I.

Der Kläger steht als Triebwagenführer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit bei der beklagten Deutschen Bundesbahn. Seine Dienststelle war das Bahnbetriebswerk ... in P... .... Er wohnte in M... bei U... und befuhr die Strecke U... - F.... - Bad H... v.d.H. Sein dienstlicher Wohnsitz war F.... Diese Stadt ist gemäß § 13 des Bundesbesoldungsgesetzes - BBesG - vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 993), jetzt geltend in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. Dezember 1963 (BGBl. I S. 916) mit späteren Änderungen, der Ortsklasse S zugeteilt.

Unter dem 6. November 1959 richtete die Bundesbahndirektion F.... an den Kläger die folgende Verfügung:

"Seit dem Fahrplanwechsel am 4.10.1959 werden Sie im Dienstplan 11 mit Dienstbeginn und Dienstende in U... beschäftigt. Nach § 14 (2) 1 i.V.m. § 17 (2) BBesG weisen wir Ihnen daher vom 1.11.1959 an als dienstlichen Wohnsitz U..., Ortsklasse B, an.

Das Wohnen in M... wird Ihnen weiterhin widerruflich gestattet."

Den Widerspruch des Klägers wies der Präsident der Bundesbahndirektion zurück. Darauf hat der Kläger im Klagewege die Aufhebung der Bescheide angestrebt. Er hat dabei geltend gemacht: Es fehle der Bundesbahndirektion an der Zuständigkeit zum Erlaß von Verfügungen nach § 14 Abs. 2 BBesG. Außerdem seien bei ihm,_ dem Kläger, die sachlichen Voraussetzungen einer solchen Verfügung nicht gegeben.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben mit der Begründung, daß die Bundesbahndirektion nicht ermächtigt gewesen sei, gemäß § 14 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BBesG dem Kläger einen anderen dienstlichen Wohnsitz anzuweisen. Hierfür sei mit Rücksicht auf § 20 Abs. 3 Satz 1 des Bundesbahngesetzes vom 13. Dezember 1951 (BGBl. I S. 955) der Vorstand der Beklagten als oberste Dienstbehörde zuständig gewesen. Eine rechtswirksame Delegation dieser Befugnis auf die Bundesbahndirektion habe nicht vorgelegen. Eine solche würde einer Verkündung bedurft haben, die jedoch nicht erfolgt sei.

Im Berufungsverfahren hat die Beklagte demgegenüber vorgetragen, daß ihr Vorstand seine auf dem § 14 Abs. 2 BBesG beruhende Befugnis rechtswirksam auf die Bundesbahndirektion F... übertragen gehabt habe. Hierfür sei die im Amtsblatt der Bundesbahndirektion veröffentlichte Verfügung vom 8. August 1957 ausreichend gewesen. Einer förmlichen Verkündung habe es nicht bedurft. Außerdem aber mache sie geltend, daß sie durch spätere Maßnahmen einen etwaigen diesbezüglichen Mangel mittlerweile rückwirkend geheilt habe.

Die sachliche Berechtigung der angefochtenen Maßnahme ergebe sich aus dem Sinn der in § 14 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BBesG niedergelegten Regelung. Zwar lasse sich nicht sagen, daß - rein zeitlich gesehen - der Kläger seine Dienstleistungen überwiegend in U... erbringe. Dieser Gesichtspunkt sei jedoch für die Ermittlung des Mittelpunktes der dienstlichen Tätigkeit eines Beamten nicht von ausschlaggebender Bedeutung. Der § 14 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BBesG solle der Dienstbehörde die Möglichkeit geben, solchen Beamten, die ihre Dienstleistungen im wesentlichen nicht am Ort der Dienststelle, sondern auswärts zu erbringen hätten, so daß für sie die Dienststelle keinen wirklichen Anknüpfungspunkt mehr bilde, abweichend von § 14 Abs. 1 BBesG einen anderen dienstlichen Wohnsitz anzuweisen. In einem solchen Falle seien auch die Teuerungsverhältnisse am Ort der Dienststelle für den Lebenszuschnitt des Beamten ohne Bedeutung.

Als maßgebender Anknüpfungspunkt zur Bestimmung des dienstlichen Wohnsitzes für das fahrende Personal komme allein die Dienstplangestaltung in Betracht. Hier aber sei das entscheidende Kriterium der Dienstbeginn und das Dienstende. Für den Kläger beginne der Dienst an jedem Tag in U... mit örtlichen Dienstleistungen in der Form eines Vorbereitungs- und Abschlußdienstes, unabhängig davon, ob sich hieran weiterer örtlicher Dienst oder Zugfahrten oder Fahrgastfahrten anschlössen; in U... ende auch jeden Tag der Dienst. Somit sei U... als Mittelpunkt für die Dienstleistungen des Klägers anzusehen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung der Beklagten zurückgewiesen. Er hat zur Begründung dieser Entscheidung ausgeführt:

Zwar sei die Bundesbahndirektion zum Erlaß der auf den § 14 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BBesG gestützten Verfügung zuständig gewesen. Der Vorstand der Beklagten habe seine diesbezügliche Befugnis rechtsgültig auf sie übertragen. Der Grundsatz, daß eine Delegation der Verkündung bedürfe, stehe dem nicht entgegen. Denn da die Verfügung des Vorstandes der Beklagten vom 8. August 1957 nicht die Allgemeinheit angehe, sondern nur einen bestimmten Personenkreis betreffe und besondere Gewaltverhältnisse regele, genüge es, wenn sie dem Personenkreis, den sie angehe, formlos bekanntgemacht worden sei. Das sei hier geschehen.

Die angefochtenen Verwaltungsakte seien jedoch aus sachlichrechtlichen Gründen rechtswidrig. Der Gesetzgeber des Bundesbesoldungsgesetzes habe, wie sich aus den Gesetzesmaterialien ergebe, die früheren Bestimmungen über den dienstlichen Wohnsitz ohne wesentliche Änderungen in das neue Recht übernehmen wollen. Nach dem früheren Rechtszustande sei es jedoch nicht möglich gewesen, für die Triebwagenführer und das sonstige fahrende Personal einen anderweitigen dienstlichen Wohnsitz zu bestimmen.

Außerdem aber sei U... auch nicht der Mittelpunkt der dienstlichen Tätigkeit des Klägers. Die Tätigkeit des Klägers spiele sich in U... in weit geringerem Umfange ab als im Bereich des Sitzes seiner Dienststelle F.... Dem Umstande schließlich, daß der Kläger in ... seinen Dienst antrete und beende, komme im Rahmen des § 14 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BBesG keine Bedeutung zu.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte gemäß § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes in der Fassung vom 1. Oktober 1961 (BGBl. I S. 1835) Revision eingelegt. Sie rügt die Verletzung des § 14 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BBesG und verfolgt ihre Anträge. Unter Wiederholung ihres bisherigen Sachvortrages führt sie im einzelnen noch aus:

Dem Beamten werde in § 14 Abs. 1 BBesG der Ortszuschlag nicht deshalb nach dem Sitz der Dienststelle zugemessen, weil er dort seinen Dienst verrichte, sondern weil verallgemeinernd davon ausgegangen werde, daß er an diesem Ort zum Zwecke ordnungsmäßiger Dienstausübung wohne und seine Lebenshaltung auf die örtlichen Preisverhältnisse einstellen müsse. Dies sei auch bei der Auslegung des § 14 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BBesG zu beachten. Daher müsse es zulässig sein, nach dieser Vorschrift den dienstlichen Wohnsitz an dem Ort festzusetzen, an dem der Beamte aus dienstlichen Gründen und unter voller Wahrung seiner persönlichen Belange seinen Dienst beginne und beende. Die Beziehungen des Klägers zum Sitz seiner Dienststelle seien weitgehend gelöst. Seine Lebenshaltung werde nicht durch den Ort des Sitzes seiner Dienststelle beeinflußt, sondern allein durch den Ort des Schwergewichts seiner Dienstausübung.

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs lasse sich auch aus den Gesetzesmaterialien nichts Gegenteiliges herleiten. Insbesondere treffe es nicht zu, daß die Anwendbar keit des § 14 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BBesG auf gewisse Gruppen von Beamten habe beschränkt werden sollen.

Die vom Verwaltungsgerichtshof angewandte Methode, den Mittelpunkt der dienstlichen Tätigkeit eines Beamten nach der Zeit zu bestimmen, die der Beamte an den einzelnen in Betracht kommenden Orten jeweils verbringe, führe zu unbrauchbaren Ergebnissen und entspreche nicht dem Sinn der gesetzlichen Regelung.

Der Kläger tritt der Revision entgegen. Er macht sich die Begründung des angefochtenen Urteils zu eigen und wiederholt sowie vertieft sein Vorbringen aus den Vorinstanzen.

II.

Die Revision ist unbegründet. Dem Verwaltungsgerichtshof ist darin zu folgen, daß die Verfügungen, mit denen die Beklagte dem Kläger anstelle von F..., Ortsklasse S, mit Wirkung vom 1. November 1959 als dienstlichen Wohnsitz U..., Ortsklasse B, angewiesen hat, rechtswidrig sind. Die Voraussetzungen, unter denen gemäß § 14 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BBesG die oberste Dienstbehörde ausnahmsweise einem Beamten den Ort, welcher Mittelpunkt seiner dienstlichen Tätigkeit ist, als dienstlichen Wohnsitz anweisen kann, sind im Falle des Klägers nicht gegeben.

Unschädlich ist es allerdings, wie ebenfalls der Verwaltungsgerichtshof zutreffend entschieden hat, daß die angefochtenen Verfügungen nicht vom Vorstand der Beklagten erlassen worden sind, sondern von der Bundesbahndirektion F.... Zwar ist gemäß § 20 Abs. 3 Satz 1 des Bundesbahngesetzes der Vorstand der Beklagten deren oberste Dienstbehörde. Die oberste Dienstbehörde kann jedoch nach der in § 14 Abs. 2 Satz 2 BBesG getroffenen Regelung ihre Befugnis, einzelnen Beamten oder Gruppen von Beamten den Ort des Mittelpunktes ihrer dienstlichen Tätigkeit als dienstlichen Wohnsitz anzuweisen, auf nachgeordnete Behörden übertragen.

Diese Übertragung ist hier rechtswirksam erfolgt. Sie ist vom Vorstande unter dem 8. August 1957 verfügt und am 9. September 1957 im Amtsblatt der Bundesbahndirektion F..., welches von allen der Bundesbahndirektion unterstellten Beamten laufend verfolgt werden muß, bekanntgemacht worden.

Entgegen der Ansicht des Klägers bedurfte eine solche Übertragung der Zuständigkeit aus § 14 Abs. 2 BBesG nicht einer Verkündung. Sie ist kein Akt der Rechtsetzung. Vielmehr ist die Übertragung der auf § 14 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BBesG beruhenden Befugnis auf eine nachgeordnete Behörde ein Ausfluß der der obersten Dienstbehörde zustehenden Organisationsgewalt. Derartige Maßnahmen benötigen zu ihrer Wirksamkeit nicht eine förmliche Verkündung.

Diese Betrachtungsweise entspricht erkennbar auch den Vorstellungen des Gesetzgebers des Bundesbesoldungsgesetzes. Denn der Vorstand der Beklagten wäre nach der bestehenden verfassungsmäßigen Ordnung zu einer Rechtsetzung überhaupt nicht befugt. Eine solche kann im staatlichen Bereich nur in der Form von Gesetzen oder von Rechtsverordnungen vor sich gehen. Rechtsverordnungen aber dürfen, soweit es sich um Bundesrecht handelt, nur nach Maßgabe des Art. 80 GG ergehen. Der Art. 80 Abs. 1 GG schreibt indessen vor, daß Rechtsverordnungen nur auf Grund gesetzlicher Ermächtigung ergehen dürfen und daß nur die Bundesregierung oder ein Bundesminister ermächtigt werden dürfen, es sei denn, es wäre im Gesetz eine Subdelegation zugelassen. Letzteres aber setzt notwendig voraus, daß zunächst ein Bundesminister oder die Bundesregierung ermächtigt ist; erst diese können dann - durch Rechtsverordnung - weiter delegieren. Diese Voraussetzung ist aber bei dem hier in Rede stehenden Sachverhalt nicht gegeben.

Auch in anderen Fällen betrachtet der Bundesgesetzgeber Übertragungsvorgänge ähnlicher Art nicht als Akte der Rechtsetzung, da andernfalls eine oberste Dienstbehörde, welche nicht die Eigenschaft eines Bundesministers besitzt, die z.B. in den §§ 64, 65 Abs. 3, 70, 155 Abs. 1 des Bun desbeamtengesetzes - BBG - in der Fassung vom 1. Oktober 1961 (BGBl. I S. 1802) ihr zuerkannte Übertragungsbefugnis rechtswirksam überhaupt nicht würde ausüben können. So ist es denn auch nur folgerichtig, daß in der Verwaltungspraxis in den hierher gehörigen Übertragungsfällen eine förmliche Verkündung in der Regel unterbleibt. Entsprechendes gilt auch für den Fall des § 10 Abs. 1 BBG.

War demnach die Bundesbahndirektion F... für eine Wohnsitzanweisung gemäß § 14 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BBesG gegenüber dem Kläger an sich die zuständige Behörde, so ist ihre diesbezügliche Verfügung gleichwohl rechtswidrig. Denn die gesetzlichen Voraussetzungen einer solchen Maßnahme waren hier nicht gegeben.

Der dienstliche Wohnsitz im Besoldungsrecht hat gemäß § 12 Abs. 1 BBesG die Bedeutung, daß er - je nach der Ortsklasse, der er zugehört - die Höhe des Ortszuschlages, den der Beamte erhält, beeinflußt. Maßgebend für die Lebenshaltungskosten eines Beamten sind in aller Regel die Preisverhältnisse an seinem tatsächlichen Wohnort. Dennoch hängt der fingierte Begriff seines dienstlichen Wohnsitzes von diesem seinem tatsächlichen Wohnort nicht ab. Er richtet sich nicht nach diesem, sondern stimmt, wie in § 14 Abs. 1 BBesG festgelegt ist, mit dem Ort überein, an dem die Behörde oder ständige Dienststelle des Beamten ihren Sitz hat. Demnach nimmt der Gesetzgeber es bewußt und als für die Verwaltung verbindlich in Kauf, daß der Beamte bei Auseinanderfallen des Ortes des Sitzes der Behörde oder Dienststelle einerseits und des Wohnortes andererseits gegebenenfalls einen Ortszuschlag erhält, der höher ist, als dies durch die an seinem Wohnort bestehenden Preisverhältnisse gerechtfertigt wäre.

Es ist daher fehlsam und weder durch den Sinn noch durch den Wortlaut des Gesetzes gerechtfertigt, das Auseinanderfallen von Sitz der Behörde oder ständigen Dienststelle einerseits und Mittelpunkt der dienstlichen Tätigkeit des Beamten andererseits als einen dem Sinn der Regelung des § 14 Abs. 1 BBesG an sich widersprechenden Ausnahmefall mit der Begründung zu betrachten, daß in einem solchen falle der Beamte einen Ortszuschlag erhalte, der seinen Lebenshaltungskosten nicht entspreche. Denn der Ort des Mittelpunktes seiner dienstlichen Tätigkeit beeinflußt die Lebenshaltungskosten des Beamten in aller Regel in geringerem Maße als der Ort, an dem er wohnt und seinen Haushalt führt. Es kann daher entgegen der Ansicht der Beklagten auch nicht der gesetzgeberische Sinn der Vorschrift des § 14 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BBesG sein, zu verhindern, daß ein Beamter infolge der Fiktion des § 14 Abs. 1 BBesG einen Ortszuschlag bezieht, der den von ihm zu tragenden Lebenshaltungskosten nicht entspricht. Vielmehr ergibt es sich aus der klaren gesetzlichen Regelung im § 14 BBesG, daß der Beamte auch dann seinen dienstlichen Wohnsitz am Ort des Sitzes seiner Behörde oder ständigen Dienststelle haben soll, wenn der hieraus sich für ihn ergebende Ortszuschlag höher ist als der, der ihm nach der Ortsklasse desjenigen Ortes zustehen würde, nach dem sich seine Lebenshaltungskosten tatsächlich richten.

Die Ausnahmeregelung des § 14 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BBesG kann daher nur losgelöst von dem Gesichtspunkt der Notwendigkeit einer gerechten Berücksichtigung der tatsächlichen Lebenshaltungskosten ausgelegt werden. Das wiederum nötigt dazu, auf den Wortlaut der Vorschrift zurückzugehen, der über ihren Zweck und Sinn hinreichenden Aufschluß gibt. Die dienstliche Tätigkeit des Beamten steht in aller Regel maßgeblich unter dem Einfluß seiner Behörde oder ständigen Dienststelle. Daher lag es für den Gesetzgeber nahe, die für diese Behörde oder Dienststelle geltenden Maßstäbe bei der Regelung der besoldungsrechtlichen Verhältnisse des Beamten zum Anknüpfungspunkt zu nehmen und demgemäß auch den Ortszuschlag des Beamten nach diesem Maßstab zu bemessen. Es kann jedoch Fälle geben, in denen ein solches Verfahren sich als allzu formalistisch erweisen muß, nämlich vor allem dann, wenn die dienstliche Tätigkeit des Beamten wegen der besonderen räumlichen Verhältnisse seines Tätigkeitsbereichs maßgeblich beeinflußt wird nicht durch seine Behörde oder ständige Dienststelle, sondern durch eine andere Stelle, die den an eine Behörde oder Dienststelle zu stellenden rechtlichen Anforderungen (vgl. BVerwGE 8, 147 [BVerwG 12.02.1959 - II C 281/57];  9, 235) [BVerwG 21.10.1959 - VIII C 258/59]möglicherweise auch nicht in jeder Hinsicht entspricht. In solchen besonderen Ausnahmefällen kann es sinnvoll erscheinen, wenn der obersten Dienstbehörde die rechtliche Möglichkeit eingeräumt wird, nach ihrem Ermessen demjenigen Beamten, dessen dienstliche Tätigkeit einen - von dem Ort des Sitzes seiner Behörde oder Dienststelle verschiedenen - ständigen Mittelpunkt aufweist, den entsprechenden Ort als dienstlichen Wohnsitz anzuweisen mit der Folge, daß sich hieraus für den Beamten unter Umständen entweder ein niedrigerer oder aber auch ein höherer Ortszuschlag ergibt.

Derartige Erwägungen treffen jedoch für den Fall des Klägers und für dessen Verhältnisse nicht zu. Seine dienstliche Tätigkeit weist in diesem Sinne keinen ständigen Mittelpunkt auf, der für den Begriff des dienstlichen Wohnsitzes an die Stelle der Behörde oder ständigen Dienststelle treten könnte. Von seiner im Dienst verbrachten Zeit, die im Monat November 1959 insgesamt 11 846 Minuten betragen hat, hat der Kläger nur einen recht geringen Teil, nämlich damals 1 945 Minuten, in U... abgeleistet. Selbst dann, wenn dem Vorund Abschlußdienst in diesem Zusammenhang eine besondere Bedeutung zukommen sollte, so leistet der Kläger auch von diesem Dienst, der im November 1959 insgesamt 6 797 Minuten in Anspruch genommen hat, nur einen verhältnismäßig kleinen Teil gerade in U.... Zwar beginnt und beendet er täglich seinen Dienst in U..., um dann an seinem 6 km entfernt gelegenen Wohnort M... zu übernachten. Es ist aber nicht einzusehen, inwiefern durch diesen Umstand allein Usingen zum Mittelpunkt seiner dienstlichen Tätigkeit werden sollte. Der Wortlaut des Gesetzes spricht nicht für eine solche Auslegung, und auch seinem Sinn ist nach den obigen Darlegungen hierfür nichts zu entnehmen.

Da demnach der Verwaltungsgerichtshof die Berufung der Beklagten gegen das der Klage stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts mit Recht zurückgewiesen hat, konnte die Revision keinen Erfolg haben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.