I.

Der Kläger wendet sich mit seiner Klage gegen die Versagung einer Ausnahmegenehmigung nach dem Gesetz zum Schütze der Jugend in der Öffentlichkeit. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die Berufung des Klägers ist von dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zurückgewiesen worden. Mit der zugelassenen Revision rügt der Kläger Verfahrensmängel und Verletzungen des materiellen Rechts.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, der in der Berufungsinstanz beteiligt gewesen ist, tritt dem Vorbringen des Klägers entgegen; er hält sowohl die Verfahrensrügen als auch die materiell-rechtlichen Rügen für unbegründet. Er hat seine Stellungnahme nicht durch einen Rechtsanwalt abgegeben.

Der O., der sich beteiligt hat, macht geltend, der Vertreter des öffentlichen Interesses sei nicht befugt, sich am Verfahren vor dem Bundes Verwaltungsgericht zu beteiligen, vielmehr habe vor dem Bundesverwaltungsgericht, sofern der Vertreter des öffentlichen Interesses nicht als Revisionskläger oder Revisionsbeklagter beteiligt sei, allein der O. das öffentliche Interesse wahrzunehmen. Sollte die Beteiligungsbefugnis des Vertreters des öffentlichen Interesses bejaht werden, so müsse er sich durch einen Rechtsanwalt vertreten lassen, weil der Vertreter des öffentlichen Interesses in Nordrhein-Westfalen die vom Großen Senat aufgestellten Voraussetzungen zur Befreiung vom Anwaltszwang nicht erfülle.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses tritt den Ausführungen des O. über seine Beteiligungsbefugnis und das Anwaltserfordernis entgegen.

In materieller Hinsicht halten sowohl der O. als auch der Vertreter des öffentlichen Interesses die Revision für unbegründet.

Es ist abgesonderte Verhandlung bestimmt worden über die Fragen der Beteiligungsbefugnis des Vertreters des öffentlichen Interesses und des Anwaltserfordernisses.

II.

1)

Gegenstand der abgesonderten Verhandlung sind nur die beiden Fragen,

1. 1.

   ob der am Verfahren in den Vorinstanzen beteiligte Vertreter des öffentlichen Interesses auch noch im Revisionsverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht beteiligt ist, wenn er selbst kein Rechtsmittel eingelegt hat, und

2. 2.

   ob der Vertreter des öffentlichen Interesses des Landes Nordrhein-Westfalen vor dem Bundesverwaltungsgericht dem Anwaltszwang unterliegt.

Der erkennende Senat ist der Meinung, daß der Große Senat des Bundesverwaltungsgerichts die zuerst genannte Frage bereits in seinen Beschlüssen vom 19. Dezember 1961 (BVerwGE 13, 245/247) im verneinenden Sinne beantwortet hat und daß daher zu einer anderen Entscheidung hier kein Raum bleibt. In jenen Entscheidungen ging es zwar um die Frage, ob der Freistaat Bayern und das Land Baden-Württemberg sich vor dem Bundesverwaltungsgericht durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer als Bevollmächtigten vertreten lassen müßten oder ob dies auch durch Vertreter des öffentlichen Interesses geschehen könne, wenn diesen die Vertretung des Landes oder von Landesbehörden übertragen ist. Indessen hat der Große Senat nicht nur diese Frage, die zu seiner Anrufung geführt hatte, beantwortet, sondern zugleich auch die hier streitbefangene. Der Große Senat folgert nämlich aus der Beschränkung der Funktionen eines Vertreters des öffentlichen Interesses auf den landesrechtlichen Zuständigkeitsbereich von Oberverwaltungsgericht und Verwaltungsgericht die Beschränkung seiner Befugnis zur Vertretung des Landes oder von Landesbehörden. Die Regelung über die eingeschränkte Funktion des Vertreters des öffentlichen Interesses wählte der Große Senat zum Ausgangspunkt seiner Entscheidung, weil sie - wie dies für jede Ausgangsbasis notwendig ist und vom Großen Senat auch ausdrücklich betont wird - nach dem Gesetz ihm außer jedem Zweifel erschienen ist: "... ist der Wortlaut des § 36 Abs. 1 VwGO so eindeutig" - heißt es in den Entscheidungen des Großen Senats -, "daß er keine von dem darin objektivierten gesetzgeberischen Wollen abweichende Auslegung zuläßt. Die Ermächtigung des § 36 Abs. 1 VwGO, durch Rechtsverordnung einen Vertreter des öffentlichen Interesses zu bestimmen, wird funktionell auf den landesrechtlichen Zuständigkeitsbereich von Oberverwaltungsgericht und Verwaltungsgericht beschränkt."

In der Tat beruhen die insoweit von Vertretern der Gegenmeinung geäußerten Zweifel ausschließlich auf einer unzutreffenden Beurteilung der Einrichtungen des Oberbundesanwalts und des Vertreters des öffentlichen Interesses. Diese Einrichtungen werden häufig irrigerweise ihrer Funktion nach der Verwaltung zugerechnet und als Sprachrohr oder Mittler der Verwaltung angesehen. Oder aber es wird auch irrigerweise das von diesen Einrichtungen wahrzunehmende öffentliche Interesse dem von den Verwaltungsbehörden zu wahrenden öffentlichen Interesse gleichgesetzt. Um eine Einrichtung mit solchen Aufgaben zu schaffen, wäre ihre Erwähnung in einer Prozeßordnung nicht nur überflüssig, sondern auch systemfremd gewesen. Zu einer bloßen zweckmäßigen Konzentration in der Führung von Verwaltungsstreitverfahren auf Seiten der Verwaltung berechtigte bereits das Organisationsrecht des Bundes und der Länder. Die Funktionen eines Oberbundesanwalts und eines Vertreters des öffentlichen Interesses müssen daher andere sein, wenn sie Gegenstand einer Regelung in einem Prozeßgesetz waren.

In der Entscheidung vom 18 März 1961 (BVerwGE 12, 119) hat daher der Große Senat zutreffend die Einrichtung des Oberbundesanwalts als eine Prozeßinstitution zur Förderung gerichtlicher Verfahren bezeichnet. Der Oberbundesanwalt ist also eine qualifizierte Einrichtung der Rechtspflege und nicht ein Sprachrohr der Verwaltung. Er unterstützt das Bundesverwaltungsgericht, bei dem er errichtet ist, ausschließlich bei der Rechtsfindung; er hat - wie es der oft mißverstandene § 18 der aufgehobenen süddeutschen Verwaltungsgerichtsgesetze für den Vertreter des öffentlichen Interesses richtig ausdrückte - mitzuwirken, daß das Recht sich durchsetze. Dieses öffentliche Interesse ist es, was er wahrzunehmen hat. Deshalb ist der Oberbundesanwalt - außer an die Weisungen der Bundesregierung im Einzelfall - an keine Weisungen seiner vorgesetzten Dienststellen, sondern nur an Gesetz und Recht gebunden, Nicht ist es dagegen seine Aufgabe, sich nur um die Durchsetzung der öffentlichen Interessen der Verwaltung zu bemühen; das ist vielmehr Aufgabe der Verwaltungsbehörden selbst, die sie in der Rolle als Kläger, Beklagter oder Beigeladener wahrnehmen können, Es wäre auch mit dem Gedanken des Rechtsschutzes nicht vereinbar, wenn der Naturalpartei zwei und in der Revisionsinstanz sogar drei Vertreter gegenüberständen, die das öffentliche Interesse der Verwaltung wahrten. Bei dieser Betrachtung wäre die "Warfengleichheit" beseitigt.

Ist der Oberbundesanwalt aber ein besonderes Organ der Rechtspflege zur Unterstützung des Bundesverwaltungsgerichts bei der Rechtsfindung, so folgt daraus, daß auch nur er allein hierzu berufen ist. Freilich können Meinungsverschiedenheiten über die Rechtsanwendung auch zwischen dem Oberbundesanwalt und einem in den Vorinstanzen beteiligten Vertreter des öffentlichen Interesses entstehen Eine dahin gehende Überlegung ist jedoch irreführend. Es interessiert nicht, wie einem solchen Meinungsstreit verfahrensrechtlich Rechnung getragen werden kann; der zwischen Kläger und Beklagtem geführte Rechtsstreit kann seinem Wesen nach nicht auch noch dazu bestimmt sein, daß in ihm zugleich Streitigkeiten zwischen Bund und Land durch den Oberbundesanwalt und einem Vertreter des öffentlichen Interesses ausgetragen werden. Vielmehr handelt es sich hier ausschließlich um die ganz andere Frage, wer beim Bundesverwaltungsgericht berufen ist, an der Rechtsfindung mitzuwirken. So betrachtet, liegt die Antwort auf der Hand. Sie ergibt sich aus dem Aufbau der Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit. Die Funktion dieses besonderen Organs der Rechtspflege beim Bundesverwaltungsgericht kann nur eine Einrichtung wahrnehmen, die der behördlichen Stellung eines oberen Bundesgerichts entspricht und selbst eine Bundesbehörde ist. Das ist nur die Dienststelle des Oberbundesanwalts, die für diesen Zweck beim Bundesverwaltungsgericht errichtet ist (§ 35 VwGO).

Freilich ist der Oberbundesanwalt auch Mittler zwischen Gericht und Verwaltung. Diese Stellung hat er aber nur in dem Sinne, daß er Mittler allein im Dienste des Rechts für das Gericht (und nicht für die Verwaltung) ist. Nicht wird es nur seine Hauptaufgabe sein, dem Bundesverwaltungsgericht die oft weitreichenden Folgen darzulegen, die ein abweisendes oder stattgebendes Urteil haben kann. Seine Hauptaufgabe ist es vielmehr, auf wesentliche in den Vorinstanzen nicht erörterte rechtliche Gesichtspunkte hinzuweisen - wobei es gleichgültig ist, ob dadurch Bundes- oder Landesinteressen gefördert werden, wenn nur das Revisionsverfahren im Interesse des Rechts gefördert wird - und außergerichtlich im Rahmen des Rechtsstreits auf die beteiligten Verwaltungsbehörden sowohl des Bundes als auch der Länder - natürlich nicht durch Weisung - einzuwirken, daß sie Rechtsmittel nicht durchführen, die ihm aufgrund seiner besonderen Kenntnis der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aussichtslos erscheinen, oder sie veranlassen, den Revisionskläger klaglos zu stellen, wenn er dessen Rechtsmittel für aussichtsreich hält. Die Tätigkeit des Oberbundesanwalts im Interesse der Durchsetzung des Rechts und im Interesse der Befriedung im Verfahren außerhalb der mündlichen Verhandlung wird überhaupt überall dort von besonderer Bedeutung sein, wo das Gericht und seine Richter nicht in demselben Sinne tätig werden können, ohne daß der Eindruck der Parteilichkeit entsteht oder sogar Verfahrensvorschriften entgegenstehen.

Von einer Beeinträchtigung der Interessen der Länder kann hierbei nicht gesprochen werden. Überlegungen dieser Art stehen im Widerspruch zum föderalistischen Aufbau der Bundesrepublik. Wie es abwegig wäre, von einer Interessenbeeinträchtigung der Länder zu reden, weil zur Rechtsprechung in letzter Instanz nur Bundesgerichte berufen sind, so wäre es ebenso verfehlt, die alleinige Beteiligungsbefugnis des Oberbundesanwalts beim Bundesverwaltungsgericht als eine Benachteiligung der Länder anzusehen. Der Oberbundesanwalt kann sich auch nicht an einem Verfahren vor den Verwaltungsgerichten der Länder beteiligen. Der Föderalismus in der Bundesrepublik ist in diesem Zusammenhang nicht im Widerstreit von Bundes- und Länderinteressen zu sehen, sondern in seiner Verzahnung von Bundes- und Landeszuständigkeiten. Sofern im Rechtsstreit die rechtlichen Interessen des Bundes oder eines Landes berührt werden, können diese Interessen außerhalb der Parteirolle verfahrensrechtlich durch Beiladung wahrgenommen werden.

Ist der Oberbundesanwalt der alleinige Beteiligungsberechtigte in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht, so kann dieselbe Befugnis nicht auch dem Vertreter des öffentlichen Interesses eines Landes zustehen Dessen Funktion als bloßer Beteiligter beschränkt sich kraft Gesetzes vielmehr - wie in den obengenannten Entscheidungen des Großen Senats im 13. Bande ausgesprochen ist - auf den landesrechtlichen Zuständigkeitsbereich von Oberverwaltungsgericht und Verwaltungsgericht. Deshalb greift insoweit auch nicht der allgemeine prozeßrechtliche Grundsatz durch, daß ein Rechtsstreit in der Regel unter den am Rechtsstreit Beteiligten zu Ende geführt wird; hier ist die Regel kraft Gesetzes ausdrücklich für die funktionelle Beteiligtenrolle des Vertreters des öffentlichen Interesses gemäß § 36 VwGO durchbrochen. Die Beendigung einer Beteiligtenrolle vor dem Abschluß eines Verfahrens ist zwar eine Ausnahme, keineswegs aber prozessual unmöglich. Für den Oberbundesanwalt besteht diese Regelung hinsichtlich der Instanzgerichte ebenfalls; trotz seiner Beteiligung im Revisionsverfahren bleibt er - was niemals in Zweifel gezogen worden ist - am weiteren Verfahren nicht beteiligt, wenn die Sache an die Vorinstanz zurückverwiesen wird. Auch das ist eine Folge, die sich aus dem föderalistischen Aufbau der Bundesrepublik ergibt.

Den Funktionen des Oberbundesanwalts entsprechen im wesentlichen die Funktionen eines Vertreters des öffentlichen Interesses im Zuständigkeitsbereich von Oberverwaltungsgericht und Verwaltungsgericht. Sie unterscheiden sich allerdings dadurch, daß dem Vertreter des öffentlichen Interesses auch die Vertretung des Landes oder von Landesbehörden übertragen wenden kann, was zur Felge hat, daß er insoweit auch die öffentlichen Interessen der Verwaltung wahrzunehmen hat.

Ob bei dieser Rechtslage die Ansicht vertretbar ist, daß der Vertreter des öffentlichen Interesses ohne seine Beteiligtereigenschaft in der Revisionsinstanz nur aufgrund des Prozeßrechtsverhältnisses, also nur aufgrund seiner Beteiligtenrolle in den Vorinstanzen, Revision und Anschlußrevision einlegen kann, läßt der erkennende Senat unentschieden. Der I. und der VIII. Senat des Bundesverwaltungsgerichts vertreten diese Ansicht (Urteile vom 14. Februar 1963 [BVerwG I C 56.61] und vom 29. August 1963 [BVerwG VIII C 59.62]). Im vorliegenden Falle ist diese Frage nicht zu entscheiden, weil der Vertreter des öffentlichen Interesses kein Rechtsmittel eingelegt hat.

2)

An sich erübrigte sich hiernach eine Beantwortung der zweiten Frage. Da diese Frage jedoch ebenfalls ausdrücklich zum Gegenstand des Zwischenverfahrens erhoben worden ist und ihre Beantwortung sich bei näherer Prüfung auch aus einer Entscheidung des Großen Senats, dem Beschluß vom 18. März 1961 (BVerwGE 12, 119), ergibt, erscheint es dem erkennenden Senat zweckmäßig, insoweit zur Klarstellung der Rechtslage zu dieser Frage Stellung zu nehmen.

Daß die Vertreter des öffentlichen Interesses in den Ländern Bayern und Baden-Württemberg ohne Rechtsanwalt vor dem Bundesverwaltungsgericht auftreten dürfen, wenn sie Rechtsmittelkläger sind, hat der I. Senat zuletzt in seinemUrteil vom 14. Februar 1963 (BVerwG I C 56.61) und der VIII Senat in seinemUrteil vom 29. August 1963 (BVerwG VIII C 59.62) entschieden. Ausdrücklich hat der VIII. Senat aber die Frage nicht beantwortet, ob der Vertreter des öffentlichen Interesses auch in solchen Ländern vom Anwaltserfordernis befreit ist, in denen ein Beamter nur neben seinem Hauptamt in der öffentlichen Verwaltung zum Vertreter des öffentlichen Interesses bestellt wird. Insoweit ist vielmehr von der Entscheidung des Großen Senats vom 18. März 1961 in BVerwGE 12, 119 auszugehen. Danach ist die Freistellung des Oberbundesanwalts vom Anwaltszwang als die von dem gesetzgeberischen Willen gedeckte Ausnahmevorschrift zu § 67 Abs. 1 VwGO anzusehen und im Falle der analogen Anwendung dieser Ausnahmevorschrift auf andere Institutionen jeweils zu prüfen, welche Gemeinsamkeiten und welche Unterschiede zur Institution des Oberbundesanwalts bestehen und ob diesen oder jenen das größere Gewicht zukommt. Demzufolge kommen nur besondere durch Gesetz geschaffene Organe in Betracht, die, ohne selbst Gerichte zu sein, organisatorisch aus der Verwaltung herausgelöst und bei den Gerichten mit der Aufgabe errichtet sind, sich an gerichtlichen Verfahren zu beteiligen und diese zu fördern; sie müssen Prozeßinstitutionen sein, die auf den Zweck der betreffenden Prozeßart abgestellt sind.

Diese Voraussetzungen erfüllen der Vertreter des Ausgleichsfonds beim Bundesverwaltungsgericht (so der Große Senat [BVerwGE 12, 119]) und die Vertreter des öffentlichen Interesses in Bayern (so der I. Senat:Urteil vom 14. Februar 1963 - BVerwG I C 56.61 -) und. Baden-Württemberg (so der VIII. Senat:Urteil vom 29. August 1963 - BVerwG VIII C 59.62 -). Sie können daher ohne Anwalt vor dem Bundesverwaltungsgericht auftreten, raucht dagegen erfüllt diese Voraussetzung die Einrichtung des Vertreters des öffentlichen Interesses in Nordrhein-Westfalen, Während die Vertreter des öffentlicher. Interesses in Bayern und Baden-Württemberg und der Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds beim Bundesverwaltungsgericht besondere und eigenständige Organe der Rechtspflege sind, die bei Gerichten errichtet sind mit der Aufgabe und Befugnis, sich an verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu beteiligen und diese zu fördern, ist das im Lande Nordrhein-Westfalen nicht der Fall. Dort besteht diese Einrichtung innerhalb der Verwaltung und nur in der Weise, daß die Funktion auf mit anderen Aufgaben schon betraute Beamte übertragen ist und nur im Nebenamt ausgeübt wird (Runderlaß der Landesregierung vom 26. März 1960 [MinBl. f.d. Land Nordrhein-Westfalen, Spalte 957]) Schon die Ausübung der Aufgaben eines Vertreters des öffentlichen Interesses im Nebenamt steht dem Erfordernis einer organisatorischen Herauslösuhg dieser Einrichtung aus der Verwaltung entgegen. Insoweit führt bereits der Große Senat in BVerwGE 12, 119 [128] aus: "Verwendet dagegen eine Behörde einen Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds nebenamtlich als Sachbearbeiter für andere Aufgaben, so kann sie sich nicht durch den Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds vor dem Bundesverwaltungsgericht vertreten lassen, sondern unterliegt dem Anwaltszwang." Dieser Mangel wird noch dadurch verstärkt, daß der Vertreter des öffentlichen Interesses des Landes Nordrhein-Westfalen in den Verfahren vor den höheren Gerichtsinstanzen an die Weisungen der Fachminister gebunden ist. Diese bestimmen sogar den Inhalt der Stellungnahme, die im Verfahren abzugeben ist; nur den Wortlaut im, einzelnen dürfen die nebenamtlich bestellten Vertreter des öffentlichen Interesses von sich aus bestimmen. Das von diesen zu wahrende öffentliche Interesse ist in diesem Lande ausschließlich das Interesse der Verwaltung und nicht das Interesse der Rechtspflege. Das kommt besonders deutlich in der Regelung zum Ausdruck, daß das öffentliche Interesse als ausreichend gewahrt anzusehen ist und eine Beteiligung des Vertreters des öffentlichen Interesses entbehrlich macht, wenn bestimmte - höhere - Behörden am Rechtsstreit beteiligt sind. Es kann daher auch keine Rede davon sein, daß der Vertreter des öffentlichen Interesses im Lande Nordrhein-Westfalen als eine Prozeßinstitution zur Förderung gerichtlicher Verfahren eingerichtet ist und ausschließlich der Rechtspflege dient; er hat vielmehr die den Verwaltungsbehörden obliegenden öffentlichen Interessen zu wahren. Die Verfolgung dieser behördlichen Interessen unterliegt aber vor dem Bundesverwaltungsgericht dem Anwaltszwang. Sprachrohre der Verwaltungsbehörden sind vor Gern Bundesverwaltungsgericht ausschließlich die in § 67 VwGO genannten Personen. Diese Vorschrift könnte umgangen werden, würde man der Gegenansicht folgen. Das Land Nordrhein-Westfalen könnte erreichen, daß die Verwaltungsbehörden ihre Interessen vor dem Bundesverwaltungsgericht stets ohne Anwalt verfolgen, indem sie sich durch die weisungsgebundenen Vertreter des öffentlichen Interesses als Sprachrohre der Verwaltung vertreten ließen.

Wenn vorgetragen wird, die Funktion eines Vertreters des öffentlichen Interesses könne auch im Nebenamt ausgeübt werden und die Einrichtung dieser Dienststelle sei überhaupt eine Angelegenheit der Länder, so wird dabei übersehen, daß es hier nicht um die Frage geht, ob die Einrichtung im Lande Nordrhein-Westfalen ein Vertreter des öffentlichen Interesses ist - was allerdings zweifelhaft ist - und ob diese Funktion im Nebenamt ausgeübt werden darf. Hier handelt es sich vielmehr um die andere Frage, ob eine Einrichtung, wie sie das Land Nordrhein-Westfalen mit dem dortigen Vertreter des öffentlichen Interesses geschaffen hat, ebenso vom Anwaltszwang freigestellt werden kann wie der Oberbundesanwalt und die Vertreter des öffentlichen Interesses in Bayern und Baden-Württemberg und der Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds beim Bundesverwaltungsgericht.

Sonach ist der Vertreter des öffentlichen Interesses des Landes Nordrhein-Westfalen keine aus der Verwaltung herausgelöste und bei einem Gericht eingerichtete Behörde und auch keine besondere Einrichtung der Rechtspflege. Er kann daher nacht vom Anwaltszwang freigestellt werden.