgende Baugenehmigungsverfahren präjudiziert (§ 21 Abs. 1 BBauG) und dementsprechend das Verfahren bei der Bodenverkehrsgenehmigung in einer dem § 36 BBauG entsprechenden Weise geregelt ist, kann für dieses Verfahren nichts anderes gelten.

Die Notwendigkeit einer Beiladung auch der Schwester des Klägers ergibt sich daraus, daß das Teilungsvorhaben im Zusammenhang steht mit dem Vertrag vom 23. Oktober 1957, dieser Vertrag ursprünglich auch selbst Gegenstand des Genehmigungsverfahrens gewesen ist und nach der mit dem Erlaß des Bundesbaugesetzes eingetretenen Änderung der Rechtslage seine Erfüllbarkeit von der Erteilung der Bodenverkehrsgenehmigung abhängt. Ob die Beiladung der Schwester des Klägers auch dann notwendig wäre, wenn sie selbst einen Antrag auf die Erteilung der Bodenverkehrs- bzw. Wohnsiedlungsgenehmigung nicht gestellt hätte, mag sich bezweifeln lassen. Darauf kommt es hier nicht an, weil die Schwester des Klägers einen eigenen Genehmigungsantrag tatsächlich gestellt hat. Die Notwendigkeit der Beiladung scheitert auch nicht daran, daß die Abweisung der von der Schwester des Klägers erhobenen Klage rechtskräftig geworden ist. Wenn ein Fall notwendiger Beiladung vorliegt und deshalb die Entscheidung nur einheitlich ergehen kann (§ 65 Abs. 2 VwGO), vermag eine Entscheidung, die dennoch in einem abgesonderten Verfahren ergeht, keine - zumindest keine die Notwendigkeit der Beiladung ausschließende - Bindungswirkung zu entfalten.

Das angefochtene Urteil beruht auch auf den gekennzeichneten Verfahrensmängeln (§ 137 Abs. 3 VwGO). Das ergibt sich für die unterbliebenen Beiladungen aus dem Wesen dieses Mangels, der, da er auch im Revisionsverfahren fortwirkt, zugleich ausschließt, anstatt einer Zurückverweisung unmittelbar in der Sache selbst zu entscheiden (§ 144 Abs. 3 VwGO).

Um den Fortgang des Verfahrens im Hinblick auf das weitergehende Revisionsvorbringen klarzustellen, ist es angezeigt, darüber hinaus ausdrücklich auszusprechen, daß das angefochtene Urteil auch auf dem Mangel der unzureichenden Sachaufklärung beruht, d.h. die vom Berufungsgericht unzureichend aufgeklärten Fragen in der Tat entscheidungserheblich sind.

Nicht zu beanstanden ist es zunächst, daß das Berufungsgericht - bezogen jedenfalls auf den seinerzeit gegebenen Sachstand - die Lage des Grundstücks im Außenbereich bejaht hat. Richtig ist ferner, daß sich die Entscheidung darüber, ob das Vorhaben im Sinne des § 20 Abs. 1 BBauG "mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung ... vereinbar wäre", nach § 35 Abs. 2 BBauG zu bestimmen hat (vgl. BVerwGE 18, 242 [244 f.]). § 33 BBauG kann im vorliegenden Falle keine Anwendung finden. Soweit sich das beklagte Land auf § 33 BBauG beruft, ist entgegenzuhalten, daß diese Vorschrift die Unzulässigkeit eines Vorhabens nicht begründen kann (vgl. BVerwGE 20, 127 [132 f.]). Soweit andererseits der Kläger § 33 BBauG angewendet wissen möchte, muß gesagt werden, daß sich, solange über das Zustandekommen des Planes zwischen der Gemeinde und der Aufsichtsbehörde ernstliche und nicht ohne weiteres von der Hand zu weisende Meinungsverschiedenheiten bestehen, nicht mit Sicherheit feststellen läßt, "daß das Vorhaben den künftigen Festsetzungen des Bebauungsplanes nicht entgegenstehen wird" (vgl. Beschluß vom 6. Dezember 1963 - BVerwG I B 171.63 - Buchholz BVerwG 406.11, § 33 BBauG Nr. 1).

Bei der demnach entscheidungserheblichen Frage, ob das Vorhaben öffentliche Belange beeinträchtigen würde, ist davon auszugehen, daß der Außenbereich grundsätzlich bebauungsfrei bleiben soll (vgl. BVerwGE 18, 242). Dabei muß jedoch beachtet werden, daß insoweit die Lage eines Grundstücks in unmittelbarer Nähe des im Zusammenhang bebauten Ortskernes von Bedeutung sein (vgl. BVerwGE 19, 82 [85]) und sich daraus insbesondere ergeben kann, daß die Gefahr der Entstehung einer Splittersiedlung nicht besteht. Im übrigen wird zu prüfen sein, ob und gegebenenfalls mit welchem Inhalt der vormalige Wirtschaftsplan noch fortgilt (vgl. § 173 Abs. 1 BBauG) und ob allein daraus auf eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange geschlossen werden muß (vgl. Beschluß vom 29. September 1965 - BVerwG IV B 214.65 - DÖV 1966, 249). Was andererseits die Gefahr einer Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der Landschaft angeht (§ 35 Abs. 3 BBauG), ist zu berücksichtigen, daß sich die damit gestellte Anforderung nicht allein auf das Landschaftsbild, sondern vor allem darauf bezieht, eine der Lage des Grundstücks wesensfremde Bebauung zu verhindern (vgl. Beschluß vom 22. Juni 1966 - BVerwG IV B 57.66 -). Sollte das Berufungsgericht erneut zu der Feststellung gelangen, daß eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange aus von ihm bisher erwogenen Gründen nicht zu gewärtigen ist, wird es schließlich auch die Gültigkeit der Landschaftsschutzverordnung vom 3. März 1956 und in diesem Zusammenhang prüfen müssen, ob aus diesem Grunde eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange zu erwarten ist.