I.

Der Kreistag des beklagten Landkreises beschloß am 11. Juli 1959, den Kläger auf dessen Bewerbung um die "freiwerdende Stelle des Kreisoberrats als des allgemeinen Vertreters des Oberkreisdirektors" mit Wirkung vom 1. Juli 1960 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zum Kreisoberrat zu ernennen und ihn mit dem gleichen Zeitpunkt gemäß § 55 Abs. 4 der Niedersächsischen Landkreisordnung vom 31. März 1958 (GVBl. S. 17) - NLO - mit der allgemeinen Vertretung des Oberkreisdirektors zu beauftragen. Der Oberkreisdirektor teilte dies dem Kläger durch Schreiben vom 22. Juli 1959 mit und händigte ihm eine entsprechende Ernennungsurkunde aus. Noch vor dem 1. Juli 1960 entschloß sich der Kreistag, den Kreistagsabgeordneten Staatsanwalt z. Wv. S ... den Dienst des Beklagten zu übernehmen. Er beschloß deshalb am 19. März 1960, a) den Staatsanwalt ... unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zum Kreisverwaltungsoberrat zu ernennen, ihn mit Wirkung vom 1. Oktober 1960 in eine entsprechende Planstelle einzuweisen und gleichzeitig ihn gemäß § 55 Abs. 4 NLO mit der allgemeinen Vertretung des Oberkreisdirektors zu beauftragen, b) unter Änderung des Beschlusses vom 11. Juli 1959 den Kläger als allgemeinen Vertreter des Oberkreisdirektors nur für die Zeit vom 1. Juli bis zum 30. September 1960 zu beauftragen und ihm c) die Vertretung des Oberkreisdirektors nur für bestimmte Aufgabengebiete zu übertragen. Der Oberkreisdirektor teilte dem Kläger diesen Beschluß durch Verfügung vom 6. April 1960 mit und wies den Widerspruch des Klägers auf Grund eines Kreistagsbeschlusses durch Bescheid vom 4. August 1960 zurück.

Der Kläger, der am 1. Juli 1960 den Dienst bei dem Beklagten antrat, hat Anfechtungsklage erhoben mit dem Antrage,

Das Verwaltungsgericht Hannover hat durch Urteil vom 20. Dezember 1961 die Klage abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Klägers durch Urteil vom 7. Mai 1963 zurückgewiesen. In beiden Rechtszügen ist der Kreisverwaltungsoberrat S... nicht beigeladen worden.

Der Kläger hat Revision eingelegt mit dem Antrage,

Die Revision rügt die Verletzung formellen und materiellen Rechts. Sie hält die Beiladung S... nicht für notwendig.

Der Beklagte hat beantragt,

Er hält die Beiladung S... für notwendig.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hat sich zur Sache, aber nicht zur Frage der Beiladung S... geäußert.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Die Revision führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache, weil die bisher unterbliebene Beiladung des Kreisverwaltungsoberrats S... notwendig ist.

Gemäß § 65 Abs. 1 und 2 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) - VwGO - sind Dritte, deren rechtliche Interessen durch die gerichtliche Entscheidung berührt werden und die an dem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt sind, daß die Entscheidung auch ihnen gegenüber nur einheitlich ergehen kann, notwendig beizuladen. Der Senat hat den Sinn und die Bedeutung dieser Vorschrift schon in seinem Urteil vom 10. März 1964 (BVerwGE 18, 124 ff.) erörtert und dort ausgeführt, daß die Beiladung aus Gründen der Prozeßökonomie, der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens eine Bindungswirkung des rechtskräftigen Urteils auch gegenüber dem beteiligten Dritten (§ 121 VwGO) herbeiführen soll und daß sie schon dann geboten ist, wenn ein Sachurteil, das auch dem Dritten gegenüber nur einheitlich ergehen kann, möglich ist (BVerwGE 18, 127 [BVerwG 10.03.1964 - II C 97/61]/128). Wann die Entscheidung auch dem Dritten gegenüber nur einheitlich ergehen kann, bestimmt sich nach dem jeweils anzuwendenden materiellen Recht (BVerwGE 18, 125 [BVerwG 10.03.1964 - II C 97/61]).

Nach der hier anzuwendenden Vorschrift des § 55 Abs. 4 Satz 1 NLO beauftragt der Kreistag "einen hauptamtlichen Beamten mit der allgemeinen Vertretung des Oberkreisdirektors". Aus der Rechtsnatur und dem Zweck dieser "allgemeinen Vertretung" folgt, daß die allgemeine Vertretung des Oberkreisdirektors nur einem Beamten und nicht gleichzeitig zwei Beamten nebeneinander zu übertragen ist; davon ging auch der Kreistag bei der Beschlußfassung am 19. März 1960 aus und darüber besteht zwischen den Beteiligten kein Streit. Eine dem Klageantrage entsprechende gerichtliche Entscheidung, welche die angefochtene Verfügung aufhebt, soweit diese dem Kläger mit Wirkung vom 1. Oktober 1960 die allgemeine Vertretung des Oberkreisdirektors entzieht, berührt deshalb die rechtlichen Interessen des Kreisverwaltungsoberrats Scheuler und kann auch diesem gegenüber nur einheitlich ergehen. Denn die Entscheidung des Beklagten, mit Wirkung vom 1. Oktober 1960 die allgemeine Vertretung des Oberkreisdirektors dem Kläger zu entziehen und Scheuler zu übertragen, ist aus dem angegebenen materiell rechtlichen Grunde als rechtliche Einheit anzusehen. Die Aufhebung dieser Entscheidung durch gerichtliches Urteil würde deshalb der Beauftragung Scheulers die Rechtsgrundlage entziehen und gleichzeitig zum Ausdruck bringen, daß ihm die allgemeine Vertretung des Oberkreisdirektors zu Unrecht übertragen worden sei. Die Rechtslage ist insoweit die gleiche wie in dem Fall, der dem erwähnten früheren Urteil (BVerwGE 18, 124 [127/129]) zugrunde lag.

Die Darlegungen der Revision darüber, daß Scheuler nicht notwendig beizuladen sei, greifen demgegenüber nicht durch. Die Revision räumt ein, daß nach der Regelung des § 55 Abs. 4 NLO nur ein Beamter mit der allgemeinen Vertretung des Oberkreisdirektors beauftragt werden kann und daß deshalb, wenn der Klage stattgegeben würde, jedenfalls "die Voraussetzung für die Beauftragung des Kreisverwaltungsoberrats S... entfallen" würde. Daraus folgt aber gerade, daß eine der Klage stattgebende Entscheidung aus materiellrechtlichen Gründen nur einheitlich auch gegenüber S... ergehen kann. Ob ein solches Urteil auch ohne Beiladung S... - wie die Revision meint - Rechtskraft zwischen den Streitbeteiligten und rechtsgestaltende Wirkung entfalten könnte, ist hier nicht entscheidend. Denn die Beiladung des Dritten ist, wie der Senat (BVerwGE 18, 126 [BVerwG 10.03.1964 - II C 97/61]/127) ausgeführt hat, nicht nur in den - seltenen - Fällen notwendig, in denen die Entscheidung ohne die Beteiligung des Dritten nicht rechtswirksam und deshalb nicht einmal zwischen den Streitbeteiligten rechtskräftig werden könnte.

Das Gebot des § 65 Abs. 2 VwGO betrifft das gesamte verwaltungsgerichtliche Verfahren einschließlich des Revisionsverfahrens. Ohne Beteiligung des notwendig Beizuladenden kann deshalb ein ordnungsmäßiges Revisionsverfahren nicht durchgeführt werden. Da das Revisionsgericht die Beiladung nicht selbst anordnen darf (§ 142 VwGO), muß es das ohne die Beteiligung des notwendig Beizuladenden ergangene Berufungsurteil aufheben und die. Sache an das Berufungsgericht zurückverweisen, damit die notwendige Beiladung nachgeholt werden kann (vgl. BVerwGE 18, 128 [BVerwG 10.03.1964 - II C 97/61]). -

Für die nach der Beiladung des Kreisverwaltungsoberrats Scheuler erneut zu treffende Berufungsentscheidung sei vorsorglich auf folgendes hingewiesen:

In dem angefochtenen Urteil ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, daß die Beauftragung mit der allgemeinen Vertretung des Oberkreisdirektors (§ 55 Abs. 4 Satz 1 NLO) eine von der gleichzeitigen Ernennung zum Kreisbeamten "scharf zu trennende selbständige Maßnahme der Organeinrichtung im Rahmen der Selbstgestaltung der verfassungsrechtlichen Ordnung des Kreises" sei. Dies trifft jedenfalls insoweit zu, als es sich um zwei rechtlich voneinander zu trennende Maßnahmen handelt. Aus dieser Ausgangserwägung scheint das Berufungsgericht gefolgert zu haben, daß die Beauftragung mit der allgemeinen Vertretung des Oberkreisdirektors nur eine Maßnahme der kommunalverfassungsrechtlichen Selbstgestaltung sei und daß deshalb der Kläger "in seiner Stellung als Beamter durch die Rücknahme der Beauftragung nicht betroffen sein kann", weil die Beauftragung seinen "beamtenrechtlichen Status" nicht geändert habe (S. 12 der Urteilsausfertigung). Es scheint sich deshalb auf die Prüfung beschränkt zu haben, "ob der Kläger außerhalb seiner beamtenrechtlichen Sphäre ein Recht auf Beibehaltung der einmal ausgesprochenen Vertretereigenschaft hatte" (S. 13 der Urteilsausfertigung). Diese Beschränkung der Entscheidungsgrundlage ist rechtlich bedenklich. Daß die Beauftragung mit der allgemeinen Vertretung des Oberkreisdirektors eine Maßnahme der "kommunalverfassungsrechtlichen Selbstgestaltung" sein mag, bedeutet nicht, daß sie nicht auch die beamtenrechtliche Rechtsstellung des beauftragten Beamten erweitert; die Rechtmäßigkeit ihrer Entziehung ist deshalb nicht nur im Rahmen des Kommunalverfassungsrechts, sondern auch im Rahmen des Beamtenrechts zu prüfen. Die Rechtslage ist insoweit ähnlich wie die bei der Wahl und Ernennung des Oberkreisdirektors. Denn mit seiner Wahl und Ernennung erhält der Oberkreisdirektor nicht nur die Rechtsstellung eines kommunalverfassungsrechtlichen Organs des Kreises, sondern zugleich eine beamtenrechtliche Rechtsstellung und einen beamtenrechtlichen Aufgabenkreis (Amtsstelle). Bei der erneuten Entscheidung wird deshalb zu prüfen sein, ob der Kreistag nicht durch beamtenrechtliche Rechtsgrundsätze gehindert war, dem Kläger die allgemeine Vertretung des Oberkreisdirektors als einen Teil seines beamtenrechtlichen Aufgabenkreises zu entziehen. Dabei wird zu berücksichtigen sein, daß dem Beamten jedenfalls solche dienstlichen Aufgaben, die ihm eine leitende Stellung und Vorgesetztenbefugnisse verleihen, nur aus ermessensfehlerfreien Gründen entzogen werden dürfen (vgl. BVerwGE 14, 84 [87]). Das Ermessen des Dienstherrn kann dabei nicht nur durch verbindliche Zusagen, sondern auch durch die bei der Beauftragung beiderseits - ausdrücklich oder durch schlüssige Handlungen - abgegebenen Willenserklärungen und das dadurch etwa begründete schutzwürdige Vertrauen des Beamten auf Beibehaltung des Auftrages eingeschränkt sein. In diesem Zusammenhang kann hier von Bedeutung sein, daß sich der Kläger nicht schlechthin um die Stelle eines Kreisoberrats, sondern gleichzeitig um die des allgemeinen Vertreters des Oberkreisdirektors beworben hatte, die seinen Aufgabenkreis und damit die Möglichkeiten beruflicher Erfahrungen und beruflicher Weiterentwicklung erweiterte, daß ihm diese erweiterte Rechtsstellung vorbehaltlos übertragen wurde und daß dabei zwischen ihm und dem Kreistag Übereinstimmung mindestens über eine längere Dauer der Beauftragung bestanden haben dürfte. Möglicherweise rechtfertigt unter diesen Umständen nicht jede - auch nicht jede an sich sachliche - Erwägung die später beschlossene Entziehung des Vertretungsauftrages, sondern nur ein solcher Ermessensgrund, dem auch bei Berücksichtigung der etwa bestehenden Ermessensbeschränkung Gewicht zukommt. Daß die Kreistagsabgeordneten gemäß § 35 Abs. 1 NLO ihre Tätigkeit nach ihrer freien Überzeugung ausüben und nicht an Verpflichtungen gebunden sind, durch welche die Freiheit ihrer Entschließungen beschränkt würde, schließt nicht aus, daß der Kreistag an Beschlüsse oder sonstige Maßnahmen gebunden ist, durch die er den Kreis - insbesondere als Dienstherrn seiner Beamten - in rechtmäßiger Weise verpflichtet oder in der Ermessensausübung beschränkt hat.