I.

Der Kläger war Polizeimeister in Gelsenkirchen. Zum 1. Juli 1956 wurde er zur Verkehrsüberwachungsbereitschaft nach Düsseldorf versetzt. Hier mietete er ein möbliertes Zimmer; seine Familie wohnte weiterhin in Gelsenkirchen. Er erhielt eine Trennungsentschädigung von 7,50 DM täglich und als Angehöriger des Landesautobahnzuges eine Reisekostenpauschale von 48,- DM monatlich. Durch Verfügung vom 25. Mai 1959 wurde die Trennungsentschädigung vom 1. Mai bis 31. Dezember 1959 weiterbewilligt, jedoch vom 1. Juli 1959 an um 25 v.H. gekürzt. Widerspruch, Klage und Berufung des Klägers hatten keinen Erfolg. In dem Berufungsurteil ist im wesentlichen ausgeführt: Die gekürzte Trennungsentschädigung sei unter Würdigung aller Umstände des Einzelfalls ausreichend, um die Mehrkosten für die Fahrt vom Beschäftigungsort zum Wohnort und für die auswärtige Verpflegung zu decken; sie sei ausreichend auch dann, wenn die Mehrkosten berechnet würden nach den Kosten der Unterkunft am Dienstort mit Wochenendfahrten zum Wohnort. Die Kürzung der Trennungsentschädigung beruhe weder auf einem Ermessensfehler noch auf einer Verletzung der Fürsorgepflicht.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger Revision eingelegt; er rügt die Verletzung des materiellen Rechts. Der Beklagte ist der Revision entgegengetreten.

II.

Die Revision ist unbegründet.

Die Behörde trifft eine Ermessensentscheidung auch dann, wenn ihr Ermessen durch Verwaltungsvorschriften gebunden ist.

Der Kläger macht geltend, die angefochtene Verfügung sei rechtswidrig, weil der Regierungspräsident, als er die Trennungsentschädigung kürzte, nicht eine Ermessensentscheidung getroffen, sondern schematisch den Runderlaß des nordrhein-westfälischen Innenministers vom 4. November 1948 (MBl. NW. S. 637) angewendet habe. In diesem Runderlaß war angeordnet, daß die Trennungsentschädigung nach dem ununterbrochenen Bezug von drei Jahren um ein Viertel, von vier Jahren um die Hälfte und von fünf Jahren vollständig in Fortfall komme.

Durch die angefochtene Verfügung wurde die dem Kläger gewährte Trennungsentschädigung um ein Viertel gekürzt von dem Zeitpunkt an, in dem er sie ununterbrochen drei Jahre lang bezogen hatte. Weder in der die Kürzung enthaltenden Verfügung über die Weitergewährung der Trennungsentschädigung noch im Widerspruchsbescheid wurden Ermessenserwägungen des Regierungspräsidenten mitgeteilt. In den Gründen des Widerspruchsbescheids wurde auf den ministeriellen Runderlaß Bezug genommen und ausgeführt, nach diesem für das gesamte Land Nordrhein-Westfalen bindenden Erlaß könne für den Kläger keine Sonderregelung getroffen werden. Diese Ausführungen sprechen für die Annahme des Klägers, der Regierungspräsident habe den ministeriellen Runderlaß als bindend angesehen und darüber hinaus keine Ermessenserwägungen angestellt. Der Wortlaut des ministeriellen Runderlasses ergibt keinen Anhaltspunkt dafür, daß die Entscheidung darüber, ob und in welchem Umfang die Trennungsentschädigung nach dreijährigem Bezug gekürzt werden solle, in das Ermessen der Bewilligungsbehörde gestellt oder wenigstens in Ausnahmefällen eine Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls gestattet werden sollte.

Die Bewilligung der Trennungsentschädigung ist eine Ermessensentscheidung (vgl. hierzu BVerwGE 18, 120 [BVerwG 28.02.1964 - BVerwG VII C 12.62] [122 f.]); sie ist geregelt durch Nr. 25 der Durchführungsverordnung zum Gesetz über Umzugskostenvergütung der Beamten - DVO UKG - vom 7. Mai 1935 (RBB S. 40), geändert durch die Verordnungen vom 11. September 1942 (RBB S. 186) und vom 4. September 1953 (GV. NW. S. 348), auf Grund von § 14 Abs. 1 des Gesetzes über Umzugskostenvergütung der Beamten - UKG - vom 3. Mai 1935 (RGBl. I S. 566). Die genannte Durchführungsvorschrift galt im Lande Nordrhein-Westfalen als Landesrecht fort. Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 UKG erließ der Reichsminister der Finanzen die zur Durchführung und Ergänzung dieses Gesetzes erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften.

Eine solche Regelung erfolgte in Nr. 25 DVO UKG. In dieser Vorschrift wurde u.a. bestimmt, daß Beamte aus Anlaß ihrer Versetzung angemessene Entschädigung für die ihnen entstehenden Mehrkosten (Trennungsentschädigung) erhalten "können", solange sie wegen Wohnungsmangels verhindert waren, eine Wohnung am neuen Dienstort zu beziehen (Abs. 1); abweichend von § 11 UKG wurde eine getrennte Haushaltsführung nicht gefordert. Es war ferner ausdrücklich festgelegt: "Auf die Gewährung von Trennungsentschädigung besteht kein Rechtsanspruch" (Abs. 4 Satz 2).

Damit wurde es in das behördliche Ermessen gestellt, die Höhe der Trennungsentschädigung zu bestimmen: Verheiratete mit eigener Wohnung am bisherigen Dienstort konnten Ersatz der nachgewiesenen Mehrkosten am neuen Dienstort erhalten "bis zur Höhe der Sätze der Beschäftigungsvergütung" (Abs. 2 Satz 1); unterhalb dieser Höchstgrenze hatte demnach die Bewilligungsbehörde - nach dem Wortlaut der Vorschrift - freie Hand.

In Nr. 25 DVO UKG war für die Bewilligung dieser Trennungsentschädigung außerdem eine Zeitgrenze festgelegt: Sie konnte von der der obersten Dienstbehörde unmittelbar nachgeordneten Dienstbehörde in Zeitabständen von jeweils höchstens zwölf Monaten bewilligt werden (Abs. 10 Satz 1); von einem vom Reichsminister der Finanzen zu bestimmenden Zeitpunkt ab bedurfte die Bewilligung über insgesamt zwölf Monate hinaus der Genehmigung der obersten Dienstbehörde (Abs. 10 Satz 2, erster Halbsatz). Die Festlegung eines Bewilligungszeitraums und die Möglichkeit, die Weiterbewilligung an die Genehmigung der obersten Dienstbehörde zu binden, bestanden im Zusammenhang mit der Pflicht des Beamten, sich um die Beschaffung einer eigenen Wohnung am neuen Dienstort fortgesetzt ernstlich zu bemühen (Abs. 8 Satz 1) und in seinem Antrag auf Entschädigung die näheren Umstände darzulegen, die das Einrichten des Hausstandes oder das Zusammenwohnen mit der Familie am neuen Dienstort verhindern, sowie darzulegen, welche Schritte zur Erlangung einer Wohnung er unternommen und welchen Erfolg sein Bemühen bisher gehabt hat (Abs. 9 Sätze 1 und 2).

Der diese Regelung ergänzende ministerielle Runderlaß vom 4. November 1948 war eine ermessensbindende Verwaltungsvorschrift. Der darin vorgesehene stufenweise Fortfall der Trennungsentschädigung enthielt Zeitgrenzen für die Bewilligung und Höchstgrenzen für die innerhalb dieser Zeitgrenzen zu bewilligenden Beträge. Durch die allgemeine Herabsetzung der Trennungsentschädigung während des vierten Bezugsjahres um ein Viertel schloß die oberste Dienstbehörde eine hiervon im Einzelfall abweichende Ermessensentscheidung der Bewilligungsbehörde aus.

Daß die Bewilligungsbehörde bei der Ausübung des ihr durch Rechtsvorschrift eingeräumten Ermessens gebunden ist an Vorschriften, die ihr von einer übergeordneten Behörde gegeben werden, ist, soweit hierüber nicht besondere Vorschriften bestehen, im Behördenaufbau begründet. Die übergeordnete Behörde kann grundsätzlich die durch eine Rechtsvorschrift der zuständigen Behörde eingeräumte Freiheit, eine Entscheidung zu treffen oder nicht zu treffen oder zwischen mehreren Möglichkeiten der Entscheidung zu wählen, an sich ziehen und dadurch die Freiheit der entscheidenden Behörde für den Einzelfall einengen oder ausschließen. Durch den Erlaß ermessensbindender Verwaltungsvorschriften (Ermessensrichtlinien, allgemeine Weisungen) sichert sie die gleichmäßige Handhabung des Ermessens durch die nachgeordneten Behörden. Eine einheitliche Behördenpraxis bei der Ausübung des Ermessens entspricht dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Aus der einheitlichen Behördenpraxis folgt eine Selbstbindung der Verwaltung, von der diese nur noch aus besonderen Gründen abweichen darf, ohne den Gleichbehandlungsgrundsatz zu verletzen.

Eine Ermessensentscheidung ist auch die unter Beachtung ermessensbindender Verwaltungsvorschriften getroffene Entscheidung.

Die Entscheidung der nachgeordneten Behörde wäre fehlerhaft, wenn sie die für sie verbindlichen Ermessensrichtlinien nicht beachtete (BVerwGE 2, 163 [167]). Sie kann infolgedessen nicht fehlerhaft sein aus dem Grunde, daß die nachgeordnete Behörde sie beachtet hat. Liegt eine verbindliche Ermessensrichtlinie vor und hält sich die zur Entscheidung zuständige Behörde daran, dann ist nicht, wie der Kläger meint, der Fall gegeben, daß eine Behörde sich irrtümlich für gebunden gehalten hat, obwohl sie nach freiem Ermessen entscheiden durfte.

Ist das Ermessen durch ermessensbindende Verwaltungsvorschriften eingeengt, dann werden auch diese von der verwaltungsgerichtlichen Prüfung auf Ermessensfehler erfaßt.

Ermessensbindende Verwaltungsvorschriften engen die Wahlfreiheit der entscheidenden Behörde nur in ihrem Innenverhältnis zur übergeordneten Behörde ein. Lassen die Verwaltungsvorschriften der entscheidenden Behörde noch in gewissem Umfange die Freiheit der Wahl zwischen mehreren Möglichkeiten, dann füllen sie zusammen mit der im Einzelfall getroffenen Entscheidung den Ermessensspielraum aus. Hat die entscheidende Behörde keine Freiheit der Wahl mehr, dann kann und muß sich die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung der Entscheidung auf Ermessensfehler darauf beschränken zu prüfen, ob die Verwaltungsvorschriften sich innerhalb der gesetzlichen Grenzen halten und ob von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist. Solche Fehler sind indessen nach außen hin, das heißt dem Betroffenen gegenüber. Ermessensfehler der im Einzelfall ergangenen Entscheidung (Urteil vom 7. Juli 1966 - BVerwG VIII C 121.63 -). Nur diese, nicht die Vorschrift der übergeordneten Behörde, kann von dem Betroffenen angefochten werden; ermessensbindende Verwaltungsvorschriften sind nur mittelbar Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Prüfung.

Aus dem ministeriellen Runderlaß vom 4. November 1948 ergeben sich keine Ermessensfehler der angefochtenen Verfügung.

Der Kläger meint, dem Runderlaß fehle die innere Rechtfertigung: Er verstoße sogar gegen die guten Sitten und gegen Treu und Glauben, wenn er die Kürzung der Trennungsentschädigung nach drei oder vier Jahren vorsehe. Derartige Regelungen seien üblich gewesen unter den normalen Wohnraumverhältnissen der Vorkriegszeit, in denen man den Beamten zu größtmöglicher Anstrengung bei der Wohnungsbeschaffung am neuen Dienstort habe anhalten wollen. Heute sei die Beschaffung einer Wohnung aus eigenen Mitteln nur ausnahmsweise möglich, meist sei der Beamte auf die Unterstützung der Wohnungsfürsorge der Behörde angewiesen. Dieser Begründung ist nach Meinung des Klägers zu entnehmen, daß die Trennungsentschädigung nicht habe gekürzt werden dürfen, weil der Umzug an den neuen Dienstort vor Ablauf von drei Jahren wegen der Verhältnisse am Wohnungsmarkt unmöglich gewesen sei.

Es kann dahingestellt bleiben, ob es dem Kläger unmöglich gewesen ist, am neuen Dienstort eine Wohnung zu erlangen, sowie ob es zur Zeit des Runderlasses vom 4. November 1948 voraussehbar war, daß es den versetzten Beamten bis auf weiteres in der Regel oder jedenfalls an besonderen Brennpunkten des Wohnungsbedarfs unmöglich sein werde, innerhalb von drei Jahren eine Wohnung zu erlangen. Die oberste Dienstbehörde hat der Entwicklung der Verhältnisse auf dem Wohnungsmarkt durch einen späteren, für die Zeit seit dem 1. Januar 1963 wirksamen Erlaß Rechnung getragen. Der zu diesem Zeitpunkt förmlich außer Kraft gesetzte Erlaß vom 4. November 1948 war indessen nicht schon vor diesem Zeitpunkt wegen der Entwicklung der Verhältnisse am Wohnungsmarkt unwirksam oder unanwendbar geworden. Bei der Beurteilung der Frage, ob für die versetzten Beamten die Erlangung einer Wohnung binnen drei Jahren allgemein unmöglich war, ist die Gesamtheit der Maßnahmen zu berücksichtigen, die der Dienstherr zur Erleichterung der Wohnungsbeschaffung für seine Bediensteten getroffen hat. Hierher gehört neben der Bereitstellung von Wohnungsfürsorgemitteln die für versetzte Beamte zur rascheren Erlangung einer Wohnung geschaffene Möglichkeit, die Trennungsentschädigung zu kapitalisieren. Wegen dieser Erleichterungen der Wohnungsbeschaffung konnte der Dienstherr Zeitgrenzen für die Gewährung der Trennungsentschädigung und einen stufenweisen Abbau derselben festlegen, ohne gegen Grundsätze des Umzugskostenrechts, gegen seine Fürsorgepflicht oder gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben zu verstoßen.

Der aus dienstlichen Gründen nach einem anderen Dienstort versetzte Beamte hat einen Rechtsanspruch auf Ersatz der ihm dadurch entstehenden notwendigen Mehrauslagen, soweit dieser Anspruch gesetzlich oder durch allgemeine Verwaltungsvorschriften geregelt ist.

Dieser Grundsatz kommt zum Ausdruck durch die Worte "Umzugskostenvergütung wird gewährt" für den in § 1 Abs. 1 Buchst. a UKG vorgesehenen Fall. Dieser allgemeine umzugskostenrechtliche Grundsatz begrenzt auch das in Nr. 25 DVO UKG der Behörde eingeräumte Ermessen, die Trennungsentschädigung im Einzelfall zu bewilligen. An diesen Grundsatz war auch eine Verwaltungsvorschrift gebunden, die für die Ausübung dieses Ermessens bindende Richtlinien aufstellte. Durch diesen Grundsatz erledigt sich auch der Einwand der Revision, die im Lande Nordrhein-Westfalen geltenden Reisekostenvorschriften - gemeint sind Umzugskostenvorschriften - seien nicht mehr zeitgemäß, wenn sie dem Beamten keinen Rechtsanspruch gewährten.

Diesem Grundsatz hat das Berufungsgericht Rechnung getragen dadurch, daß es der Prüfung, ob die gekürzte Trennungsentschädigung "angemessen" im Sinne der Nr. 25 Abs. 1 DVO UKG war, die dem Kläger durch die Versetzung entstandenen notwendigen Mehrausgaben zugrunde legte und diese sowohl nach den Kosten für die Fahrten vom Beschäftigungsort zur Wohnung und für die auswärtige Verpflegung als auch nach den Kosten der Unterkunft am Dienstort mit Wochenendfahrten zum Wohnort berechnete. Soweit der Beamte nicht die im Einzelfall entstandenen Mehrauslagen nachzuweisen braucht, sondern Vergütungspauschsätze erhält, die für alle Bediensteten oder Gruppen von ihnen nach einheitlichen Gesichtspunkten festgelegt sind, kommt es an sich nicht darauf an, ob der Beamte im Einzelfall mehr oder weniger braucht; es ist sein Nachteil, wenn er höhere Aufwendungen macht, es ist sein Vorteil, wenn seine Aufwendungen darunter liegen. Durch die Prüfung, ob die gekürzte Trennungsentschädigung noch die im Einzelfall des Klägers notwendigen Mehrauslagen deckte, hat das Berufungsgericht nicht sein Ermessen an die Stelle des Ermessens der Behörde gesetzt, wie die Revision rügt. Die Notwendigkeit der Mehrauslagen und die Angemessenheit der Entschädigung sind unbestimmte Rechtsbegriffe, deren Anwendung durch die Behörde vom Verwaltungsgericht nachgeprüft werden kann. Das Berufungsgericht konnte auch die Tatsachen ermitteln und feststellen, die die Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe auf den Einzelfall rechtfertigten. Die Wahl zwischen voller und gekürzter Trennungsentschädigung war durch den Runderlaß vom 4. November 1948 vorweggenommen; das Berufungsgericht hat nur geprüft, ob es rechtmäßig war, diesem Runderlaß entsprechend die Trennungsentschädigung des Klägers zu kürzen.

Mit dem umzugskostenrechtlichen Grundsatz des Ersatzes notwendiger Mehrauslagen war es auch vereinbar, die nach einheitlichen Gesichtspunkten festgelegten Sätze zu kürzen, wenn bei längerer Dauer der getrennten Haushaltsführung die Kosten erfahrungsgemäß geringer werden. Eine solche Erfahrung liegt der Vorschrift der Nr. 25 Abs. 6 DVO UKG zugrunde, daß die Trennungsentschädigung bis zur Höhe des Beschäftigungsreisegeldes nur für die ersten sieben Tage der getrennten Haushaltsführung bewilligt werden darf. Bei dem stufenweisen Abbau der Trennungsentschädigung nach dem Ablauf von drei Jahren konnte die oberste Dienstbehörde von der Erfahrung ausgehen, daß der versetzte Beamte bei länger dauernder Trennung von der Familie und größerer Vertrautheit mit den örtlichen Verhältnissen am Dienstort Möglichkeiten findet, sich hinsichtlich der Aufwendungen für Wohnung und Verpflegung auf eine weniger kostspielige Lebensführung als zum Beginn seiner Tätigkeit einzurichten.

Es war nicht, wie der Kläger meint, ein Irrtum des Berufungsgerichts, die allen Beamten des Landesautobahnzuges zugebilligte Reisekostenpauschale zu berücksichtigen. Es hat diesen Betrag nur berücksichtigt bei der Ermittlung der Mehrkosten, die dem Kläger bei ausgedehnten Dienstreisen mit dem Landesautobahnzug entstehen und zu deren Deckung die Pauschale bestimmt ist unabhängig davon, ob es sich um Beamte handelt, denen eine Trennungsentschädigung zusteht oder nicht.

Die Revision war daher zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.