Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 15.04.1964, Az.: BVerwG V C 50.63

I.

Der Kläger verlangt von dem Beklagten die Erstattung von Kosten in Höhe von 1.922,50 DM, die ihm durch die im Vollzug eines amtsgerichtlichen Strafurteils erfolgte Unterbringung des Beigeladenen in der Heil- und Pflegeanstalt ... bei ... im Jahre ... entstanden sind. Er ist der Auffassung, daß der Beklagte zur Erstattung verpflichtet sei, weil es sich bei den Kosten der Unterbringung um Kosten der Justizverwaltung, handele.

Klage und Berufung sind ohne Erfolg geblieben.

Der Verwaltungsgerichtshof hat sich in seinem, einen Anspruch verneinenden Urteil vom 1. März 1963 im wesentlichen auf folgende Gründe gestützt: In § 3 Abs. 1 der Vierten Verordnung zur Vereinfachung des Fürsorgerechts vom 9. November 1944 (RGBl. I S. 323) - 4. WO - sei den Landesfürsorgeverbänden die Pflicht zur Unterbringung Verurteilter auferlegt worden. Der Träger einer Aufgabe habe aber die Kosten der Aufgabe zu tragen, wenn eine abweichende Regelung nicht getroffen sei. Eine dahin gehende Regelung liege nicht vor. Im Gegenteil ergebe sich aus § 3 Abs. 3 der 4. WO, daß die Justizverwaltung lediglich die Kosten der Überführung in die Anstalt zu tragen habe. § 3 Abs, 4 der 4. WO regele darüber hinaus noch die Ersatzpflicht unter den beteiligten Landesfürsorgeverbänden. Überdies folge die Regelung der allgemeinen Tendenz, die Kosten der Unterbringung in Anstalten den Fürsorgeverbänden aufzubürden, wenn der Unterzubringende hilfsbedürftig sei. Schließlich könnten auch verfassungsrechtliche Bedenken nicht geltend gemacht werden. Pur den Erlaß der 4. WO habe eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage vorgelegen. Da es sich im vorliegenden Fall nicht um eine Fürsorgestreitigkeit handele, sei der Kläger nicht nach. § 188 VwGO von Gerichtskosten freigestellt.

Gegen dieses Urteil des Verwaltungsgerichtshofs richtet sich die von dem Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision des Klägers mit dem Antrag,

Der Kläger ist der Auffassung, die 4. WO grenze lediglich die Zuständigkeiten der Fürsorgeverbände untereinander ab, lasse jedoch die allgemeinen Regeln des Fürsorgerechts unberührt, zu der auch der Grundsatz der Subsidiarität gehöre. Da die Unterbringung in Fällen der vorliegenden Art Strafvollstreckung sei, die Kosten der. Strafvollstreckung in erster Linie vom Verurteilten, in zweiter Linie von der Justizverwaltung zu tragen seien, müsse die Justizverwaltung bei Hilfsbedürftigkeit des Untergebrachten für die Kosten der Unterbringung aufkommen. Durch die 4. WO sei die Unterbringung nicht zu einer Aufgabe der Fürsorgeverbände gemacht worden. Diese hätten die strafgerichtlichen Urteile lediglich zu vollziehen. Die Strafvollstreckung hingegen sei Aufgabe der zuständigen Justizbehörden geblieben. Diese blieben auch Herr der Strafvollstreckung während der Dauer der Unterbringung. Die Unterbringung sei ihrem Wesen nach nicht Erledigung von Fürsorgeaufgaben, sondern Strafvollstreckung. Die Kosten der Vollstreckung seien damit Kosten der Justizverwaltung. Dem § 3 Abs. 3 der 4. WO komme in diesem Zusammenhang keine Bedeutung zu. Wenn in der genannten. Vorschrift von den die Justizverwaltung treffenden Transportkosten die Rede sei, so nicht deshalb, weil die Kosten der Unterbringung im übrigen von den Fürsorgeverbänden zu tragen seien, sondern deshalb, um die Bezirksfürsorgeverbände, die im allgemeinen die Kosten der Überführung in die Anstalt zu tragen hätten, ebenso als Kostenträger auszuscheiden wie die Landesfürsorgeverbände, die die Kosten der Unterbringung im allgemeinen erst vom Zeitpunkt der Aufnahme in die Anstalt an zu tragen hätten. Die Kostentragungspflicht des Klägers könne auch nicht durch einen Hinweis auf § 21 b der Verordnung über die Fürsorgepflicht - RFV - gestützt werden, da sich diese Vorschrift allein mit dem Verhältnis der Fürsorgeverbände zur Polizei beschäftige.

Der Beklagte bittet unter Hinweis auf die Gründe des angefochtenen Urteils um Zurückweisung der Revision.

II.

Die Revision ist nicht begründet.

Ein dem Bundesrecht angehörender Rechtssatz, nach dem der Beklagte dem Kläger zum Ersatz der Kosten verpflichtet wäre, die ihm durch die Unterbringung des Beigeladenen in der Heil- und Pflegeanstalt entstanden sind, ist nicht vorhanden.

Der Senat schließt sich insoweit dem Verwaltungsgerichtshof im Ergebnis, aber auch in der Begründung an. Soweit ein dem Landesrecht angehörender Ersatzanspruch verneint wird, ist eine Nachprüfung des angefochtenen Urteils durch das Revisionsgericht nicht möglich (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Für den geltend gemachten Ersatzanspruch ist der Rechtsweg zum Verwaltungsgericht gegeben. In Betracht kommt nämlich nur ein öffentlich-rechtlicher Ersatzanspruch, und zwar auch dann, wenn die Regeln über die Geschäftsführung ohne Auftrag herangezogen werden. In diesem Fall handelt es sich nämlich um die Ersatzpflicht aus der Führung öffentlich-rechtlicher "Geschäfte". Ersatzansprüche aus derartigen Geschäften gehören aber ebenfalls dem öffentlichen Recht an (dazu Urteil vom 9. Dezember 1955 - BVerwG II C 37.53 - [NJW 1956 S. 925]), und die Entscheidung über derartige Ansprüche ist nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht zugewiesen (§ 40 VwGO). Auch besteht für Ersatzstreitigkeiten der vorliegenden Art keine den Rechtsweg verschließende Sonderregelung oder eine schiedsgerichtliche Vereinbarung.

Sachlich ist die Klage auf Ersatz der aufgewendeten Kosten nicht begründet.

Ein ausdrücklicher Rechtssatz, der den Beklagten zum Ersatz der entstandenen Kosten verpflichten würde, ist nicht vorhanden. Aber auch aus dem Zusammenhang der hier in Betracht kommenden Vorschriften kann ein Ersatzanspruch nicht hergeleitet werden. Auszugehen ist hierbei, da Ersatzansprüche für einen Zeitraum vor Inkrafttreten des Bundessozialhilfegesetzes geltend gemacht werden, von der Rechtslage vor Inkrafttreten dieses Gesetzes.

Der Auffassung des Klägers, daß die Anstaltsverwahrung in Ausführung des § 3 der 4. WO nicht - notwendigerweise - in Erledigung einer Aufgabe der öffentlichen Fürsorge erfolgt, ist beizutreten. § 3 Abs. 1 der 4. WO verpflichtet die Landesfürsorgeverbände zum Vollzug strafgerichtlicher Urteile, die auf Unterbringung in einer Heilanstalt lauten. Diese Verpflichtung besteht schlechthin, also ohne Rücksicht darauf, ob der Untergebrachte hilfsbedürftig ist oder nicht. Dies ergibt sich einmal aus dem eindeutigen Wortlaut der in Bezug genommenen Vorschrift, der keinerlei Einschränkung der ausgesprochenen Verpflichtung auf den Kreis der Hilfsbedürftigen erkennen läßt. Zum anderen ergibt sich die allgemeine Verpflichtung der Landesfürsorgeverbände aber auch aus § 3 Abs. 4 der 4. WO, in dem ausdrücklich die - endgültige - Pflicht zur Tragung der Kosten für den Fall geregelt ist, daß der Untergebrachte hilfsbedürftig ist. Danach muß aber der § 3 Abs. 1 (und Abs. 2) auch die Fälle erfassen, in denen der Untergebrachte nicht hilfsbedürftig ist. Schließlich ist noch darauf hinzuweisen, daß in der Eingangsformel der 4. WO auf Artikel 5 des Ersten Gesetzes zur Überleitung der Rechtspflege auf das Reich Bezug genommen ist, der Verordnungsgeber demnach auch selbst die 4. WO nicht als eine rein fürsorgerechtliche Regelung angesehen hat.

Unter diesen Umständen ist zu fragen, ob der Kläger nach fürsorgerechtlichen oder anderen Vorschriften Ersatz der Kosten verlangen kann, die ihm in Ausführung an sich fürsorgefremder Aufgaben entstehen, und danach, ob jedenfalls dann ein Ersatzanspruch besteht, wenn die an sich fürsorgefremde Aufgabe gegenüber einem Hilfsbedürftigen erledigt wird.

Der Kläger meint, die Fürsorge greife nach dem Subsidiaritätsgrundsatz nur ein, wenn ein dritter Kostenträger nicht vorhanden sei. Im vorliegenden Fall müsse danach die Justizverwaltung als Kostenträger in Anspruch genommen werden können. Dieser Auffassung vermag der Senat nicht zu folgen. Die Vorschriften des Fürsorgerechts, insbesondere § 21 RFV, setzen voraus, daß ein Hilfsbedürftiger unterstützt wird. In den hier in Betracht kommenden Fällen erfolgt das Tätigwerden der Landesfürsorgeverbände jedoch ohne Rücksicht auf eine bestehende Hilfsbedürftigkeit und deshalb außerhalb des Rahmens der Fürsorge. Unter diesen Umständen könnte allenfalls nach außerfürsorgerechtlichen Grundsätzen, nach fürsorgerechtlichen Grundsätzen nur im Falle der Hilfsbedürftigkeit, ein Ersatzanspruch bestehen. Dahin gehende, dem Bundesrecht angehörende Rechtssätze sind aber nicht ersichtlich.

Geschäftsführung ohne Auftrag scheidet schon deshalb aus, weil die Landesfürsorgeverbände kraft ausdrücklicher Verpflichtung das "Geschäft" des Vollzuges der Unterbringung erledigen, also nicht ohne Auftrag handeln. Aber auch ein Ersatzanspruch aus dem Gesichtspunkt der Amtshilfe scheidet aus. Zwar wird angenommen, daß die bei der Amtshilfe entstandenen Kosten unter Umständen zu erstatten sind (dazu Dreher, Die Amtshilfe, S. 129 ff.). Indessen leisten die Landesfürsorgeverbände bei der Unterbringung keine Amtshilfe, denn durch § 3 Abs. 1 und 2 der 4. WO ist ihnen der Vollzug der Unterbringung übertragen. Sie erledigen deshalb kompetenzgemäße Aufgaben (dazu auch Dreher, a.a.O., S. 26 ff.).

Es gibt aber auch keinen allgemeinen Satz des Bundesrechts, nach dem der Träger einer Verwaltung, der durch sein Tätigwerden besondere Kosten verursacht, diese Kosten demjenigen zu erstatten hätte, dem sie entstehen. Zwar läßt, sich aus Artikel 106 des Grundgesetzes der Grundsatz entnehmen, daß derjenige Träger der Verwaltung, der eine Aufgabe steuert, auch die dadurch entstehenden Ausgaben zu tragen hat, also der Grundsatz der Deckung von Aufgaben- und Ausgabenkompetenz gilt (dazu Vialon, Haushaltsrecht, 2. Auflage, Bem. 19 zu Art. 106). Dieser Grundsatz findet seine Rechtfertigung in der Überlegung, daß Art und Umfang der Aufgabenerledigung auch an den Möglichkeiten des Haushalts ausgerichtet werden müssen und umgekehrt die Haushaltsplanung sachgerecht nur erfolgen kann, wenn Art und Umfang der zu erledigenden Aufgaben voraussehbar und bestimmbar sind.

Schon diese Überlegung läßt indessen Zweifel aufkommen, ob im vorliegenden Fall aus dem Grundsatz der Deckung von Aufgaben- und Ausgabenkompetenz ein Ersatzanspruch hergeleitet werden könnte. Denn es mag zwar richtig sein, daß der Beklagte Art und Umfang der Unterbringung von sich aus bestimmt. Indessen ist damit nicht notwendig eine Störung des Gleichgewichtsverhältnisses zwischen Aufgaben und Ausgaben beim Kläger verbunden, weil der Beklagte zugleich berufen ist, nähere Bestimmungen über die Deckung des Aufwandes seiner Fürsorgeverbände zu treffen (§ 2 Abs. 4 RFV). Dem braucht jedoch nicht näher nachgegangen zu werden.

Wie oben ausgeführt, wird der Kläger für den Beklagten nicht im Wege der Amtshilfe tätig, sondern erledigt kompetenzgemäße Aufgaben, wenn auch Art und Umfang der zu erledigenden Aufgaben weitgehend vom Beklagten bestimmt werden. Dieser kompetenzgemäße Aufgabenzuwachs mag das vorgegebene Gleichgewichtsverhältnis zwischen Aufgaben und Haushaltsmitteln stören. Indessen handelt es sich hierbei um eine dem deutschen Staatsrecht geläufige Erscheinung, die auf die verschiedenartige Abgrenzung der Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und Haushaltszuständigkeit beruht. Die damit institutionell verbundene Störung im Gleichgewichtsverhältnis zwischen Aufgaben und Haushalt wird aber regelmäßig im Wege des Finanzausgleichs beseitigt, nicht im. Wege der Einzelerstattung. Beleg hierfür ist neben Artikel 106 Abs. 7 des Grundgesetzes die staatsrechtliche Praxis in Bund und Ländern. Unentschieden bleiben kann dabei, ob eine Ausnahme zu Gunsten eines Einzelerstattungsanspruchs gemacht werden könnte, wenn einem Verwaltungsträger an sich kompetenzferne Aufgaben übertragen werden. Der Kreis der von den Fürsorgeverbänden zu erledigenden Aufgaben ist in der Verordnung über die Fürsorgepflicht nicht abschließend bestimmt. Nach § 1 Abs. 2 Halbs. 2 können den Fürsorgeverbänden auch andere als die in § 1 Abs. 1 und Abs. 2 Halbs. 1 bezeichneten Fürsorgeaufgaben übertragen werden. Die Verwahrung geisteskranker Personen kann aber als eine Fürsorgeaufgabe im weiteren Sinne angesehen werden.

Es bleibt demnach lediglich zu prüfen, ob jedenfalls dann eine Erstattungspflicht des Beklagten besteht, wenn im Vollzug eines Strafurteils ein Hilfsbedürftiger in einer Anstalt der Fürsorgeverbände untergebracht wird. Auch das ist nicht der Fall. Im vorliegenden Fall bedarf es keiner Erörterung, ob nicht § 3 Abs. 4 der 4. WO lediglich die endgültige Pflicht zur Kostentragung bei der Anstaltsunterbringung Hilfsbedürftiger regelt, und zwar im Verhältnis der Landesfürsorgeverbände zueinander, im übrigen aber nach § 1 Abs. 1 der 4. WO ein allgemeiner Grundsatz dahin eingreift, daß die Anstaltsverwahrung Hilfsbedürftiger zu Lasten der Landesfürsorgeverbände geht. Jedenfalls ergibt sich auch sonst aus dem Fürsorgerecht kein Erstattungsanspruch gegen die Justizverwaltung. Insbesondere kann ein derartiger Anspruch nicht aus den §§ 21 ff. RFV hergeleitet werden. Die Unterstützung eines Hilfsbedürftigen durch die Fürsorgeverbände verdrängt zwar im allgemeinen nicht die Unterstützungspflicht Dritter. Indessen entsteht ein Rückgriffsanspruch gegen den Dritten nur dann, wenn gegenüber dem Hilfsbedürftigen eine Unterstützungspflicht bestanden hat. Eine Unterstützungspflicht der Justizverwaltung gegenüber einem Hilfsbedürftigen, der in einer Anstalt untergebracht wird, besteht jedoch nicht. Im Gegenteil hat grundsätzlich der Verurteilte der Justizverwaltung gegenüber auch die Kosten der Strafvollstreckung zu tragen.

Nach alledem besteht kein Anspruch auf Erstattung der von dem Kläger für die Unterbringung des Beigeladenen aufgewendeten Kosten.

Nicht gefolgt werden kann dem Verwaltungsgerichtshof hingegen bei der Entscheidung über die Gerichtskosten. Nach § 188 VwGO sollen die Sachgebiete der allgemeinen öffentlichen Fürsorge, der Tuberkulosehilfe und der sozialen Fürsorge für Kriegsopfer in einer Kammer oder in einem Senat zusammengefaßt werden. Gerichtskosten werden in den Verfahren dieser Art nicht erhoben. Aus der ganz, allgemeinen Fassung dieser Bestimmung ergibt sich, daß es nicht auf den Antrag einer Partei oder den Anspruch, auf den sie ihr Klagebegehren stützt, ankommt, sondern auf die objektive Zugehörigkeit des Klagebegehrens zu einem der genannten Sachgebiete. Zwar hat der Kläger einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch geltend gemacht mit der Begründung, die aufgewandten Kosten seien Justizverwaltungs- und nicht Fürsorgekosten. Seine Klage hatte aber eben deshalb keinen Erfolg, weil die Kostenpflicht den Kläger als Fürsorgeverband trifft. Hiernach handelt es sich um ein Verfahren aus dem Sachgebiet der allgemeinen öffentlichen Fürsorge, in dem Gerichtskosten nicht erhoben werden.

Im übrigen beruht die Kostenentscheidung auf § 154 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung.