Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 28.01.1966, Az.: BVerwG VII C 128.64

I.

Der Bewertungsausschuß der Filmbewertungsstelle in Wiesbaden lehnte es ab, dem von der Klägerin hergestellten abendfüllenden Film "Die P." mit dem Untertitel "Ein Dokumentarfilm über die letzten großen Segler" ein Prädikat zu erteilen. Die Ablehnung wurde damit begründet, daß sich mit dem beigebrachten Bildmaterial ein abendfüllender Film unter dem vorgesehenen Titel nicht bestreiten lasse. Dies sei den Herstellern augenscheinlich klargeworden. Deshalb hätten sie versucht, das Bildmaterial zu strecken und anzureichern. Dies führe zu einer den Eindruck des Bildes schon in der ersten Hälfte beeinträchtigenden Langeweile. Die übrigen Versuche, den Film durch Wochenschau-Aufnahmen und ähnliche Bilddokumente aus der Seefahrt zu strecken, seien insofern mißglückt, als dieses Bildmaterial, wie z.B. die zahlreichen Bildfolgen von Schiffsuntergängen, mit der Fahrt den P. kaum noch in Zusammenhang stände. Es sei den Herstellern nicht gelungen, die jeweilige Rückkehr zum eigentlichen Thema des Filmes durch neue Bildpassagen so interessant zu gestalten, daß die willkürlichen Unterbrechungen einigermaßen folgerichtig überspielt worden seien.

Das Bildmaterial würde wohl nur für einen Kurzfilm ausgereicht haben, ein geschlossener, einheitlich und dramaturgisch durchgestalteter Dokumentarfilm liege nicht vor.

Auf Grund des von der Klägerin eingelegten Einspruches wurde der Film vom Hauptausschuß der Filmbewertungsstelle bewertet. Dieser Ausschuß gelangte zur gleichen Entscheidung und begründete die Ablehnung eines Prädikates folgendermaßen:

"Der Film besteht zum größten Teil aus einer in sich relativ geschlossenen Darstellung der vorletzten Reise der "P.". Wenn die Regie sich mit der sinnvollen Wiedergabe dieses Materials begnügt hätte, wobei selbstverständlich im Text hätte darauf hingewiesen werden müssen, daß die meisten der großen seefahrenden Nationen am Segelschiff für Schulungszwecke trotz der Katastrophe der "P." festgehalten haben, wäre eine Prädikatisierung durchaus möglich gewesen. Der Ausschuß erkennt an, daß in diesem Film brauchbares, teilweise hervorragendes dokumentarisches Material benutzt worden ist.

Bedauerlicherweise hat der Film sich auf eine andere Weise mit der durch die Katastrophe gegebenen veränderten Sachlage auseinandergesetzt. Er hat in der Einleitung Wochenschauaufnahmen eingeschnitten (... Verhandlung) - leider auch die sehr fatalen Aufnahmen der Presse von dem Wiedersehen des Vaters mit seinem Sohn - und dann vor allem mit Hilfe der dokumentarischen Aufnahmen sinkender Schiffe einen kompositorischen Zusammenhang konstruiert, der, nach Meinung des Ausschusses, auch dem Verfasser des Einspruchs problematisch erschienen ist. Man kann nämlich wirklich nicht im Ernst sagen, 'daß die Gefahren der See genauso für das maschinengetriebene Schiff wie für den Großsegler bestehen'. Durch diesen Stilbruch erhält der Film, angesichts der erschütternden Katastrophe der "P." ..., eine makabre Zwielichtigkeit, die allein schon - ganz abgesehen von anderen Mängeln - die Erteilung eines Prädikates verbietet."

Die Klägerin hat Klage erhoben und zur Begründung, ausgeführt, der Hauptausschuß habe ohne jede Fachkenntnis der Materie sachlich unrichtig Beurteilt. Er sei davon ausgegangen, daß die Gefahren auf See für Segelschiffe ungleich höher zu bewerten seien als für durch Maschinen getriebene Schiffe, und habe deshalb in den im Film enthaltenen Aufnahmen sinkender Schiffe einen Stilbruch erblickt. Dieser Ausgangspunkt treffe nicht zu. Denn die "P." sei versicherungsrechtlich in der höchsten Klasse, ebenso wie Passagierdampfer, eingestuft gewesen. Schon daraus ergebe sich, daß der Ausschuß sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt habe. Ferner sei der Ausschuß von den Verfahrensvorschriften abgewichen, auch habe er die vorgeschriebenen Bewertungsgrundsätze verletzt. Nach der Geschäftsordnung habe die Möglichkeit bestanden, die Herausnahme der als "fatal" empfundenen Aufnahmen anzuregen. Hiervon habe der Ausschuß jedoch keinen Gebrauch gemacht. Er habe sich auch nicht auf eine rein künstlerische, kulturelle oder ästhetische Bewertung des Filmes beschränkt, sondern sei darüber hinausgegangen, indem er darauf hingewiesen habe, daß ein Prädikat bei Beschränkung auf das Bildmaterial von der "P." möglich gewesen wäre. Die Klägerin hat beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

Der Beklagte hat die Auffassung vertreten, daß der Ausschuß die Grenze seines Ermessens- oder Beurteilungsspielraums eingehalten habe. Die Klägerin habe den Sinn der Beurteilung des Ausschusses mißverstanden. Diese habe klar zum Ausdruck gebracht, daß der Mangel des Filmes in der Strekkung des nur für einen Kurzfilm ausreichenden Bildmaterials liege. Der Stilbruch beziehe sich auf die ersten Sätze des letzten Absatzes und nicht auf den in der Bewertung vorgenommenen Vergleich der Gefahren zwischen mit Maschinen getriebenen Schiffen und Seglern. Wenn insofern ein Irrtum vorgelegen habe, so sei dieser jedenfalls für die Beurteilung der kulturellen Qualität des Filmes ohne Bedeutung gewesen. Der Film bestehe aus vier verschiedenen Komplexen, nämlich

1. 1.

   dem Leben auf einem Segelschulschiff und dessen Bedeutung als Frachtschiff,

2. 2.

   einem historischen Überblick über Entwicklung und Ende der Großsegler als Frachtschiff,

3. 3.

   der Geschichte der beiden letzten Großsegler "Pam." und "P." sowie

4. 4.

   der Schilderung von Schiffsuntergängen zur Dokumentarisierung der Gefahren auf See.

Es sei nicht gelungen, diese verschiedenen Komplexe im Film in einer einheitlichen Gestaltung zusammenzufassen. Auch ein Verstoß gegen Verfahrensvorschriften liege nicht vor. Bei den Bestimmungen über Verbesserungsvorschläge und Schnittauflagen handle es sich um Kannvorschriften. Da es jedoch dem Film an der dramaturgischen Geschlossenheit fehle, seien solche Maßnahmen nicht in Betracht gekommen.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben. Es hat ausgeführt, daß der Ausschuß sein Ermessen falsch gehandhabt habe. Er habe den Stilbruch allein darin gesehen, daß der Film die Gefahren der See für das mit Maschinen getriebene Schiff und für den Großsegler gleichgroß angesehen habe. Dabei sei der Ausschuß von dem falschen Gesichtspunkt ausgegangen, daß die Gefahren für die Großsegler größer seien. Wenn aber kein Stilbruch vorliege, dann entbehre auch die Feststellung der Grundlage, daß der Film an einer "makabren Zwielichtigkeit" leide.

Die Berufung des Beklagten hatte Erfolg. Das Berufungsgericht hat die Klage abgewiesen. In den Gründen des Urteils ist folgendes ausgeführt: Die Filmbewertungsstelle sei nach der Präambel der Verwaltungsvereinbarung der Länder geschaffen worden, um einheitliche Unterlagen für die Behandlung von Filmen und die Förderung guter Filme zu erhalten. In Art. 4 der Verwaltungsvereinbarung sei festgelegt worden, daß Filmen, die mit einem Prädikat versehen würden, vom Landesgesetzgeber Steuervergünstigungen eingeräumt werden sollten. Mit Rücksicht auf diese steuerlichen Auswirkungen sei der Bewertungsbescheid als feststellender Verwaltungsakt anzusehen. Die Entscheidung der Filmbewertungsstelle enthalte keine Ermessensentscheidung, sondern ähnele einer pädagogischen Prüfungsentscheidung. Doch seien künstlerische Werturteile noch weniger als pädagogische Beurteilungen einer logischen Überprüfung zugänglich. Maßgebend seien eine bestimmte geistige Grundhaltung des Gutachters und emotionale Momente, die selbst dem Gutachter bei Abgabe seines Werturteils im einzelnen kaum zum Bewußtsein kämen und die er auch größtenteils mit Mitteln der Logik nicht zu erläutern und zu rechtfertigen imstande sei. Eine erschöpfende und in sich geschlossene Niederlegung der für die künstlerische Wertung maßgebenden Umstände sei daher, zumal nicht ein einzelner Gutachter, sondern ein Gremium von Gutachtern tätig werde, nicht möglich. An die schriftliche Beurteilung könnten daher auch nicht allzu hohe Anforderungen gestellt werden. Es komme darauf an, ob sich die Gutachter ernsthafte Gedanken über das künstlerische, kulturelle und ethische Milieu des Films gemacht hätten. Dies sei der Fall gewesen. Da weder wesentliche Verfahrensvorschriften verletzt worden seien noch ein maßgeblicher Tatsachenirrtum vorgelegen habe, noch unsachliche Beweggründe der Bewertung zugrunde gelegen hätten, sei das Ergebnis des Ausschusses nicht zu beanstanden. Eine Verletzung der Bestimmung, daß der Ausschuß die Möglichkeit habe, gewisse Änderungen anzuregen, liege nicht vor, weil der Ausschuß offensichtlich den Film in seiner Anlage als mißglückt angesehen habe. Ebensowenig sei ein maßgeblicher Tatsachenirrtum festzustellen. Die Frage, ob Segelschiffe und mit Maschinen getriebene Schiffe auf See gleichmäßig gefährdet seien, sei für die Beurteilung nicht von entscheidender Bedeutung gewesen.

Die Klägerin hat Revision eingelegte Sie ist der Auffassung, daß das Berufungsgericht zu Unrecht die Bewertung durch die Filmbewertungsstelle nicht als Ermessensentscheidung angesehen habe, und meint, daß die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts hätte nachgeprüft werden müssen. Weiterhin sei die Aufklärungspflicht verletzt, weil die Sitzungsprotokolle der Filmbewertungsstelle im Rechtsstreit nicht vorgelegen hätten.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte ist der Ansicht, daß § 114 VwGO nicht verletzt sei, und führt aus, daß die Prüfungsbefugnis der Gerichte bei der Bewertung der Filme in gleicher Weise wie bei anderen Werturteilen eingeschränkt sei. Ferner ist er der Ansicht, daß es auf die Vorlage der Sitzungsprotokolle für die Entscheidung nicht weiter ankommen könne.

II.

Die Revision mußte zur Aufhebung des Berufungsurteils und zur Zurückverweisung der Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung führen.

1)

Der Verwaltungsrechtsweg ist gegeben, denn es handelt sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art. Die Klage richtet sich gegen die ablehnenden Entscheidungen der Ausschüsse der Filmbewertungsstelle in Wiesbaden, durch die dem von der Klägerin vorgelegten Dokumentarfilm "Die letzten großen Segler" die Prädikate "wertvoll" oder "besonders wertvoll" versagt worden sind. Die rechtliche Tragweite dieser Entscheidungen ergibt sich aus den Vergnügungsteuergesetzen der Länder, in denen die Ermäßigung des Steuersatzes von einem Prädikat abhängig gemacht worden ist, das "von einer von der Landesregierung hierfür bestimmten Stelle" zu erteilen ist (vgl. § 10 Abs. 3 des hessischen Gesetzes über die Vergnügungsteuer in der Fassung vom 11. Juli 1961 [GVBl. S. 106]). Derartige Vorschriften enthalten alle Vergnügungsteuergesetze der Länder. Als "Stelle" ist die Filmbewertungsstelle ... teils in Verwaltungsvorschriften, teils in einer Verordnung, teils in den betreffenden Vergnügungsteuergesetzen selbst bestimmt worden. Die Ermächtigung, die der Landesgesetzgeber gegenüber den Landesregierungen ausgesprochen hat, bildet eine hinreichende gesetzliche Grundlage. Es bedarf daher nicht einer näheren Erörterung der Frage, welche Tragweite der Organisationsgewalt der Landesregierung, soweit sie nicht in den Länderverfassungen ausdrücklich geregelt ist, ohne Vorliegen einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung zukommen würde. Dabei ist auch zu berücksichtigen, daß die Landesgesetzgeber die Vergnügungsteuergesetze in den letzten Jahren geändert oder sogar neu gefaßt haben. Die Filmbewertungsstelle Wiesbaden besteht seit dem Jahre 1957. Es kann daher davon ausgegangen werden, daß die von den Landesregierungen getroffenen Maßnahmen vom Gesetzgeber gebilligt worden sind. Daraus ist auch zu entnehmen, daß die Landesregierungen befugt sein sollten, ein Verwaltungsabkommen über die Einrichtung der Filmbewertungsstelle ... zu schließen (vgl. die Neufassung des Bayer. Vergnügungsteuergesetzes vom 6. März 1961 [GVBl. S. 81] und vom 22. April 1965 [GVBl. S. 72]). Auch die Länder, in denen die "Stelle" weder im Vergnügungsteuergesetz noch in einer Verordnung bestimmt worden ist, nämlich außer Hessen in Baden-Württemberg, Hamburg und Schleswig-Holstein, haben ihre Vergnügungsteuergesetze in den letzten Jahren neu gefaßt oder geändert (vgl. für Baden-Württemberg das Gesetz i.d.F. v. 1. August 1961 [Ges.Bl. S. 301] und das Änderungsgesetz vom 12. Februar 1964 [Ges.Bl. S. 58], für Hamburg das Gesetz i.d.F. v. 14. Januar 1964 [GVBl. S. 3], für Schleswig-Holstein das Gesetz i.d.F. v. 10. Oktober 1961 [GVOBl. S. 156] und das Änderungsgesetz v. 2. November 1964 [GVOBl. S. 221]).

Die Tätigkeit des Bewertungsausschusses sowie des für die Entscheidung über Einsprüche zuständigen Hauptausschusses der Filmbewertungsstelle ... beruht auf der nach Beitritt des Saarlandes von allen Ländern der Bundesrepublik geschlossenen Verwaltungsvereinbarung vom 20. August 1951, die durch Abkommen vom 20. September 1957 ersetzt worden ist (u.a. veröffentlicht im Hess. StAnz. 1957 S. 1071). In dieser Vereinbarung wurde festgelegt, daß der Zweck der Bewertungsstelle darin liege, einheitliche Unterlagen für die steuerliche Behandlung von Filmen zu beschaffen und den guten Film zu fördern. Von der Filmbewertungsstelle seien

1. 1.

   Lehr-, Dokumentar- und Kulturfilme,

2. 2.

   Jugend- und Märchenfilme und

3. 3.

   Spielfilme

zu begutachten, ob ihnen Prädikate zuerkannt werden könnten und in welche der drei vorstehend aufgeführten Gruppen der betreffende Film aufzunehmen sei. Weiterhin wurde in Art. 4 der Verwaltungsvereinbarung ausdrücklich festgelegt, daß die mit einem Prädikat versehenen Filme steuerliche Vergünstigungen in den Ländern erhalten sollten.

Die Förderung wertvoller Filme geschieht im Rahmen der den Ländern zustehenden Kulturhoheit. Hierfür ist die ausschließliche Kompetenz der Länder nach Art. 30 GG gegeben. Insoweit gelten hier entsprechend die gleichen Grundsätze wie für die Veranstaltung von Rundfunksendungen, Soweit kulturelle Angelegenheiten überhaupt staatlich verwaltet und geregelt werden können, gehören sie nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in den Bereich der Länder (BVerfGE 12, 205/229). Dabei kommt es, wie auch das Bundesverfassungsgericht betont hat (a.a.O. S. 244), nicht darauf an, ob der Staat sich zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben der Mittel des öffentlichen oder des privaten Rechts bedient. Die Film bewertungsstelle ... gehört nach Art. 1 der Ländervereinbarung zum Bereich des Hessischen Ministers für Erziehung und Volksbildung und untersteht dessen Dienstaufsicht. Dieser Minister ist auch nach Art. 9 der Verwaltungsvereinbarung im Einvernehmen mit der ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder zum Erlaß der Geschäfts- und Verfahrensordnung zuständig. Weiterhin setzt er die für die Inanspruchnahme der Filmbewertungsstelle ... zu zahlenden Gebühren fest (Art. 15). Kassenaufsicht und Rechnungsprüfung sind Aufgaben der zuständigen hessischen Behörden (Art. 16). Daraus ergibt sich, daß der Staat - hier in Form einer Ländervereinbarung - sich der kulturellen Aufgabe der Förderung wertvoller Filme mit öffentlichen Mitteln unterzieht, indem eine Stelle geschaffen wurde, deren Entscheidung für die Gewährung steuerrechtlicher Vergünstigungen durch die Länderbehörden bindend sein soll, Die Regelung wirtschaftlicher Vergünstigungen ist hier ein Mittel, das für Zwecke der Kulturpolitik eingesetzt wird.

Auch wenn der organisationsrechtlichen Angliederung an ein Landesministerium für den Begriff der Behörde im Sinne von § 42 VwGO kein entscheidendes Gewicht beizumessen sein sollte, ergibt doch die rechtliche Ausgestaltung der Filmbewertungsstelle und die Tragweite ihrer Entscheidungen in vergnügungsteuerrechtlicher Hinsicht, daß sie den Begriff einer Behörde im verwaltungsprozessualen Sinne erfüllt. Ihre Entscheidungen sind, wie die Vorinstanzen mit Recht ausgeführt haben, als Verwaltungsakte anzusehen.

2)

Die Rechtsgültigkeit dieser Verwaltungsakte kann nicht deshalb im Einblick auf die Vorschriften im Grundgesetzüber das Verhältnis zwischen Bund und Ländern bezweifelt werden, weil die bei einem Landesministerium errichtete Filmbewertungsstelle ... ihre Entstehung einer Ländervereinbarung verdankt, an der alle Länder beteiligt sind. Solche Einrichtungen sind, wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 5. November 1965 - BVerwG VII C 119.64 - entschieden hat, selbst dann nicht zu beanstanden, wenn sie als gemeinsame Anstalten von allen Ländern errichtet werden, falls sie sich innerhalb der ausschließlichen Kompetenz der Länder halten und die im Grundgesetz verankerten Grundlagen der bundesstaatlichen Ordnung nicht beeinträchtigt werden. Die Filmbewertungsstelle ... ist von den Ländern nicht als gemeinsame Einrichtung geschaffen worden. Vielmehr wurde eine hessische Landesbehörde errichtet, und die Länder haben sich in der Verwaltungsvereinbarung ein Mitwirkungsrecht, insbesondere auch an der Besetzung der Ausschüsse, ausbedungen. In organisationsrechtlicher Hinsicht bildete, wie schon ausgeführt, die Ausgestaltung der Vergnügungsteuerregelung der Länder eine hinreichende Rechtsgrundlage. Jedes Land war rechtlich in der Lage, bei seinem eigenen Kultusministerium eine Filmbewertungsstelle in der Form einzurichten, wie dies in Hessen geschehen ist, und es lag auch im Rahmen der Organisationsgewalt, diese Aufgabe im Wege der Ländervereinbarung einer einzigen in einem bestimmten Land errichteten Behörde zuzuweisen, zumal eine unterschiedliche Behandlung der Filme in jedem einzelnen Lande der Bundesrepublik nicht als sinnvoll hätte bezeichnet werden können. Die Landesregierungen hatten für die Form, in der die einzelnen Länder an der Ausgestaltung der Filmbewertungsstelle ... mitwirkten, einen gewissen Spielraum, Hoheitsrechte haben die Länder dadurch nicht aufgegeben oder übertragen, vielmehr bedienen sie sich lediglich im Wege der Verwaltungsvereinbarung der Tätigkeit der Behörde eines anderen Staates (vgl. dazu Triepel, Delegation und Mandat im öffentlichen Recht, 1942 S. 103). Gegen diese Regelung bestehen um so weniger Bedenken, als in dem Verwaltungsabkommen ausdrücklich vereinbart worden ist, daß es innerhalb bestimmter Fristen gekündigt werden kann.

3)

Für die Frage, ob die Einrichtung der Filmbewertungsstelle ... mit den Grundrechten in Einklang steht, kommt es entscheidend auf die Tragweite des Art. 5 GG an. Dagegen scheiden andere Grundrechtsverletzungen von vornherein aus. Dies gilt insbesondere von den Art. 2, 12, 14 GG. Eine Verletzung des Rechts auf freie Entfaltung der Persönlichkeit kommt nicht in Betracht. Im übrigen enthält § 5 GG eine Sonderregelung. Auch das Grundrecht der Berufsfreiheit wird nicht beeinträchtigt. Eine Enteignung liegt schon deshalb nicht vor, weil nicht in eine bereits bestehende Vermögenswerte Rechtsposition eingegriffen wird. Die Verleihung von Prädikaten durch die Filmbewertungsstelle ... unterscheidet sich von der freiwilligen Selbstkontrolle der Filmwirtschaft, die Gegenstand des Urteils im "S."-fall vom 21. Dezember 1954 - BVerwG I C 14.53 - (BVerwGE 1, 303) war, dadurch wesentlich, daß die Entscheidung der Filmbewertungsstelle ... nicht die Berechtigung, den Film aufzuführen, berührt, also eine "Freigabe" nicht vorliegt. Jedoch ist bei der Auslegung des Art. 5 GG zu berücksichtigen, daß die in dieser Vorschrift geschützten Grundrechte nicht nur als Abwehrrechte gegenüber dem Staat anzusehen sind. Vielmehr ist in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts davon auszugehen, daß das Grundrecht der freien Meinungsäußerung "schlechthin konstituierend" ist, weil es erst die ständige geistige Auseinandersetzung der Ideen und Interessen ermöglicht (vgl. BVerfGE 7, 198/208; 12, 113/125). Smend hat bereits im Jahre 1927 das Recht der freien Meinungsäußerung als eine der wichtigsten Voraussetzungen und Formen des politischen Gemeinschaftslebens gekennzeichnet (VDStRL Heft 4, 1928 = Smend, Staatsrechtliche Abhandlungen, 1955 S. 89/93). Das Recht der freien Meinungsäußerung umfaßt auch das Recht auf Verbreitung, das in Arte 5 Abs. 1 GG zur Verdeutlichung besonders angeführt worden ist (vgl. von Mangoldt-Klein, 2. Auflage, Art. 5 Amt. IV; Ridder in Neumann-Nipperdey-Scheuner, Grundrechte II 1954 S. 262/274). Unter diesem rechtlichen Gesichtspunkt ist auch die Vorführung von Filmen gegen Maßnahmen des Staates geschützt. Dabei ist davon auszugehen, daß unter Berichterstattung durch Filme Wochenschauen und ähnliche Vorführungen zu verstehen sind, solche Filme, die zur Gruppe der Dokumentar- und Kulturfilme gehören, jedoch darüber hinausgehen und als Meinungsäußerung anzusehen sind. Ein Verstoß gegen das Zensurverbot könnte darin zu erblicken sein, daß durch die Ausgestaltung des Vergnügungsteuerrechts faktisch die Vorführung eines Kulturfilms erheblich erschwert wird, wenn er nicht ein Prädikat erhält und deshalb steuerrechtlich bevorzugt wird. Eine derartige wesentliche Erschwerung ist von der Klägerin behauptet worden. Eine Umgehung des Zensurverbots wäre nicht nur zu bejahen, wenn die Vergnügungsteuer etwa nach Art einer Erdrosselungsteuer ausgestaltet wäre, so daß die Versagung des Prädikats die Aufführung des Filmes wirtschaftlich unmöglich macht. Vielmehr wäre eine solche Umgehung bereits dann anzunehmen, wenn nach verständigen wirtschaftlichen Erwägungen ein nicht mit einem Prädikat versehener Dokumentär- oder Kulturfilm ohne Rücksicht auf gewisse Schwankungen der Marktlage kaum aufgeführt werden könnte. Hierfür könnte von Bedeutung sein, daß sich die vergnügungsteuerrechtliche Privilegierung auch auf einen nicht mit einem Prädikat ausgezeichneten Spielfilm erstreckt, wenn der in derselben Vorstellung vorgeführte Dokumentar- oder Kulturfilm prädikatisiert ist (vgl. § 10 Abs. 3 hess. Vergnügungsteuergesetz).

Die Ausgestaltung des Vergnügungsteuerrechts darf nicht dazu führen, daß ein Film aus steuerrechtlichen Erwägungen heraus nicht einmal die Chance hat, aufgeführt zu werden. Darin läge auch ein Verstoß gegen den in Art. 3 GG verankerten Grundsatz der Chancengleichheit (vgl. BVerwGE 17, 306).

Sollte - was das Berufungsgericht gegebenenfalls auch zu prüfen haben wird - eine derartige Umgehung des Zensurverbots aus tatsächlichen Gründen zu verneinen sein, so bestehen verfassungsrechtliche Bedenken dagegen, daß der Staat im Rahmen seiner Kulturpolitik bestimmte Dokumentar- oder Kulturfilme durch Verleihung von Prädikaten auszeichnet und steuerrechtlich begünstigt, auch im Hinblick auf Art. 5 Abs. 3 GG jedenfalls dann nicht, wenn die Ablehnung des Prädikats auf Erwägungen beruht, die mit den Grundrechten der Verfassung vereinbar sind. In diesem Rahmen darf der Staat auch durch die Handhabung des Steuerrechts Kulturpolitik betreiben. Es wird Aufgabe der Gerichte sein, darüber zu wachen, daß nicht Künstler oder Kunstrichtungen nur deshalb durch die Art der Prädikatisierung zurückgesetzt werden, weil sie mit einer herrschenden Kunstauffassung nicht übereinstimmen. Art. 5 Abs. 3 GG steht somit einer Kulturpolitik durch Prädikatisierung von Filmen nicht entgegen, soweit diese nicht dazu dient, der Tolerierung anderer Kunstauffassungen entgegenzuwirken und damit eine herrschende Kunstrichtung in einer Art zu verfestigen, wie sie um die Jahrhundertwende beispielsweise zu den verschiedenen Sezessionen auf dem Gebiet der Malerei führte.

4)

Das Berufungsgericht ist von dem Gesichtspunkt ausgegangen, daß die künstlerische Bewertung eines Films keine Ermessensentscheidung darstelle, sondern gewisse Ähnlichkeit mit einer pädagogischen Prüfungsentscheidung habe. Maßgebend seien innere Bewertungsvorgänge, die nur teilweise rational begründbar seien, zumal künstlerische Werturteile in noch geringerem Maße einer logischen Überprüfung zugänglich seien als pädagogische Wertungen. Im wesentlichen sei eine bestimmte geistige Grundhaltung sowie eine auf emotionalen Momenten beruhende Einstellung maßgebend, die kaum bewußt werde und im wesentlichen mit Mitteln der Logik nicht erfaßbar sei. Habe sich der Gutachter ernsthafte Gedanken über das künstlerische, kulturelle und ethische Niveau des Films gemacht, so könne dies in der Regel nicht vom Verwaltungsgericht beanstandet und durch eine richterliche Nachprüfung ersetzt werden. Dieser Auffassung kann nicht zugestimmt werden, insbesondere können die Grundsätze, die nach der ständigen Rechtsprechung des Senats für die Grenzen der richterlichen Kontrolle im Prüfungsrecht gelten (BVerwGE 8, 272 [BVerwG 24.04.1959 - VII C 104/58]), nicht auf die Bewertung von Filmen übertragen werden. Die Beschränkung der richterlichen Kontrolle im Prüfungsrecht beruht auf der besonderen Eigenart der Prüfungen, weil es dem Richter nicht möglich ist, Prüfungssituationen in ihrer Einmaligkeit und Gesamtheit zu wiederholen. Im Gegensatz zu den Prüfungen kann bei Filmen die Beurteilung durch den Gutachter einer exakten Kontrolle unterzogen werden. Der Richter kann sich selbst oder unter Hinzuziehung von Sachverständigen von der Qualität eines Filmes ein Bild machen und erforderlichenfalls durch Vergleich mit anderen Filmen sich darüber klarwerden, welche künstlerischen Maßstäbe bei der Verleihung von Prädikaten angelegt werden dürfen und ob die Bewertung des Prüfungsausschusses, der sich aus Vertretern und Angehörigen der verschiedensten Gruppen und Verbände zusammensetzt, die in Art. 5 GG gesetzten Schranken eingehalten hat. Von dieser rechtlichen Betrachtungsweise ist der Senat auch in seinem Urteil vom 28. Mai 1965 - BVerwG VII C 125.63 - (BVerwGE 21, 184) ausgegangen, das den Begriff einer künsterlisch hochstehenden Leistung im Vergnügungsteuerrecht betrifft. Der Senat hat in diesem Urteil zum Ausdruck gebracht, daß solche Wertungen der gerichtlichen Nachprüfung in vollem Umfange unterworfen sind. Er hat zugleich darauf hingewiesen, daß anderenfalls für sämtliche Begriffe aus dem geistig-seelischen Bereich der Behörde ein Beurteilungsspielraum eingeräumt werden müßte, weil auf diesem Wege eine "objektive" Erkenntnis erschwert ist. Für den Umfang des Rechtsschutzes, zu dem die Gerichte berufen sind, ist es unerheblich, daß nach Art. 7 der Verwaltungsvereinbarung die Gutachter unabhängig und keinen Weisungen unterworfen sind. Die Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens kann nicht dazu führen, daß der Gerichtsschutz eingeschränkt wird; vielmehr ist es gerade die Aufgabe der Verwaltungsgerichte, bei der Überprüfung der Maßnahmen des Staates darüber zu wachen, daß die in Art. 5 Abs. 1 und 3 GG verankerten Grundrechte nicht beeinträchtigt werden.