Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 28.06.1965, Az.: BVerwG VIII C 10.65

I.

Die Wehrbereichsverwaltung IV hat den Kläger, der vom 7. Januar 1963 bis zum 30. Juni 1964 seinen gesetzlichen Wehrdienst abgeleistet hat, durch Leistungsbescheid vom 1. Februar 1964 zum Ersatz eines Schadens in Höhe von 208,35 DM herangezogen, den er durch unvorschriftsmäßige Verwahrung eines von ihm während seines Dienstes als Soldat benutzten Werkzeugkastens verursacht habe. Der Betrag von 208,35 DM ist beim Ausscheiden des Klägers aus der Bundeswehr vom Entlassungsgeld, einbehalten worden.

Nach erfolglosem Beschwerdeverfahren hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben, den Leistungsbescheid und den Beschwerdebescheid aufgehoben, die Beklagte zur Zahlung von 208,35 DM verurteilt und die Sprungrevision zugelassen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:

Die angefochtenen Bescheide seien aufzuheben, weil die Beklagte nicht befugt sei, einen ihr gegen den Kläger etwa zustehenden Schadensersatzanspruch aus seinem früheren Soldatenverhältnis durch hoheitlichen Leistungsbescheid geltend zu machen. Die Beklagte sei gehalten, ihren Anspruch durch Klageerhebung zu verwirklichen. Auch die Träger der öffentlichen Gewalt dürften nicht jeden öffentlich-rechtlichen Anspruch gegenüber dem Bürger durch Verwaltungsakt regeln. Letzteres sei nur zulässig in Angelegenheiten, in denen der Bürger hoheitlicher Befehlsgewalt untergeordnet sei. Das sei hinsichtlich der Inanspruchnahme des Soldaten auf Schadensersatz, nicht der Fall. Das Verwaltungsgericht, könne dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts BVerwGE 18, 283 nicht folgen, wonach die hoheitliche Geltendmachung des Anspruches aus Art. 20 Abs. 3 GG gerechtfertigt sei. Die Verwirklichung des Haftungsanspruches sei zwar Ausübung vollziehender Gewalt im Sinne dieser Verfassungsvorschrift, daraus leite sich indessen nicht die Befugnis, her, Verwaltungsakte zu setzen; denn die vollziehende Gewalt im Sinne des Art. 20 Abs. 3 GG umfasse neben der hoheitlichen Gewalt auch die Regierungsgewalt sowie die schlichte und die fiskalische Verwaltung. Auch das Wehrdienstverhältnis biete keine geeignete Legitimation für die hoheitliche Regelung des Haftungsanspruches. Es habe zwar wie jedes andere besondere Gewaltverhältnis ein spezifisch hoheitliches Gepräge. Der hoheitliche Charakter beschränke sich jedoch auf das "Grund- und Betriebsverhältnis". Der Haftungsanspruch gehöre denjenigen Rechtsbeziehungen an, die außerhalb der hoheitlichen Regulierbarkeit des besonderen Gewaltverhältnisses lägen. Der institutionelle Zweck des Soldatenverhältnisses gebiete - anders als bei militärischen Befehlen - nicht die hoheitliche Geltendmachung des Anspruches. Es tue den Notwendigkeiten und Gegebenheiten des militärischen Dienstes und der soldatischen Ordnung keinen Abbruch, wenn bezüglich dieses Anspruches keine Über- und Unterordnung zwischen den Beteiligten bestehe. Der Anspruch lasse auch den subjektiven Status des Soldaten unberührt. Die Änderung des Verfahrensrechts bewirke nur, daß anstelle der früher zur Entscheidung über den Anspruch berufenen ordentlichen Gerichte nunmehr die Verwaltungsgerichte zuständig seien. Sie habe keinen Einfluß auf das für die Beurteilung der Gleichordnung oder Unterordnung allein maßgebende materielle Verwaltungsrecht.

Da die Beklagte den rechtswidrigen Leistungsbescheid bereits durch Einbehaltung von 208,35 DM vollzogen habe, sei sie zur Zurückzahlung zu verurteilen gewesen.

Die Beklagte hat mit Zustimmung des Klägers rechtzeitig Sprungrevision eingelegt. Sie begehrt die Aufhebung des Urteils und die Zurückverweisung der Sache zur anderweitigen Entscheidung an das Verwaltungsgericht, weil das Urteil von den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts BVerwGE 18, 283 und vom 15. Oktober 1964 - BVerwG VIII C 65.64 - abweiche.

Der Kläger ist der Revision entgegengetreten.

II.

Die Revision ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid der Beklagten zu Unrecht als unzulässig aufgehoben.

Der erkennende Senat hat in seinen genannten Urteilen BVerwGE 18, 283 und vom 15. Oktober 1964 - BVerwG VIII C 65.64 - entschieden, daß der Bund den Soldaten mittels Verwaltungsaktes zur Leistung des Schadensersatzes nach § 24 des Soldatengesetzes - SG - vom 19. März 1956 (BGBl. I S. 114), nunmehr in der Fassung des Vierten Gesetzes zur Änderung des Soldatengesetzes vom 9. Juli 1962 (BGBl. I S. 447), verpflichten kann. Der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat im Urteil BVerwGE 19, 243 die gleiche Auffassung zu den beamtenrechtlichen Haftungsvorschriften des § 78 Abs. 1 des Bundesbeamtengesetzes in der Fassung vom 1. Oktober 1961 (BGBl. I S. 1801) und des § 84 Abs. 1 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung vom 1. Juni 1962 (GV NW S. 272) vertreten. Weder die vom Verwaltungsgericht erhobenen, noch die im Schrifttum zum Teil laut gewordenen Bedenken geben dem erkennenden Senat Anlaß, diese Auffassung aufzugeben. Er hat im Urteil vom 15. Oktober 1964 unter anderem ausgeführt:

"Es ist zwar richtig, daß nicht jeder öffentlich-rechtliche Anspruch einseitig durch Verwaltungsakt geregelt werden kann. Das rechtfertigt jedoch nicht den vom Berufungsgericht daraus gezogenen Schluß, ein Verwaltungsakt sei nur zulässig, wenn eine ausdrückliche gesetzliche Bestimmung die Regelung des Anspruches durch Verwaltungsakt zulasse. Die Zulässigkeit oder Unzulässigkeit der hoheitlichen Geltendmachung des Anspruchs hängt vielmehr davon ab, in welchem Verhältnis die vom Anspruch berührten Rechtsträger einander gegenüberstehen. Steht der Anspruch der vollziehenden Gewalt gegen eine Person zu, die ihr bezüglich des Anspruches auf Grund einer Rechtsnorm gewaltunterworfen ist, so ist die vollziehende Gewalt befugt, den Anspruch hoheitlich zu verwirklichen. Besteht dagegen hinsichtlich des Anspruchs ein Gleichordnungsverhältnis zwischen dem Anspruchsberechtigten und dem Verpflichteten, so ist die Anspruchsverwirklichung mit hoheitlichen Mitteln ausgeschlossen. Das folgt aus dem Grundsatz des deutschen Verwaltungsrechts, daß die Organe der öffentlichen Gewalt diejenigen Rechtsbeziehungen, bezüglich derer sie dem einzelnen hoheitlich gegenüberstehen, hoheitlich, d.h. einseitig und - vorbehaltlich der Nachprüfung durch die Gerichte - verbindlich regeln können, soweit nicht anderes vorgeschrieben ist. Dieser Grundsatz ist mit Art. 20 Abs. 3 GG vereinbar; denn er besagt nicht etwa, daß die Verwaltung innerhalb eines gesetzlich begründeten Hoheitsverhältnisses dem einzelnen gegenüber frei schalten und walten könne. Ihr Tätigwerden ist vielmehr - jedenfalls soweit ihre Maßnahmen belastender Art sind - davon abhängig, daß Gesetz und Recht die jeweiligen Maßnahmen gebieten oder zulassen, indem sie deren Voraussetzungen, Inhalt und Umfang bestimmen. Die Befugnis, eine sachlich-rechtlich zulässige Maßnahme hoheitlich zu treffen, ist, sofern Gesetz und Recht im Einzelfalle nichts Abweichendes bestimmen, die Folge des für die jeweiligen Rechtsbeziehungen gesetzlich begründeten Unterordnungsverhältnisses."

Daraus wird deutlich, daß der Senat den Begriff der vollziehenden Gewalt im Sinne des Art. 20 Abs. 3 GG nicht etwa mißverstanden hat dahin, daß dieser ausschließlich die hoheitliche Gewalt im engen Sinn umfasse und daß die Befugnis, Verwaltungsakte zu setzen, unmittelbar aus Art. 20 Abs. 3 GG herzuleiten sei. Ein derartiges Mißverständnis liegt auch nicht den Darlegungen im Urteil BVerwGE 18, 283 [285] zugrunde. Dort ist ausgeführt, es ändere auch die Bindung der vollziehenden Gewalt an Gesetz und Recht nichts daran, daß der einzelne insoweit, als das Gesetz Maßnahmen belastender Art nach Voraussetzungen, Inhalt und Umfang gebiete oder zulasse, bezüglich der davon betroffenen Rechtsverhältnisse gewaltunterworfen ist, wenn anders die im Grundgesetz verankerten Begriffe, der Staatsgewalt und der vollziehenden Gewalt nicht ohne Inhalt sein sollen. Es ist ferner ausgeführt, der vom Grundgesetz gewährleistete umfassende Rechtsschutz sichere die Einhaltung der der vollziehenden Gewalt gesetzten Grenzen. Werde das - allgemeine - "Gewaltverhältnis" so verstanden, so könnten aus der demokratisch-rechtsstaatlichen Verfassung hergeleitete Einwände dagegen nicht durchgreifen. Mit dieser Darlegung sollte der Auffassung begegnet werden, es gebe im demokratischen Rechtsstaat auch in bezug auf einzelne Rechtsverhältnisse keine Überordnung des Staates, kein "Gewaltverhältnis" mehr; die Theorie der Gewaltverhältnisse "gehöre im demokratischen Rechtsstaat schon längst mit Fug und Recht über Bord geworfen"; hier dürfe es keine "Gewalt" mehr geben, "sondern nur die Herrschaft des Rechts, der aber der einzelne ebenso wie der verwaltende Staat unterworfen" seien (Spanner, DÖV 1963 S. 29, und insoweit zustimmend Rupp, DVBl. 1963 S. 577).

Entgegen der Meinung des Verwaltungsgerichts steht der Bund dem Soldaten kraft Gesetzes auch bezüglich der in § 24 SG begründeten Haftung des Soldaten hoheitlich gegenüber (vgl. das bereits genannte Urteil vom 15. Oktober 1964). Haftungsgrund ist die Verletzung der Dienstpflichten aus dem Soldatenverhälthis. Hinsichtlich der Erfüllung seiner Dienstpflichten und hinsichtlich der Folgen der Nichterfüllung dieser Pflichten steht der Soldat in dem gesetzlich begründeten Hoheitsverhältnis, ob die Folgen der Nichterfüllung nun disziplinarrechtlicher oder vermögensrechtlicher Art sind. Die Haftung bezweckt auch nicht allein den Ersatz des verursachten Schadens, der häufig genug in vollem Umfang überhaupt nicht ersetzt werden kann, sondern darüber hinaus eine Sanktion gegen die Vernachlässigung der Dienstpflichten. Gerade bei der Haftung wegen Dienstpflichtverletzungen kommt der hoheitliche Charakter noch mehr zum Vorschein als bei den sonstigen vermögensrechtlichen Beziehungen aus dem Soldatenverhältnis. Für die entsprechenden vermögensrechtlichen Beziehungen aus dem Beamtenverhältnis geht die ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts davon aus, sie seien nicht nur öffentlich-rechtlicher Natur, vielmehr sei das Verhältnis zwischen dem Dienstherrn und dem Beamten auch in dieser Beziehung auf dem Grundsatz der Überordnung aufgebaut (so schon die grundlegende Entscheidung BVerwGE 8, 261 [BVerwG 24.04.1959 - VI C 91/57] [266] unter Bezugnahme auf BGHZ 10, 30, von der aus die gesamte Rechtsprechung zum Vertrauensschutz und zur Rückforderung zuviel gezahlter Bezüge entwickelt wurde). Hätte man im Gegensatz zu dieser Rechtsprechung davon auszugehen, daß die vermögensrechtlichen Beziehungen der Beamten und Soldaten aus dem Beamten- oder Soldatenverhältnis nicht an dem hoheitlichen Über- und Unterordnungsverhältnis teilnähmen, so könnten insoweit keine Verwaltungsakte ergehen; dann aber wäre auch ein Schutz des Vertrauens in den Bestand begünstigender Verwaltungsakte begrifflich ausgeschlossen.

Bedenken gegen die Zulässigkeit der Heranziehung des Soldaten zum Schadensersatz nach § 24 SG mittels Verwaltungsaktes können entgegen der Meinung von Henrichs jun. (NJW 1964 S. 2366) und Rupp (JZ 1965 S. 180) auch nicht aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums hergeleitet werden, da Art. 33 Abs. 5 GG für die Soldaten ohnehin nicht gilt und hergebrachte Grundsätze nicht einmal für das Berufssoldatentum sich entwickelt haben (BVerfGE 3, 288 [334/335]). Daß der für Entscheidungen beamtenrechtlicher Streitigkeiten neben anderen zuständige II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in der Heranziehung des Beamten zum Schadensersatz wegen Dienstpflichtverletzung durch Verwaltungsakt nicht einen Verstoß gegen hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums sieht, ergibt sich aus dessen Urteil BVerwGE 19, 243.

Hiernach war das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen.

Die Entscheidung über die Kosten war der Schlußentscheidung vorzubehalten.