I.

Bei der Güterabfertigung H..., die etwa 120 Bedienstete zählt, waren zwei Lademeister an dem Anschlußgleis, das zur "Westfälischen Union" und zum "Hafen" führt, eingesetzt. Die beiden Lademeister hatten folgende Aufgaben zu erfüllen:

1. a)

   die Führung des Wagenkontrollbuchs für den Hafen,

2. b)

   das Ausschreiben der Güterwagenzettel für die vom Hafen abzuholenden Wagen und der Wagenrückgabeblätter für das Drahtwerk Union,

3. c)

   das Vergleichen der Frachtbriefe mit den zugehörigen Wagen und die Überprüfung der Wagenladung und -verschlüsse,

4. d)

   die Wagenbestandsaufnahme im Hafen,

5. e)

   die Eintragung der Auslieferungsvermerke auf den Frachtbriefen im Hafen und im Drahtwerk Union,

6. f)

   die Überbringung der Zollpapiere für Sendungen zum Hafen und zum Drahtwerk an das Zollamt,

7. g)

   die Aufteilung der Wagen für die Unteranschließer,

8. h)

   die Auszählung von Schnittholz bei Beanstandungen,

9. i)

   die Ladeaufsicht im Hafengleis,

10. k)

    die Ausfüllung der Wagenzettel mit der Laufstrecke für Sendungen aus dem Hafen und dem Drahtwerk Union und die Verbleiung dieser Wagen,

11. l)

    die Zollbehandlung der Versandwagen im Hafen.

Am 29. August 1959 wies die Bundesbahndirektion E... (Beteiligte) das Verkehrsamt D... an, die Möglichkeit einer Einsparung der beiden Lademeister durch Fortfall oder Übertragung ihrer Tätigkeit auf andere Dienstposten zu prüfen. Auf Grund des Ergebnisses dieser Prüfung forderte die Beteiligte die Güterabfertigung H... auf, die beiden Lademeisterposten zum 1. November 1959 einzuziehen. Die oben bezeichneten Aufgaben zu a), c), g), i) sollten als entbehrlich fortfallen, während die anderen Aufgaben an andere Bedienstete der Güterabfertigung übergehen sollten.

Da der Bezirkspersonalrat bei der Bundesbahndirektion E... (Antragsteller) bei dieser Anordnung nicht beteiligt, sondern nur davon in Kenntnis gesetzt wurde, jedoch die Auffassung vertrat, daß es sich hierbei um eine mitwirkungspflichtige Einschränkung der Dienststelle im Sinne von § 73 PersVG handele, hat er beim Verwaltungsgericht ein Beschlußverfahren eingeleitet mit dem Antrag,

Das Verwaltungsgericht ... hat dem Antrag mit Beschluß vom 20. Dezember 1961 stattgegeben, weil es eine Einschränkung im Sinne von § 73 PersVG für gegeben ansah.

Auf die Beschwerde der Beteiligten hat das Oberverwaltungsgericht für das Land ... durch Beschluß vom 9. April 1962 in Abänderung der angefochtenen Entscheidung den Antrag mit folgender Begründung zurückgewiesen:

Die Zulässigkeit des Antrags ergebe sich aus § 76 Abs. 1 PersVG. Auch die Legitimation des Antragstellers sei gegeben, da die streitige Anordnung für die Güterabfertigung Hamm von der Bundesbahndirektion getroffen worden sei, bei der der Antragsteller als Stufenvertretung bestehe.

Der Antrag sei aber unbegründet. Die in § 73 PersVG genannte Gruppe von Maßnahmen stehe in keinem eigentlichen Zusammenhang zu den im vierten Abschnitt des Gesetzes behandelten Personalangelegenheiten, die immer nur einzelne Bedienstete beträfen. In § 73 PersVG handele es sich dagegen um Angelegenheiten, die die persönlichen Interessen der Bediensteten in ihrer Gesamtheit oder eines Teils von ihnen in ihrer Gesamtheit berührten. Dabei würden in § 73 PersVG zwei völlig unterschiedliche Bereiche zusammengefaßt, nämlich auf der einen Seite die Einführung grundlegend neuer Arbeitsmethoden und auf der anderen Seite die Auflösung, Einschränkung, Verlegung oder Zusammenlegung von Dienststellen oder wesentlichen Teilen von ihnen, also Änderungen, die den Bestand der Dienststelle beeinflussen. Eine Einschränkung der Dienststelle im Sinne dieser Vorschrift sei nur gegeben, wenn sich der Aufgabenbereich der Dienststelle in sachlicher oder örtlicher Hinsicht so vermindere, daß sich Folgen für die Gesamtheit der Bediensteten ergäben.

§ 73 PersVG, der auf Vorschriften des Betriebsrätegesetzes vom 4. Februar 1920 zurückgehe, lehne sich an § 72 Abs. 1 des Betriebsverfassungsgesetzes an. Doch sei der hier vergleichsweise heranzuziehende Begriff "Einschränkung" des Betriebsverfassungsgesetzes maßgeblich von wirtschaftlichen Erwägungen bestimmt. Dieser Grundgedanke könne jedoch nicht ohne weiteres auf das Personalvertretungsrecht übernommen werden, da hierfür Besonderheiten maßgebend seien, die sich aus der Eigenart des öffentlichen Dienstes ergäben. Verwaltung und Bedienstete seien verpflichtet, gemeinsam die der jeweiligen Dienststelle im Interesse der Allgemeinheit obliegenden Aufgaben zu verwirklichen. Die als "Dienststelle" bezeichnete organisatorische Einheit aus persönlichen und sachlichen Mitteln diene lediglich der Erfüllung dieser Aufgabe. Auch wenn die Zweckerfüllung so wirtschaftlich wie möglich zu gestalten sei, so könnten trotzdem die wirtschaftlichen Gesichtspunkte bei der Erfüllung von öffentlichen Verwaltungsaufgaben nicht im Vordergrund stehen.

Daß der Aufgabenbereich das eigentlich Wesentliche für die Dienststelle sei, ergebe sich mittelbar auch aus § 7 Abs. 2 Satz 1 PersVG, wonach den dort genannten "nachgeordneten Stellen" Dienststellenqualität nur zuerkannt werde, wenn sie nach ihrem Aufgabenbereich selbständig seien. Irgendwelche internen organisatorischen Änderungen bei Aufrechterhaltung des verfolgten Zweckes könnten deshalb den Bestand der Dienststelle als solcher nicht berühren und könnten deshalb auch keine "Einschränkung" der Dienststelle bedeuten, erst recht könne dies nicht eine bloße Verminderung des Personals. Voraussetzung für die "Einschränkung" der Dienststelle sei demnach eine Verminderung des Aufgabenbereichs in sachlicher oder örtlicher Beziehung.

Doch bedeute nicht jede, d.h. auch die geringste Verminderung des Aufgabenbereichs eine Einschränkung der Dienststelle. Wenn § 73 PersVG hervorhebe, daß auch die Einschränkung eines wesentlichen Teiles der Dienststelle mitwirkungsbedürftig sei, so gehe daraus hervor, daß nur solche Veränderungen berücksichtigt werden sollten, die erheblich seien, d.h. die persönlichen Interessen der Bediensteten in ihrer Gesamtheit berühren. Die Gesamtheit der Bediensteten werde auch schon dann berührt, wenn eine erhebliche Zahl der Bediensteten betroffen werde. Hätte das Gesetz auch geringfügige Änderungen der Mitwirkung unterwerfen wollen, so wäre die ausdrückliche Ausdehnung der Regelung auf wesentliche Dienststellenteile überflüssig gewesen. Die Ausdehnung des Mitwirkungsrechts auf Vorgänge, die nur wesentliche Teile betreffen, stelle andererseits ein notwendiges Korrektiv dar. Hiermit würden auch schon solche Aufgabeneinschränkungen erfaßt, die zwar nicht für die Dienststelle als solche und die Gesamtheit ihrer Bediensteten Bedeutung hätten, sondern nur für einen - wenn auch wesentlichen - Teil derselben.

Mit diesem Ergebnis stehe nicht im Widerspruch, daß die entsprechende Vorschrift des Regierungsentwurfs folgendermaßen gelautet habe:

"Der Personalrat wirkt bei folgenden Verwaltungsmaßnahmen mit, soweit sie für die Bediensteten erhebliche Nachteile haben können:

1.
bei wesentlicher Verkleinerung oder Auflösung von Dienststellen,

2.
bei Verlegung von Dienststellen,

3.
bei Zusammenschluß von Dienststellen."

Wenn auch diese Formulierung nicht in das Gesetz übernommen worden sei, so könne doch daraus nicht gefolgert werden, daß der Gesetzgeber eine Erweiterung des Mitwirkungsrechts gewollt habe.

Daraus folge für den vorliegenden Fall, daß die Einziehung der beiden Ladebeamten von dem Gleisanschluß "Westfälische Union/Hafen" keine Einschränkung der etwa 120 Bedienstete zählenden Gesamtdienststelle der Güterabfertigung H... darstelle. Der eigentliche Aufgabenbereich der Dienststelle, nämlich die Abfertigung von Frachtstückgut und Frachtgutwagenladungen im Versand und Empfang werde durch die angeordnete Maßnahme nicht vermindert, ja überhaupt nicht berührt.

Allerdings sei bei den "wesentlichen Teilen" im Sinne des § 73 PersVG nicht nur an Dienststellenteile im Sinne des § 7 Abs. 3 PersVG zu denken. Doch müsse es sich wenigstens um einen Bereich der Dienststelle handeln, der im Vergleich zur Gesamtdienststelle abgrenzbar sei. Auch müsse dem fraglichen Teil, wenn er als wesentlich angesehen werden solle, im Hinblick auf den gesamten Aufgabenbereich der Dienststelle eine maßgebliche Bedeutung zukommen. Im vorliegenden Fall habe nicht allein auf die Anzahl der den Anschluß "Westfälische Union/Hafen" durchlaufenden Wagen abgestellt werden können. Vielmehr komme es darauf an, ob die bei dem Durchlauf auszuübenden Verrichtungen im Hinblick auf den Gesamtaufgabenbereich der Güterabfertigung abgrenzbar und von maßgebender Bedeutung seien. Im Hinblick auf die der Dienststelle obliegenden Gesamtverrichtungen sei aber die Tätigkeit der zwei Ladebeamten am Anschluß "Westfälische Union/Hafen" nicht von maßgeblicher Bedeutung. Das gehe schon daraus hervor, daß der Wagendurchlauf nach wie vor in demselben Umfang erfolge. Im übrigen sei ein Teil dieser Tätigkeiten ersatzlos fortgefallen. Die streitige Maßnahme stelle sich somit als eine unbedeutende innerorganisatorische Änderung dar, die der Mitwirkung der Personalvertretung nicht unterliege.

Auch eine Mitwirkung gemäß § 66 Abs. 1 Buchst. b PersVG komme nicht in Betracht, da es sich hierbei um soziale Angelegenheiten handele, die streitige Maßnahme aber von wirtschaftlichen und organisatorischen Erwägungen bestimmt worden sei.

Von der vom Oberverwaltungsgericht wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Rechtsbeschwerde hat der Antragsteller Gebrauch gemacht und beantragt,

Zur Begründung trägt der Antragsteller vor:

Gerügt werde die Verletzung des § 73 PersVG. Wenn diese Bestimmung vorschreibe, daß die Einschränkung einer Dienststelle oder wesentlicher Teile einer Dienststelle das Mitwirkungsrecht der Personalvertretung auslöse, so lasse dies nicht den Schluß zu, daß diese Einschränkung auch selbst wesentlich sein müsse. Nach dem Wortlaut des Gesetzes müsse nicht die Einschränkung, sondern nur ein Teil der Dienststelle wesentlich sein, auf den sich die Einschränkung erstrecke.

Der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, es müßten die persönlichen Interessen der Bediensteten in ihrer Gesamtheit berührt werden, könne nicht gefolgt werden. § 73 PersVG stelle nicht darauf ab, ob die Bediensteten von der Einschränkung überhaupt betroffen würden, wenn naturgemäß auch alles das, was die Dienststelle angehe, die Bediensteten der Dienststelle irgendwie berühre. Nicht auf den Umfang der Einschränkung komme es an, sondern darauf, ob überhaupt eine Einschränkung vorliege. Dies werde auch durch die Entstehungsgeschichte des § 73 PersVG bestätigt, der in seiner endgültigen Fassung wesentlich weitergehe als der Regierungsentwurf.

Der angefochtene Beschluß verkenne weiterhin, daß nicht nur die Dienstposten der beiden Lademeister eingeschränkt wurden, sondern daß nach der streitigen Verfügung diese Dienstposten völlig wegzufallen hatten und ihre Aufgaben zum Teil auf andere Bedienstete zu übertragen waren, zum anderen Teil völlig fortzufallen hatten. Über den Umfang und die Bedeutung der Aufgaben der betroffenen Lademeister innerhalb der Dienststelle habe bereits das Verwaltungsgericht die erforderlichen Feststellungen getroffen.

Schließlich bittet der Antragsteller, nochmals zu überprüfen, inwieweit auch § 66 Abs. 1 Buchst. b PersVG zur Anwendung komme.

Die Beteiligte ist den Rechtsausführungen des Antragstellers entgegengetreten und beantragt,

Der Oberbundesanwalt stimmt der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts sowohl im Ergebnis als auch in der Begründung im wesentlichen zu, trägt aber gegen die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Bedenken, daß eine "Einschränkung der Dienststelle" im Sinne von § 75 PersVG nur dann vorliegen soll, wenn sich der Aufgabenbereich der Dienststelle vermindere, daß aber eine bloße Verminderung des Personals nicht ausreiche. Gerade in einer fühlbaren Herabsetzung der Personalstärke könne eine Einschränkung liegen, welche die Bediensteten stärker berühre als eine Verminderung der Aufgaben.

Ebenso beständen Bedenken gegen die Begründung des angefochtenen Beschlusses, soweit sie sich mit der Entstehungsgeschichte des § 73 PersVG befasse. Doch werde die Entscheidung bereits durch die übrige Begründung getragen.

Die Zulässigkeit des Beschlußverfahrens folgt aus § 76 Abs. 1 Buchst. c des Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) - PersVG -, da es sich um einen Streit über den Umfang des Mitwirkungsrechts der Personalvertretung handelt. Auch die Antragsbefugnis des Antragstellers ist gegeben. Die streitige Anordnung betrifft zwar nur die Dienststelle der Güterabfertigung Hamm, sie wurde aber von der Bundesbahndirektion Essen getroffen, so daß gemäß § 74 Abs. 1 PersVG die Zuständigkeit der bei ihr gebildeten Stufenvertretung gegeben ist.

Ob dem Antragsteller ein Mitwirkungsrecht an der hier in Rede stehenden Anordnung der Beteiligten zustand, hängt davon ab, ob der Inhalt dieser Anordnung unter den Begriff der "Einschränkung" im Sinne von § 73 PersVG fällt. Die Bestimmung lautet:

Der Personalrat wirkt mit bei der Einführung grundlegend neuer Arbeitsmethoden und bei der Auflösung, Einschränkung, Verlegung oder Zusammenlegung von Dienststellen oder wesentlichen Teilen von ihnen.

Wenn das Gesetz das Mitwirkungsrecht des Personalrats sowohl dann vorsieht, wenn eine der in Frage kommenden Maßnahmen eine "Dienststelle" betrifft, als auch dann, wenn sie nur "wesentliche Teile" einer Dienststelle zum Gegenstand hat, so bedeutet dies zunächst nur, daß sich das Mitwirkungsrecht nicht auf diejenigen Fälle beschränken soll, in denen die Dienststelle in ihrer Gesamtheit betroffen wird, sondern bereits zum Zuge kommt, wenn die Maßnahme einen wesentlichen Teil der Dienststelle berührt. Dies setzt allerdings voraus, daß sich die Dienststelle aus Teilen zusammensetzt, die, sei es in organisatorischer oder sei es in räumlicher Hinsicht, über eine gewisse Selbständigkeit verfügen. Doch spielt diese Frage im vorliegenden Falle keine entscheidende Rolle, da nicht darüber gestritten wird, ob die in Rede stehende Anordnung die Dienststelle oder einen wesentlichen Teil von ihr betrifft, den Gegenstand des Streits vielmehr die Frage bildet, ob die behördliche Maßnahme eine "Einschränkung" darstellt.

Dagegen folgt aus dem eindeutigen Wortlaut der gesetzlichen Regelung, daß die darin aufgezählten Maßnahmen, sofern sie sich nur auf einen Teil der Dienststelle erstrecken, nur dann der Mitwirkung unterliegen, wenn es sich um einen wesentlichen Teil der Dienststelle handelt. Wesentlich kann aber ein Teil der Dienststelle nur sein, wenn er für das "Wesen" der Dienststelle mitbestimmend ist. Können daher gemäß § 73 PersVG unwesentliche Teile einer Dienststelle sogar aufgelöst werden, ohne daß es der Mitwirkung der Personalvertretung bedarf, dann kann nicht angenommen werden, daß die gegenüber der Auflösung weniger schwerwiegende Einschränkung auch dann der Mitwirkung unterliegen soll, wenn sie das "Wesen der Dienststelle" nicht berührt, sondern, wie es in dem angefochtenen Beschluß heißt, nur eine unbedeutende innerorganisatorische Änderung darstellt, durch die der Wagendurchlauf bei der eine Güterabfertigung darstellenden Dienststelle nicht gemindert wurde. Da die Dienststelle über annähernd 120 Bedienstete - davon 56 Ladebeamte - verfügt und von der fraglichen Anordnung nur zwei Lademeisterposten betroffen wurden, deren Aufgaben teils in Wegfall kamen, teils auf andere Dienstposten der Dienststelle übergingen, geben die tatsächlichen Feststellungen keinen Anhaltspunkt dafür her, daß der streitigen Anordnung der Beteiligten eine wesentliche Bedeutung zukommen könnte. Als wesentlich und damit als mitwirkungspflichtig wäre die Anordnung nur dann anzusehen gewesen, wenn sie für die Dienststelle eine so erhebliche Veränderung ihres Aufgabenbereichs mit sich gebracht hätte, daß durch sie die Bediensteten in ihrer Gesamtheit berührende personelle Maßnahmen ausgelöst worden wären. Gerade weil mit den in § 73 PersVG als mitwirkungspflichtig bezeichneten organisatorischen Veränderungen regelmäßig derartige personelle Maßnahmen verbunden sind, die auch die Stellung der Personalvertretung berühren können, entspricht es der Systematik des Gesetzes, daß § 73 PersVG in dem der "Beteiligung an Personalangelegenheiten" gewidmeten vierten Abschnitt des Personalvertretungsgesetzes eingefügt wurde. Von einer solchen organisatorischen Veränderung kann aber im vorliegenden Fall nicht die Rede sein.

Da der in dem Wortlaut des § 73 PersVG objektivierte gesetzgeberische Wille klar ist und eine sinnvolle Handhabung zuläßt, braucht weder auf die Entstehungsgeschichte der Vorschrift noch auf die vergleichbaren Bestimmungen des Betriebsverfassungsgesetzes und des Betriebsrätegesetzes zurückgegangen zu werden (vgl. auch Dietz, Anm. 19 ff., Fitting-Heyer, Anm. 5 c, Grabendorff-Windscheid, Anm. 3 b, und Molitor, Anm. 6 zu § 73 PersVG).

Zutreffend hat auch das Oberverwaltungsgericht die Anwendung des § 66 PersVG verneint, weil sich die in Rede stehende Maßnahme nicht als eine soziale Angelegenheit, sondern als eine organisatorische Maßnahme darstellt. Inwieweit organisatorische Maßnahmen der Beteiligung unterliegen, bestimmt aber § 73 PersVG.

Eine Kostenentscheidung entfällt, da gemäß § 76 Abs. 2 PersVG in Verbindung mit § 80 Abs. 1, § 12 Abs. 4 und § 2 Abs. 1 Nr. 4 ArbGG Gebühren und Auslagen nicht erhoben werden und in dem als objektives Verfahren gestalteten Beschlußverfahren auch für den Ersatz außergerichtlicher Kosten kein Raum ist.