Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 04.11.1966, Az.: BVerwG IV C 65.65

I.

Die Kläger sind Beteiligte am Zusammenlegungsverfahren S., Kreis P., und beanstanden ihre Abfindung im Zusammenlegungsplan vom 16. September 1959 nebst Nachträgen. Ihre Beschwerde hatte keinen Erfolg. Mit der Klage vor dem Flurbereinigungsgericht machen sie geltend, ihre Neuzuteilungen seien unzweckmäßig und nicht wertgleich. Die Flurbereinigungsbehörde habe sich nicht an Vereinbarungen über die Zuweisung bestimmter Grundstücke gehalten. Sie beanstanden die Art und Weise des Zustandekommens der Abfindungsregelung und die Bodenbewertung. Der Planwunschtermin hätte nicht vor Vorlage der Schätzungsergebnisse abgehalten werden dürfen. Den Klägern hätte die Möglichkeit gefehlt, einen Überblick über Einlage und Abfindung aller am Zusammenlegungsverfahren Beteiligten zu erhalten. Die Spruchstelle hätte den Klägern nicht nur die Entscheidung über ihre eigenen Planbeschwerden, sondern auch die Beschwerden der anderen Beteiligten zugänglich machen müssen.

Am 21. und 22. Mai 1962 fand zur Vorbereitung der Entscheidung des Flurbereinigungsgerichts ein Ortstermin statt, zu dem die Beteiligten zwecks "Besprechung der Klagepunkte im Gemeindeamt S. mit anschließender Ortsbesichtigung" geladen wurden. Diesen Ortstermin nahmen als Vorsitzender Oberverwaltungsgerichtsrat Dr. de C. Oberregierungs- und Kulturrat a.D. S. als Fachbeisitzer und Landwirt S. als landwirtschaftlicher Beisitzer wahr. Erschienen waren der Regierungs- und Vermessungsrat B. als ausführender technischer Beamter der Flurbereinigungsbehörde, der Vorsitzende des Vorstandes der beigeladenen Teilnehmergemeinschaft S. sowie der Kläger zu 1) mit seinem Prozeßbevollmächtigten und Vertreter des Beklagten. Vermessungsrat Broich berichtete über den bisherigen Verlauf des Zusammenlegungsverfahrens, es folgte eine Besprechung der Klagepunkte anhand der Karten und Pläne und eine Ortsbesichtigung zum Zwecke tatsächlicher Feststellungen, die sich auf die Planbeanstandungen der Kläger bezogen. - Diese Feststellungen sind in einer umfangreichen, vom Vorsitzenden unterzeichneten Niederschrift über den Ortstermin festgehalten. - An der zur Entscheidung anstehenden mündlichen Verhandlung der Streitsache vor dem Flurbereinigungsgericht nahmen der Senatspräsident Dr. O. als Vorsitzender, Oberverwaltungsgerichtsrat Dr. de C. als Richter, Oberregierungs- und Kulturrat a.D. S. als Fachbeisitzer sowie Landwirt F. und Landwirt S. als landwirtschaftliche Beisitzer teil. Der Bevollmächtigte der Kläger beanstandete, daß die Flurbesichtigung nicht vom gesamten Flurbereinigungssenat vorgenommen worden ist. -

Das Flurbereinigungsgericht wies die Klage, gestützt auf die gerichtlichen Tatsachenfeststellungen, ab. Diese hätten ergeben, daß die Kläger im Gesamtergebnis wertgleich abgefunden worden seien. Für das Zustandekommen weitergehender Planvereinbarungen habe die Vernehmung des Vermessungsrats B. nichts ergeben. Derartige Abreden wären auch mangels Schriftform unverbindlich. - Die verfahrensmäßigen Einwände gegen das Zustandekommen der tatsächlichen Feststellungen hält das Flurbereinigungsgericht für unbegründet. Zur Frage der Besetzung des Flurbereinigungsgerichts bei Ortsbesichtigungen, die zur Zulassung der Revision geführt hat, heißt es, die Vorschrift des § 143 FlurbG enthalte eine Sonderregelung, die vom allgemeinen verwaltungsgerichtlichen Verfahren erheblich abweiche. Der Vorsitzende des Flurbereinigungsgerichts sei in umfassender Weise zu jeder Art von Ermittlungen ermächtigt. Dies zeige sich vor allem in seiner mit der Planänderungsmacht des Flurbereinigungsgerichts in engem Zusammenhang stehenden Befugnis, eine Flurbereinigungsbehörde, einen höheren Beamten einer oberen Flurbereinigungsbehörde oder einen höheren staatlichen kulturbautechnischen Beamten mit Erhebungen und Verhandlungen im Flurbereinigungsgebiet zu betrauen. Die einzigartige Ermächtigungsfreiheit erlaube dem Vorsitzenden auch, eine Ortsbesichtigung durch ausgewählte Mitglieder des Flurbereinigungsgerichts vornehmen zu lassen. Er stehe also nicht etwa vor der Alternative, einen Berufsrichter oder nur den Gesamtsenat den Augenschein einnehmen zu lassen. Eine solche Alternative würde der sachverständigen Zusammensetzung des Flurbereinigungsgerichts nicht entsprechen, weil gerade durch die besondere Zusammensetzung des Gerichts die Zuziehung von Sachverständigen regelmäßig entbehrlich sein solle. Dann aber müsse es zulässig sein, etwa einen juristischen, einen landwirtschaftlichen und einen Flurbereinigungsfachmann des Flurbereinigungssenats mit Ermittlungen an Ort und Stelle zu betrauen. Die Zahl und die Person der an der Beweiserhebung teilnehmenden Mitglieder des Gerichts lasse sich vom Vorsitzenden nach Umfang und Schwerpunkt des jeweiligen Rechtsstreits in sachgerechter Weise bestimmen. Ein Übergewicht der an der Flurbesichtigung teilnehmenden Richter gegenüber den anderen sei deshalb nicht zu befürchten, weil im Ortstermin lediglich Tatsachen festgestellt würden. Es sei Sache des Gesamtsenats, daraus die Schlußfolgerungen zu ziehen, wozu er auf Grund der für die Beratung zur Verfügung stehenden Niederschrift imstande sei. Überdies sei die Gefahr einer "Majorisierung" bei einer derartigen Ortsbesichtigung - wie der hier stattgehabten - immer noch geringer als bei einer Übertragung von Ermittlungsaufgaben auf besondere Sachverständige. Auch die in § 147 FlurbG zum Ausdruck kommende Tendenz, den Beteiligten Rechtsmittelkosten zu ersparen, spreche für die Zulässigkeit des vom Gericht gewählten Verfahrens.

Von der Zulassung der Revision haben die Kläger Gebrauch gemacht und beantragen Aufhebung des angefochtenen Urteils und Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz. Sie wiederholen ihre früheren Einwände in materieller und verfahrensrechtlicher Hinsicht und bieten ein Privatgutachten an zum Nachweis dafür, daß sie im Zusammenlegungsverfahren nicht wertgleich abgefunden worden seien. - Das beklagte Land bittet, der Revision den Erfolg zu versagen und meint, die zur Zulassung führende Frage, ob allein der Vorsitzende und zwei Beisitzer eines Flurbereinigungsgerichts eine Ortsbesichtigung vornehmen dürfen, sei schon im Einblick auf den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Juli 1963 (RdL 1963, 278) zu bejahen. Die sachlichen Beanstandungen der Abfindungsregelung seien unbegründet. - Die Beigeladenen zu 3 bitten um Zurückweisung der Revision insoweit, als das Flurbereinigungsgericht es abgelehnt hat, den Klägern zu Lasten ihres Plans Nr. 701 eine Fahrgerechtigkeit einzuräumen.

II.

Die Revision mußte Erfolg haben, weil nicht auszuschließen ist, daß das angefochtene Urteil auf einem Verfahrensfehler beruht, der in der nicht ordnungsmäßigen Durchführung der Ortsbesichtigung liegt, die der Entscheidung des Flurbereinigungsgerichts vorausging.

Die Überprüfung der Beanstandungen der Kläger hat zunächst ergeben, daß der Vorsitzende des Flurbereinigungsgerichts nicht aktenkundig gemacht hat, welche Mitglieder des Gerichts an der Ortsbesichtigung teilnehmen sollten und aus welchem Grunde gerade diese Auswahl aus der Zahl der an dieser Sache mitwirkenden Richter getroffen worden ist. Darüber hinaus ist aber der Senat der Ansicht, daß eine Augenscheinseinnahme durch ein vom Vorsitzenden zu bestimmendes Gremium unzulässig ist.

Nach § 143 FlurbG obliegt dem Vorsitzenden des Flurbereinigungsgerichts die Vorbereitung der Entscheidungen des Spruchkörpers, der nach den Erfordernissen der Flurbereinigungsverfahren besonders zusammengesetzt ist. Zu den vorbereitenden Maßnahmen gehören "Ermittlungen und Verhandlungen", die in Flurbereinigungssachen zumeist an Ort und Stelle geführt werden dürften, weil sie regelmäßig mit einer Augenscheinseinnahme verbunden sein werden. Aus diesem Grunde und im Hinblick auf die Eigenart dieser Verfahren erscheint eine Entlastung des Vorsitzenden besonders dringlich. Daher sieht die Vorschrift des § 143 FlurbG vor, daß der Vorsitzende die ihm obliegenden Aufgaben "einem Mitglied des Gerichts als beauftragtem Richter" übertragen kann. Außerdem kann er von den in § 143 Satz 3 FlurbG vorgesehenen weiteren Möglichkeiten Gebrauch machen, die ihm eine weitgehende Gestaltungsfreiheit für seine vorbereitenden Maßnahmen an die Hand geben. Darüber hinaus reicht seine Befugnis nicht, denn weder aus der Fassung des Gesetzes noch aus der Besonderheit der Flurbereinigungsverfahren lassen sich überzeugende Gründe herleiten, die dafür sprechen könnten, daß der Vorsitzende berechtigt sei, eine bestimmte Zahl von Mitgliedern des Spruchkörpers mit Ermittlungen und Verhandlungen und mit einer Augenscheinseinnahme zu beauftragen, selbst wenn dies sachgerecht geschieht, etwa durch Bestimmung solcher Mitglieder, die sich für die Lösung bestimmter Aufgaben durch eine besondere Fachkunde auszeichnen. Der Vorsitzende kann also nur, wie aus der Fassung des § 143 Satz 2 FlurbG hervorgeht, "einem Mitglied des Gerichts als beauftragtem Richter" bestimmte Aufgaben übertragen. Er kann aber auch nach § 143 Satz 3 FlurbG verfahren und eine Flurbereinigungsbehörde, einen höheren Beamten einer oberen Flurbereinigungsbehörde - mit Zustimmung von dessen Dienststelle - oder einen höheren staatlichen kulturbautechnischen Beamten mit "Erhebungen und Verhandlungen" betrauen und von diesem Personenkreis gutachtliche Äußerungen anfordern, die auch Vorschläge für Änderungen des Flurbereinigungsplanes enthalten können. Damit erschöpfen sich die dem Vorsitzenden durch die Vorschrift des § 143 FlurbG an die Hand gegebenen Möglichkeiten einer weitgehenden Gestaltungsfreiheit bei der Vorbereitung der Entscheidungen des Flurbereinigungsgerichts. Die genannte Vorschrift ist, wie auch sonst verfahrensrechtliche Vorschriften, eng auszulegen. Die Formstrenge des Verfahrensrechts ist Ausfluß der Rechtsstaatgarantie. Diese Formstrenge beherrscht auch das Beweisverfahren, und in der Regel ist die Einnahme des Augenscheins Beweisaufnahme (s. Stein-Jonas, 1953, Vorbem. I 2 vor § 371 ZPO). Sie erfolgt, da das Beweisergebnis den sämtlichen erkennenden Richtern durch eigene Wahrnehmung unmittelbar vermittelt werden soll, grundsätzlich vor dem Prozeßgericht (§ 355 ZPO). Erscheint es angebracht, die Augenscheinseinnahme nicht durch das Kollegium stattfinden zu lassen - sei es aus Gründen der Prozeßbeschleunigung, der Zeit-, Arbeitskraft- und Kostenersparnis - so sehen die Verfahrens Ordnungen vor, daß damit ein Mitglied des Gerichts beauftragt werden kann. - Nichts anderes gilt für das gerichtliche Verfahren in Flurbereinigungssachen. Denn nach § 143 Satz 2 FlurbG kann der Vorsitzende die Aufgabe, Ermittlungen und Verhandlungen zur Vorbereitung der Entscheidung zu führen, "einem Mitglied des Gerichts als beauftragtem Richter" übertragen, eine Fassung der Gesetzesvorschrift, die derjenigen der Zivilprozeßordnung (§§ 361, 355 ZPO) und des § 96 Abs. 2 VwGO entspricht (Beweiserhebung in geeigneten Fällen "durch eines seiner Mitglieder als beauftragten Richter"). Auch die Besonderheit des Flurbereinigungsverfahrehs rechtfertigt nicht die Annahme, es gebe für den Vorsitzenden die Möglichkeit, ein nach fachlichen Gesichtspunkten zusammengesetztes Gremium von Senatsmitgliedern mit der bezeichneten Aufgabe zu betrauen. Vielmehr gilt auch hier der Grundsatz, entweder durch den gesamten Spruchkörper oder durch den beauftragten Richter die erforderlichen Beweise zu erheben. - In diesem Zusammenhang sei bemerkt, daß "beauftragter Richter" nur ein berufsrichterliches Mitglied des Spruchkörpers sein kann (vgl. OVG Lüneburg, Beschluß vom 29. Juli 1966 in RdL 1966, S. 267). Der erkennende Senat kann sich daher nicht der Ansicht des früher in Flurbereinigungssachen zuständig gewesenen I. Senats des Bundesverwaltungsgerichts im Beschluß vom 20. Juli 1963 - BVerwG I B 88.63 - (RdL 1963, 278) anschließen, daß eine Ortsbesichtigung durch den Vorsitzenden des Flurbereinigungsgerichts gemeinsam mit einem beauftragten Richter nicht zu beanstanden sei. Ist eine Beweisaufnahme nur durch ein Mitglied des Gerichts nicht zweckmäßig, weil darunter die gründliche Unterrichtung des Gesamtsenats leiden würde, so zwingt der zur Entscheidung stehende Streitstoff zur Beweiserhebung - Augenscheinseinnahme - durch den gesamten Senat. Der Fall wird dann regelmäßig so liegen, daß über ihn nicht entschieden werden kann, ohne daß sämtliche Mitglieder des Gerichts einen persönlichen Eindruck von den tatsächlichen Verhältnissen gewonnen haben.

Nun wird dem entgegengehalten, daß es auch Fälle geben kann, in denen der Vorsitzende oder der beauftragte Richter die Zuziehung eines Fachbeisitzers - vielleicht mit Recht - für erforderlich hält, weil nur durch dessen Zuziehung eine sachgerechte Aufklärung möglich erscheint, andererseits aber die Beweiserhebung nicht von dem Gesamtsenat durchgeführt zu werden brauchte. Demgegenüber, ist auf die Formstrenge der Verfahrensordnungen hinzuweisen, die nur die Alternative kennen, entweder die Beweisaufnahme vom Prozeßgericht oder vom beauftragten Richter vornehmen zu lassen. Der Grund für dieses "entweder - oder" ist darin zu suchen, daß das "funktionelle Verhältnis" zwischen beweiserhebendem Organ und dem vollen Spruchkörper gewahrt bleiben soll (so Brüggemann JZ 1952, S. 173). Hat der beauftragte Richter Tatsachen in Augenschein genommen (meist wird es sich darum handeln), so ist der Spruchkörper auf die Vermittlung seiner persönlichen Wahrnehmung allein angewiesen. Die übrigen Mitglieder des Gerichts stehen dem unmittelbaren Eindruck gleich fern. Sie befinden sich bei der Beurteilung des Streitstoffes untereinander und im Verhältnis zum beauftragten Richter in gleicher Ausgangslage. Insoweit bleibt also das Gleichgewicht innerhalb des Spruchkörpers erhalten. Die Verfahrensordnungen nehmen als unschädlich in Kauf, daß die Stimme des beauftragten Richters infolge seiner persönlichen Kenntnis von Tatsachen innerhalb des Spruchkörpers von Gewicht sein wird. Allein das führt noch nicht zur Störung des Gleichgewichts innerhalb des erkennenden Gerichts. Wenn sich aber darüber hinaus weitere Richter eine persönliche Anschauung von Tatsachen verschaffen, so ist eine Gewichtsverlagerung innerhalb des Spruchkörpers zu besorgen, die gerade bei Gerichten, in denen ehrenamtliche Richter die Entscheidung mittragen und mitverantworten, eine objektive Beurteilung des Streitstoffs als zweifelhaft erscheinen lassen können. Jedenfalls kann von einem gleichen Beurteilungsvermögen der Mitglieder eines Kollegiums dann nicht mehr die Rede sein, wenn von den strengen Regeln der Verfahrens Ordnungen hinsichtlich der Beweisaufnahme abgewichen würde.

Den Besonderheiten der Flurbereinigungssachen Rechnung zu tragen, den Vorsitzenden zu entlasten, die Verfahren zu beschleunigen und sie von Schwerfälligkeiten zu befreien, kommt die Vorschrift des § 143 Satz 3 FlurbG entgegen. Der Vorsitzende kann einen Sonderbeauftragten einsetzen, dieser kann ein Beamter der Flurbereinigungsverwaltung oder auch eine mit der Streitsache vorher nicht befaßte Flurbereinigungsbehörde sein. Das ist eine Ermittlungsform, die selbst bei schwierigen Sachverhalten eine schnelle Klärung in tatsächlicher Hinsicht im Flurbereinigungsgebiet ermöglicht, ohne daß eine "faktische Majorisierung" eines Teils der Mitglieder des Flurbereinigungsgerichts zu besorgen ist. Die Tatsachenfeststellungen, Planänderungsvorschläge einer solchen sachverständigen Person, die nicht Mitglied des Spruchkörpers ist, läßt eine Urteilsbildung bei den Gerichtsmitgliedern zu, die sämtlichen Mitgliedern die gleiche Ausgangslage für ihre Erkenntnis verschafft. Eine Ausweitung der dem Vorsitzenden zustehenden Befugnisse bei Vorbereitung der Entscheidung des Flurbereinigungsgerichts kann auch nicht mit einer Kostenersparnis, auf die in den Gründen des angefochtenen Urteils verwiesen wird, gerechtfertigt werden. - In Rechtsprechung und Literatur werden zu der hier entscheidenden Frage unterschiedliche Auffassungen vertreten. Im Sinne der Auffassung des erkennenden Senats hat - allerdings in anderem Zusammenhang - das Oberverwaltungsgericht Hamburg in seiner Entscheidung vom 24. September 1959 (veröffentlicht in MDR 1960, 706) und das Oberverwaltungsgericht Lüneburg in der Entscheidung vom 11. September 1963 (veröffentlicht in DVBl. 1964, 403) Stellung genommen (vgl. auch Eyermann-Fröhler, VwGO, 4. Aufl. 1965, RdNr. 1 zu § 96; Redeker-v. Oertzen, VwGO, Erl. Nr. 2 zu § 96; andere Ansicht: Schunck-de Clerck, VwGO, 1961, Anm. 3 b zu § 96; Koehler, VwGO, § 96, Anm. V 6; Wieczorek, ZPO, Anm. B II a 1 zu § 355 ZPO; vgl. auch zum Grundsatz der Gleichwertigkeit richterlicher Stimmen BGHZ 32, 233 [238] unter Bezugnahme auf Brüggemann, JZ 52, 173 und Stein-Jonas-Schönke, ZPO, 18. Aufl., § 355, Anm. II 2).

Da schon die genannten Gründe zur Aufhebung des angefochtenen Urteils führen müssen, ist auf die weiteren formellen und materiellen Rügen nicht einzugehen. Ebensowenig kommt es darauf an, ob für die Kläger künftig eine günstigere Beurteilung der Rechtslage zu erwarten ist. - Bei Wiederholung der Ortsbesichtigung mit Beweiserhebung werden die Vorschriften des § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG in Verbindung mit den §§ 105, 173 VwGO, §§ 162, 160 Abs. II Nr. 4 ZPO zu beachten sein.