Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 16.03.1965, Az.: BVerwG I C 78.64

Die Klägerin, die seit 1946 als Helferin in Steuersachen für den Bezirk der Stadt Augsburg zugelassen war, hat erst im Oktober 1962, fünf Monate nach Ablauf der in § 109 Abs. 2 des Steuerberatungsgesetzes vom 16. August 1961 vorgesehenen Frist, den Antrag auf Eintragung in das Berufsregister der Steuerbevollmächtigten gestellt. Die Oberfinanzdirektion hat den Antrag unter nachträglicher Verlängerung der Antragsfrist als fristgerecht gestellt angesehen. Unter dem 14. Dezember 1962 hat die Beklagte der Klägerin mitgeteilt, daß sie Kammermitglied sei, und ihr einen Mitgliedsbogen zugesandt. Die Klägerin hat den Bogen unter dem 24. Januar 1963 ausgefüllt zurückgesandt, eine Verpflichtungserklärung abgegeben und gleichzeitig gebeten, von einer Beitragserhebung abzusehen, weil sie den Beruf infolge Krankheit z.Zt. nicht ausübe. Die Beklagte hat unter dem 29. Januar 1963 erwidert, daß von der Beitragsberechnung nicht abgesehen werden könne, solange die Klägerin Steuerbevollmächtigte sei. Die. Klägerin teilte der Beklagten daraufhin am 18. Februar 1963 mit, daß sie auf ihre Bestellung als Steuerbevollmächtigte verzichten wolle; sie bat gleichzeitig um Beitragserlaß. Mit Schreiben vom 29. März 1963 verzichtete die Klägerin der Oberfinanzdirektion gegenüber auf ihre Bestellung. Mit Bescheid vom 17. Mai 1963 forderte die Beklagte von der Klägerin den Einheitskammerbeitrag für 1962 mit 192 DM und für die ersten drei Monate des Jahres 1963 mit 48 DM. Mit Schreiben vom 18. Juli 1963 lehnte die Beklagte den Erlaß der Beiträge ab. Nach vergeblichem Widerspruch hat die Klägerin entsprechend der ihr erteilten Rechtsmittelbelehrung Klage auf Aufhebung der ablehnenden Bescheide beim Verwaltungsgericht Augsburg erhoben.

Das Verwaltungsgericht hat die angefochtenen Bescheide aufgehoben, soweit die Beklagte Beiträge für die Zeit vor der aufsichtsbehördlichen Genehmigung ihrer Satzung, d.h. für die Zeit vom 1. Januar bis 30. September 1962, von der Klägerin gefordert hat, und die Forderung für die Zeit vom 1. Oktober 1962 bis 31. März 1963 für gerechtfertigt erklärt. Das Berufungsgericht hat in Abänderung der Vorentscheidung die Bescheide insoweit aufgehoben, als die Beklagte mehr als die von der Klägerin freiwillig gezahlten 60 DM gefordert hat. Es ist der Ansicht, daß die Klägerin seit dem 1. November 1961 bis zu ihrem Verzicht auf die Zulassung Steuerbevollmächtigte und dementsprechend auch Mitglied der Beklagten gewesen sei; sie sei aber zur Zahlung von Mitgliedsbeiträgen nicht verpflichtet, weil sie kein Einkommen aus dem Beruf als Steuerbevollmächtigte erzielt habe, die Beklagte zur Bestreitung ihres Haushalts auf berufsfremde Einkünfte ihrer Mitglieder aber nicht zurückgreifen dürfe.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision der Beklagten, die die Erhebung eines Einheitsbeitrages von allen ihren Mitgliedern für zulässig hält und zu einer Beitragsermäßigung nur bereit ist, soweit die Erhebung der Kammerbeiträge unter Berücksichtigung der gesamten wirtschaftlichen Verhältnisse des einzelnen Mitgliedes eine unbillige Härte darstellt.

Den Parteien ist durch Schreiben des Vorsitzenden vom 19. Oktober 1964 eröffnet worden, daß eine Vorabentscheidung über die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges erwogen werde. Sie haben daraufhin für eine solche Vorabentscheidung auf mündliche Verhandlung verzichtet und hilfsweise Antrag auf Verweisung an das Finanzgericht in München gestellt.

Der Oberbundesanwalt hält den allgemeinen Verwaltungsrechtsweg für Streitigkeiten zwischen den Steuerbevollmächtigten und den Kammern der Steuerbevollmächtigten für gegeben; den Finanzgerichten seien nur die berufsrechtlichen Streitigkeiten der Steuerbevollmächtigten mit den Finanzbehörden, nicht aber mit ihren Kammern zugewiesen.

Der Senat vermag dieser Ansicht nicht zu folgen.

Die Steuerbevollmächtigten, die in einem Oberfinanzbezirk ihre berufliche Niederlassung haben, sind durch § 31 Abs. 2 des Steuerberatungsgesetzes vom 16. August 1961 (BGBl. I S. 1301) zwangsweise in einer Berufskammer zusammengeschlossen. Bei Streitigkeiten des einzelnen Mitglieds mit seiner Kammer, die die auf der Kammerzugehörigkeit beruhenden Rechtsbeziehungen zum Gegenstand haben, handelt es sich um öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art (vgl. hierzu. Urteil des Senats vom 29. Oktober 1963 über die ärztlichen Berufskammern - BVerwGE 17, 74[BVerwG 29.10.1963 - I C 43/62] [75] -). Für derartige Streitigkeiten ist nach § 40 VwGO der Verwaltungsrechtsweg gegeben, soweit sie nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind. Als solches Gesetz kommt hier § 228 Abs. 1 Ziff. 3 RAO i.d.F. des Steueränderungsgesetzes vom 23. April 1963 (BGBl. I S. 197) in Betracht, der bestimmt, daß die Rechtsmittel des dritten Abschnitts der Reichsabgabenordnung in den berufsrechtlichen Streitigkeiten über Rechtsverhältnisse, die durch das Steuerberatungsgesetz geregelt sind, sowie in allen anderen öffentlich-rechtlichen Rechtsstreitigkeiten über die Zulässigkeit der Hilfeleistung in Steuersachen gegeben sind, soweit nicht ein anderer Rechtsweg ausdrücklich vorgeschrieben ist. Die rechtlichen Beziehungen zwischen den Kammermitgliedern und den Kammern sind ausschließlich im Steuerberatungsgesetz geregelt, die hier in Rede stehende Beitragspflicht ist in. § 37 dieses Gesetzes festgelegt. Streitigkeiten über die Beitragspflicht sind berufsrechtliche Streitigkeiten. Das Berufsrecht erschöpft sich nicht in der Zulassung zum Beruf und in der Rücknahme der Bestellung. Die Rechte und Pflichten der Berufsangehörigen und die Organisation des Berufsstandes sind sogar Kernstücke jeder berufsrechtlichen Regelung. Eine ausdrückliche Zuweisung berufsrechtlicher Streitigkeiten der Steuerbevollmächtigten an die Verwaltungsgerichtsbarkeit, wie sie die erst nach dem Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsordnung erlassene, dieser daher vorgehende Vorschrift des § 228 Abs. 1 Ziff. 3 letzter Halbsatz RAO als Voraussetzung für den Ausschluß des Finanzrechtsweges verlangt, ist nicht erfolgt. Die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte für die Kammerstreitigkeiten könnte daher nur dann bejaht werden, wenn der Gesetzgeber, als er den § 228 in die Reichsabgabenordnung einfügte, den Begriff der berufsrechtlichen Streitigkeiten in dieser Hinsicht eingeschränkt hätte verstanden wissen wollen.

Allgemein ist davon auszugehen, daß der Gesetzgeber im Interesse der Rechtsuchenden sachlich zusammengehörige Rechtsmaterien nicht auseinanderreißen und die Zuständigkeit für einheitliche Materien nicht auf verschiedene Gerichtszweige aufsplittern will. Wird eine Gruppe von Streitigkeiten einem bestimmten Gerichtszweig zugewiesen, so kann eine solche Zuständigkeitsregelung daher nur dann einschränkend verstanden werden, wenn sich mit Sicherheit feststellen läßt, daß der Gesetzgeber einzelne Arten der dieser Gruppe zugehörigen Streitigkeiten von der Regelung ausnehmen und dadurch, die Zuständigkeit auf mehrere Gerichtszweige aufteilen will. Der Wille, den Begriff der berufsrechtlichen Streitigkeiten einzuengen und die dem Berufsrecht zugehörigen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten zwischen den Berufskammern und den Kammermitgliedern der Verwaltungsgerichtsbarkeit zuzuweisen, ist weder aus der Zielsetzung der gesetzlichen Regelung noch aus dem Gesetzeswortlaut zu erkennen.

Würde der Gesetzgeber das Kammerrecht der freien Berufe als eine besondere Rechtsmaterie ansehen und diese Materie den Verwaltungsgerichten allgemein vorbehalten haben, so würde sich daraus vielleicht seine Absicht erkennen lassen, auch die Rechtsbeziehungen zwischen den Berufskammern der steuerberatenden Berufe und ihren Mitgliedern der Finanzgerichtsbarkeit vorzuenthalten. Der Gesetzgeber hat aber einen einheitlichen Rechtsweg für das Kammerrecht nicht für erforderlich gehalten; denn er hat die Streitigkeiten zwischen den Berufskammern der Rechtsanwälte und der Notare mit ihren Mitgliedern der Verwaltungsgerichtsbarkeit zweifellos entzogen. § 223 der Bundesrechtsanwaltsordnung vom 1. August 1959 (BGBl. I S. 565) weist die Entscheidung über alle Verwaltungsakte, die nach diesem Gesetz ergehen, den bei den Oberlandesgerichten errichteten Ehrengerichtshöfen für Rechtsanwälte zu. Eine entsprechende Regelung bringt § 111 der Bundesnotarordnung vom 24. Februar 1961 (BGBl. I S. 98), der die Zuständigkeit der Oberlandesgerichte für die Anfechtbarkeit der nach der Notarordnung ergehenden Verwaltungsakte begründet hat. Der Gesetzgeber hat also in der gleichen Zeit, in der er § 228 in die Reichsabgabenordnung eingefügt hat, in anderen Fällen das Kammerrecht dem übrigen Berufsrecht zugeordnet.

Es sind auch keine hinreichenden Anhaltspunkte für die Annahme vorhanden, daß § 228 Abs. 1 Ziff. 3 RAO den Finanzrechtsweg nur für die berufsrechtlichen Streitigkeiten zwischen den Berufsangehörigen und den Finanzbehörden eröffnen wollte (wie Cichon, Deutsches Steuerrecht 1963 S. 692, Nake, Deutsches Steuerrecht 1964 S. 628, und Gehre, ebenda S. 631, meinen). Eine solche Absicht kann insbesondere nicht daraus entnommen werden, daß § 228 Abs. 1 Ziff. 3 RAO außer den berufsrechtlichen Streitigkeiten der Steuerberater und Steuerbevollmächtigten alle "anderen" öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten über die Zulässigkeit der Hilfeleistung in Steuersachen den Finanzgerichten zugewiesen hat. Diese Fassung des Gesetzes läßt nur erkennen, daß der Gesetzgeber, als er den Finanzrechtsweg für berufsrechtliche Streitigkeiten der Angehörigen der steuerberatenden Berufe vorsah, vornehmlich an Streitigkeiten über die Befugnis zur Betätigung auf dem Gebiet der Steuerberatung gedacht hat, nicht aber, daß sich die Zuständigkeit der Finanzgerichte auf Streitigkeiten mit den Finanzbehörden beschränken sollte; denn Streit über die Zulassung zu einer steuerberatenden Tätigkeit kann nicht nur mit den Finanzbehörden, sondern auch mit den berufsständischen Vertretungen entstehen; so, wenn sie Rechte über einen finanzbehördlich Zugelassenen in Anspruch nehmen und der Inanspruchgenommene die Rechtmäßigkeit der Zulassung oder ihr Fortbestehen bestreitet. Außer Streitigkeiten über das Recht zur beruflichen Betätigung gibt es aber auch noch weitere öffentlich-rechtliche Streitigkeiten zwischen den Angehörigen der steuerberatenden Berufe und den Finanzbehörden auf dem berufsrechtlichen Gebiet, wie beispielsweise über die Berechtigung der Weigerung eines Steuerbevollmächtigten zur Auskunftserteilung oder Aktenvorlage den Finanzbehörden gegenüber unter Berufung auf eine berufsrechtliche Verschwiegenheitspflicht; derartige Streitfälle wären der finanzgerichtlichen Zuständigkeit entzogen, wenn man aus der auf Zulassungsstreitigkeiten hinweisenden Verwendung des Wortes "anderen" in § 228 Abs. 1 Ziff. 3 RAO den Begriff der berufsrechtlichen Streitigkeiten einengende Schlüsse ziehen wollte. Es ist kein vernünftiger Grund ersichtlich, der den Gesetzgeber veranlaßt haben könnte, derartige Streitigkeiten der Entscheidung der allgemeinen Verwaltungsgerichte zu überlassen.

Auch daraus, daß die Reichsabgabenordnung, soweit sie vor der Einfügung des § 228 Bestimmungen über die Steuerberatung enthielt, nur die Rechtsbeziehungen zwischen den Berufsangehörigen und den Finanzbehörden betraf, kann nicht gefolgert werden, daß § 228 RAO ebenso einschränkend zu verstehen ist. Die Einfügung des § 228 Abs. 1 Ziff. 3 in die Reichsabgabenordnung beruht darauf, daß das Inkrafttreten des § 40 VwGO die von den Finanzgerichten bis dahin mit Erfolg in Anspruch genommene Zuständigkeit für Streitigkeiten im Zusammenhang mit der Zulassung zu den steuerberatenden Berufen bedrohte (vgl. Begründung zum Entwurf des Steueränderungsgesetzes 1961 [Drucks, d. Dt. BT, 3. Wahlper. Nr. 2573 S. 31]). Die Finanzgerichte hatten ihre Zuständigkeit für Zulassungsangelegenheiten in der Vergangenheit aus dem Sachzusammenhang hergeleitet. Mit dieser Begründung ließ sich die finanzgerichtliche Zuständigkeit nicht mehr aufrechterhalten, nachdem § 40 VwGO nur noch die ausdrückliche Zuweisung öffentlich-rechtlicher Streitigkeiten vom allgemeinen Verwaltungsrechtsweg auf einen anderen Gerichtszweig durch Bundesgesetz anerkannte. Infolgedessen wurde die in § 36 Abs. 1 Ziff. 3 des Entwurfs der Finanzgerichtsordnung (Drucks. d. Dt. BT, 3. Wahlper. Nr. 127) vorgesehene Regelung vorgezogen, die den Finanzrechtsweg in den berufsrechtlichen Streitigkeiten der Steuerberater, Steuerberatungsgesellschaften und Steuerbevollmächtigten vorsah. Die Begründung zum Entwurf der Finanzgerichtsordnung (Drucks. d. Dt. BT, 3. Wahlper. Nr. 127 S. 36) hatte zu der dort vorgeschlagenen Zuständigkeitsregelung ausgeführt, daß die Gerichte der Finanzgerichtsbarkeit schon nach der bisherigen Rechtsprechung für die Entscheidung über die berufsrechtlichen Streitigkeiten der Steuerberater und Helfer in Steuerangelegenheiten zuständig gewesen seien; der Finanzrechtsweg sei für diese Streitigkeiten auch weiterhin vorgesehen; dabei handle es sich um drei Gruppen, nämlich um Rechtsmittel gegen Entscheidungen der Ehrengerichte, um Anträge auf Ausschließung aus dem Berufsstand und um "Rechtsbehelfe gegen sonstige berufsrechtliche Verwaltungsakte außerhalb des ehren- und berufsgerichtlichen Verfahrens". Hier wurde also ausdrücklich die Absicht zum Ausdruck gebracht, auch alle sonstigen berufsrechtlichen Verwaltungsakte der Finanzgerichtsbarkeit zuzuordnen. Wenn auch die Begründung der Finanzgerichtsordnung ergänzend auf § 91 des Entwurfs des Steuerberatungsgesetzes (Drucks, d. Dt. BT, 3. Wahlper. Nr. 128) Bezug genommen hat, und dort anscheinend an die Möglichkeit der Anrufung der Finanzgerichte nur bei einer beschränkten Zahl finanzbehördlicher Verwaltungsakte gedacht war, so kann hieraus schon deshalb nicht gefolgert werden, daß sich der Gesetzgeber bei Einfügung des § 228 in die Reichsabgabenordnung die Absichten der Begründung des Entwurfs des Steuerberatungsgesetzes insoweit zu eigen gemacht hat, weil die Vorschrift des § 91 des Entwurfs nicht in das Steuerberatungsgesetz übernommen worden ist.

Entscheidende Schlüsse für die Absicht, die finanzgerichtliche Zuständigkeit lediglich gegen Entscheidungen der Finanzbehörden zu begründen, lassen sich auch nicht daraus ziehen, daß der dritte Abschnitt der Reichsabgabenordnung, der den Rechtsmittelweg in finanzgerichtlichen Angelegenheiten unterschiedlich regelt, keine Bestimmungen über den Rechtsmittelweg bei der Anfechtung berufsrechtlicher Entscheidungen der Berufskammern getroffen hat. Das ist auch hinsichtlich der Rechtsbehelfe gegen solche berufsrechtlichen Verwaltungsakte der Finanzbehörden, die nicht die Zulassung zum Beruf betreffen, nicht geschehen. Der Entwurf der Finanzgerichtsordnung hatte ein für alle berufsrechtlichen Verwaltungsakte geeignetes Rechtsmittelverfahren in Aussicht genommen. Daß der Gesetzgeber die dort vorgesehene Regelung nicht ebenfalls vorgezogen hat, erklärt sich daraus, daß im Hinblick auf die durch § 40 VwGO erfolgte Beseitigung aller bisher aus dem Zusammenhang hergeleiteten Zuständigkeiten zunächst nur eine Entscheidung über die künftige Verteilung der Zuständigkeiten auf dem Gebiete des Berufsrechts der steuerberatenden Berufe vordringlich geworden war.

Schließlich läßt sich auch aus der Neufassung des § 228 RAO durch Art. 2 Nr. 12 des Gesetzes vom 23. April 1963 (BGBl. I S. 197), die für alle berufsrechtlichen Streitigkeiten über Rechtsverhältnisse, die durch das Steuerberatungsgesetz geregelt sind, den Finanzrechtsweg gibt, nichts für die Auffassung entnehmen, daß nur berufsrechtliche Streitigkeiten zwischen den Finanzbehörden und den Angehörigen der steuerberatenden Berufe den Finanzgerichten zugewiesen werden sollten. Es waren Zweifel entstanden, ob im Hinblick darauf, daß die Berufsbewerber dem Berufsstand hoch nicht angehören, auch Streitigkeiten über die Berufszulassung zu den berufsrechtlichen Streitigkeiten gehören. Die Neufassung des § 228 RAO ist, wie sich aus dem Bericht des Finanzausschusses ergibt (Drucks. d. Dt. BT, 4. Wahlper. Nr. 1005), erfolgt, um klarzustellen, daß auch die Berufszulassung in die finanzgerichtliche Zuständigkeit fällt. Diese Regelung läßt lediglich erkennen, daß es dem Gesetzgeber besonders darauf ankam, die Rechtsstreitigkeiten, die in Verbindung mit der Zulassung von Steuerberatern und Steuerbevollmächtigten entstehen, von den Finanzgerichten entscheiden zu lassen. Gerade das spricht aber dafür, den Begriff "berufsrechtliche Streitigkeiten" weit auszulegen und die Zuständigkeit der Finanzgerichte nicht nur auf Auseinandersetzungen zwischen den Angehörigen der steuerberatenden Berufe und den Finanzbehörden zu begrenzen; denn die Frage, ob jemand, der eine steuerberatende Tätigkeit ausübt, Pflichten der Berufskammer gegenüber hat, insbesondere von ihr zu Beitragsleistungen herangezogen werden kann, läßt sich in der Regel nur beantworten, wenn zugleich die Frage mitentschieden wird, ob er überhaupt Kammermitglied ist, d.h. als Steuerberater oder Steuerbevollmächtigter zugelassen ist. Auch im vorliegenden Rechtsstreit haben sich beide Vorinstanzen zunächst damit befaßt, ob die Klägerin ihre Zulassung als Steuerbevollmächtigte behalten oder verloren hat. Ware diese Frage in anderem Zusammenhang streitig geworden, so hätte sie zweifellos von den Finanzgerichten entschieden werden müssen. Sollte sie im Falle der Verquickung mit Beitragsstreitigkeiten der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte unterliegen, so würde die Gefahr heraufbeschworen, daß über die Berufszugehörigkeit der Angehörigen der steuerberatenden Berufe einander widersprechende Entscheidungen ergehen. Gründe der Rechtssicherheit sprechen daher eher für eine weite, als eine einengende Auslegung des § 228 Abs. 1 Ziff. 3 RAO.

Jedenfalls sind keine ausreichend sicheren Anhaltspunkte dafür vorhanden, daß der Gesetzgeber Einschränkungen des Begriffs "berufsrechtliche Streitigkeiten" in § 228 RAO im Sinn gehabt hat. Infolgedessen muß die Vorschrift des § 228 RAO in ihrer letzten Fassung zur Anwendung kommen, die den Finanzrechtsweg nur bei ausdrücklicher Zuweisung einer berufsrechtlichen Streitigkeit an einen anderen Gerichtszweig ausschließt. Die Verwaltungsgerichte können mangels einer solchen ausdrücklichen Regelung für Streitigkeiten der hier in Rede stehenden Art nicht als zuständig angesehen werden.

Dem Hilfsantrag der Klägerin entsprechend war die Sache gemäß § 41 Abs. 3 Satz 1 VwGO an das zuständige. Gericht der Finanzgerichtsbarkeit zu verweisen.