I.

Die Klägerin führte in den Jahren ... und ... als Requisitionsauftrag Glaser-, Maler- und Anstreicherarbeiten an einem Bauvorhaben der britischen Besatzungsmacht in ... aus. Nach Durchführung der Arbeiten wurden die sieben ausgestellten Rechnungen zunächst von der als Bauträgerin handelnden Firma "..." Wohn- und Geschäftshaus-GmbH in ... "fachtechnisch vorgeprüft" und sodann von dem Finanzneubauamt in ... dem Funktionsvorgänger des Beklagten, als "fachtechnisch richtig" festgestellt. Dieses Amt setzte die festgestellten Summen jeweils auch auf dem vorgedruckten Schlußblatt der Rechnung als "fachtechnisch richtig und festgestellt" ein, bei den Rechnungen 1 und 2 unter dem ... April ..., bei den Rechnungen 3 und 4 unter dem ... Juni ... und bei den Rechnungen 5 und 6 unter dem ... Oktober ... Besondere Festsetzungsbescheide ergingen nicht. Auf dem vorgedruckten Schlußblatt jeder Rechnung hat die Klägerin das "Anerkenntnis" unterschrieben, sie verpflichte sich, möglicherweise erfolgte Überzahlungen sofort zurückzuzahlen. Sie hatte ferner vor Ausführung der Arbeiten die "zusätzlichen und besonderen Vertragsbedingungen" der Bauträgerin unterschriftlich als verbindlich anerkannt, die unter der Nummer 8 "Nebenleistungen" besagen, daß in der Auftragssumme als Nebenleistung u.a. die "anteilige Kostenübernahme der bauseits gestellten Bauwache und des Bauschildes" enthalten sei. Die Kosten hierfür hatte die Klägerin in ihren Rechnungen jedoch nicht berücksichtigt.

Am ... und ... Oktober ... erließ der Beklagte mit der Begründung, daß die Klägerin im Hinblick auf die Anerkennung der "zusätzlichen und besonderen Vertragsbedingungen" die anteiligen Kosten der Bauwache und des Bauschildes zu tragen habe, die folgenden Festsetzungs- und Rückforderungsbescheide, mit denen er die Requisitionsentschädigungen niedriger festsetzte und die Differenzbeträge zurückforderte:

Die Klägerin hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat die Klage, soweit sie sich gegen den nach Klageerhebung erlassenen Bescheid des Beklagten vom 10. März 1961 richtet, mangels des erforderlichen Vorverfahrens als unzulässig abgewiesen und im übrigen dem Klageantrag entsprochen. Das Berufungsgericht hat die nur vom Beklagten eingelegte Berufung zurückgewiesen, weil der Beklagte sein Recht auf Rückforderung verwirkt habe.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision beantragt der Beklagte

Er führt aus: Es sei in jeder Firma, die mit Requisitionsleistungen befaßt gewesen sei, bekannt, daß die beteiligten Behörden nicht selbständig entschieden, sondern durchübergeordnete Instanzen einschließlich des Rechnungshofesüberprüft würden. Deshalb hätten sich die beteiligten Firmen auch zur Rückzahlung überzahlter Beträge verpflichten müssen. Dieses Anerkenntnis lege das Berufungsgericht unzutreffend aus. Die Zeit von ... bis ..., in der die Behörde geschwiegen habe, reiche noch nicht zu einer Verwirkung aus. Ebensowenig hänge die Zeitdauer vom Umfang der ausgeführten Arbeiten ab. Da die Klägerin nach den Auftragsbedingungen die hier in Rede stehenden Beträge zu tragen habe, hätte sie daher auch erkennen müssen, daß sie eine zu hohe Vergütung erhalten habe und daß dieser Fehler im Zuge der späteren Überprüfung entdeckt würde. Im übrigen sei es fraglich, ob die Verwirkung auch im Requisitionsrecht gelte.

Die Klägerin beantragt

II.

Die Revision ist unbegründet.

1.

a)

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind auf Grund fehlerhafter (aber nicht nichtiger) Verwaltungsakte zuviel gezahlte Beträge in der Regel nicht als grundlos gezahlt anzusehen. Sie können demzufolge auch nicht aus dem Gesichtspunkt der ungerechtfertigten Bereicherung oder der Erstattung ohne weiteres zurückverlangt werden. Den Rechtsgrund bildet vielmehr der (fehlerhafte) Verwaltungsakt. Erst wenn dieser zurückgenommen werden kann und zurückgenommen worden ist, wird der Weg zu einer Rückforderung unter dem Gesichtspunkt der Bereicherung oder Erstattung frei (vgl. insbesondere Urteil des VI. Senats in BVerwGE 8, 261[BVerwG 24.04.1959 - VI C 91/57] [263]; seither ständige Rechtsprechung; vgl. auch Urteil des IV. Senats in BVerwGE 6, 1[BVerwG 28.06.1957 - IV C 235/56] [10]). Deshalb ist auch hier zunächst zu prüfen, ob die Voraussetzungen zur Zurücknahme der Requisitionsentschädigungsbescheide erfüllt sind.

Daß die Requisition auch dann ein Hoheitsakt ist, wenn wie hier nach Art von vertraglichen Verhandlungen das Einverständnis des Betroffenen eingeholt wird, hat der erkennende Senat schon mehrfach entschieden (insbesondere BVerwGE 11, 150[BVerwG 17.10.1960 - V C 205/59] [153]). Deshalb ist auch die Festsetzung der Requisitionsentschädigung auf Grund der Finanztechnischen Anweisung der Militärregierung Nr. 111 vom 19. März 1949 - FTA Nr. 111 - eine hoheitliche Tätigkeit zur Regelung eines Rechtsverhältnisses und demzufolge ein Verwaltungsakt. Er bildet daher auch den Rechtsgrund für die Zahlungen, die die Klägerin erhalten hat, und zwar auch insoweit, als sie unrichtig festgesetzt und erfüllt worden sind.

Freilich gilt die oben erwähnte Rechtsprechung nur mit gewissen Einschränkungen. Wie mit Recht im Urteil des VI. Senats vom 7. Dezember 1960 (BVerwGE 11, 283[BVerwG 07.12.1960 - VI C 65/57] [284]) klargestellt worden ist, gilt der Grundsatz - daß ein Rückforderungsanspruch regelmäßig nur dann entsteht, wenn auch der die Rechtslage konkretisierende Verwaltungsakt mit rückwirkender Kraft zurückgenommen werden durfte - nur für die Rückforderung von Überzahlungen auf Grund eines gesetzlich vorgeschriebenen endgültigen fehlerhaften Festsetzungsbescheides, nicht aber dagegen bei Überzahlungen, die auf Grund verwaltungsinterner Zahlungsanweisungen vorgenommen worden sind, wie beispielsweise bei-Abschlagszahlungen auf erst künftig endgültig festzusetzende Beträge.

Indessen ist hier die Festsetzung der Requisitionsentschädigung eine endgültige Maßnahme gewesen. Sie erfolgte nach der als Rechtsgrundlage dienenden FTA Nr. 111 und stellte insbesondere keine Abschlagszahlung dar. Aus den gesamten Umständen ergibt sich vielmehr, daß die Angelegenheit abgeschlossen sein sollte.

Es widerspräche nämlich der Verwaltungswirklichkeit, den zuständigen Fachbehörden - auch im vorliegenden Falle hat eine solche Stelle die Entschädigung festgestellt und bezahlt - die nötige Sach- und Rechtskunde zur Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgaben schlechthin absprechen zu wollen, und ließe sich auch nicht mit der Rechtssicherheit, insbesondere dem Vertrauensschutz, vereinbaren, davon auszugehen, daß den durch Verwaltungsakt geregelten Rechtsverhältnissen immer erst dann Bestandskraft zukäme, wenn die letzte Instanz einschließlich des Rechnungshofes Gelegenheit zur Prüfung und Bestätigung der ergangenen Maßnahmen gehabt hätte, wie dies der Beklagte anzunehmen scheint. Im Verhältnis zu den Begünstigten kann auch eine vom Rechnungshof nach Jahr und Tag festgestellte Überzahlung nicht nach anderen Gesichtspunkten zurückgefordert werden als nach den Grundsätzen über den Widerruf fehlerhafter begünstigender Verwaltungsakte. Daß hier kein ausdrücklicher schriftlicher Feststellungsbescheid - wohl mit Rücksicht auf die Geringfügigkeit der Beträge - ergangen ist, steht dem nicht entgegen. Hierauf könnte sich jedenfalls die Verwaltungsbehörde nicht berufen, ohne sich unzulässigerweise mit ihrem eigenen Verhalten in Widerspruch zu setzen.

b)

Der Beklagte meint nun allerdings, das "Anerkenntnis" der Klägerin (die Rückzahlungsverpflichtung im Falle einerÜberzahlung) stehe einer Verwirkung entgegen; im Zusammenhang mit der Prüfung, ob der Widerruf ausgesprochen werden durfte, könnte mit diesem Einwand gemeint sein, daß der Vorbehalt den Widerruf gestatte. Eine solche Meinung wäre jedoch unzutreffend. Einem Vorbehalt käme nur dann für den Widerruf rechtlich selbständige Bedeutung zu, wenn er von Rechts wegen eingefügt worden wäre. Das kann, abgesehen von den ausdrücklich geregelten Fällen, in aller Regel nur bei Ermessensentscheidungen geschehen. Da auf die Requisitionsentschädigung zumindest im Verhältnis zu den insoweit tätig gewordenen deutschen Dienststellen ein Anspruch auf Festsetzung der Requisitionsentschädigung nach Maßgabe der besatzungsrechtlichen Vorschriften bestand und die FTA Nr. 111 - abgesehen von der Regelung über Abschlagszahlungen - den deutschen Stellen keine Ermächtigung eingeräumt hatte, bei endgültigen Festsetzungen Vorbehalte wegen einer etwaigen Rückforderung zu machen, muß diese Klausel für die Frage des Widerrufs als unerheblich außer Betracht bleiben.

2.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kommt es für den Widerruf rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakte auf eine Abwägung des öffentlichen Interesses an der Beseitigung des unrechtmäßigen Zustandes mit dem Interesse des Begünstigten am Fortbestand des zu seinen Gunsten ergangenen Verwaltungsaktes an. Als Faustregel dieser Abwägung gilt: Grundsätzlich gibt es keinen Widerruf, für die Vergangenheit; für die Zukunft ist dagegen der Widerruf die Regel. Von der Regel der Unwiderruflichkeit bilden vor allem die Fälle des erschlichenen Verwaltungsaktes eine Ausnahme, aber nicht nur diese, sondern auch die Fälle, in denen dem Begünstigten die Rechtswidrigkeit.: seiner Begünstigung bekannt war oder hätte bekannt sein müssen.

Im vorliegenden Falle hätte der Klägerin bekannt sein müssen, daß sie die zurückgeforderten Beträge zu Unrecht erhalten hat. Es ist unter den Beteiligten unstreitig, daß nach den "Vertragsbedingungen", die der Klägerin bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, von der Klägerin anteilig Kosten für die von der Verwaltung gestellte Bauwache zu tragen und demzufolge bei der Forderungsstellung abzuziehen waren. Das hat die Klägerin - wenn auch wohl nur versehentlich - nicht getan. Die Voraussetzungen zum Widerruf mit Rückwirkung sind daher erfüllt.

Irgendwelche Fristen sind hierbei nicht zu beachten. Zwar bestimmt die Erste Anordnung über die Entschädigung für die Requisition von Grundstücken vom 31. Januar 1949 (Mbl. für das Land Nordrhein-Westfalen 1949 Sp. 69) - GREAO - in § 53, daß nach Ablauf von drei. Jahren seit Rechtskraft des Verwaltungsaktes ein Widerruf schlechthin unzulässig ist. Diese Vorschrift gilt aber nur für die unter die GREAO fallenden Requisitionen. Sie ist im Verhältnis zu den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts über den Widerruf rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakte eine Ausnahmevorschrift (Urteil vom 28. März 1962 - BVerwG V C 57.61 -) und daher nicht auf die sich aus der FTA Nr. 111 ergebenden Entschädigungsfälle zuübertragen (vgl. auch den vom Berufungsgericht zitierten Beschluß des V. Senats vom 28. September 1959 - BVerwG V B 298.58 -).

3.

Wenn hiernach auch die Verwaltungsakte, durch die die Requisitionsentschädigung gewährt worden war, mit Rückwirkung zurückgenommen werden durften und demzufolge dem Beklagten ebenfalls mit Rückwirkung in Höhe der Überzahlung ein Bereicherungsanspruch oder Erstattungsanspruch zustand, so kann der Beklagte diesen Anspruch dennoch nicht geltend machen. Zutreffend hat das Berufungsgericht erkannt, daß dieser Rückforderungsanspruch verwirkt ist. Welche Voraussetzungen erfüllt sein müssen, um ein Recht als verwirkt anzusehen, hat das Berufungsgericht richtig dargelegt. Insoweit greift auch der Beklagte das Urteil nicht an; er meint nur, daß die Verwirkung im vorliegenden Falle nicht durchgreife. Darin kann ihm aber nicht gefolgt werden.

Die Verwirkung gilt auch im Requisitionsentschädigungsrecht, jedenfalls soweit die Hoheitsgewalt zur Regelung der Rechtsverhältnisse aus dem Requisitionsverhältnis auf deutsche Stellen übergegangen ist. Insoweit gilt für das Verhältnis der deutschen Verwaltungsbehörde zum Antragsteller nichts Besonderes. Weder das Besatzungsrecht noch das deutsche Recht lassen erkennen, daß der Grundsatz von Treu und Glauben und das daraus folgende Institut der Verwirkung im Verhältnis der zuständigen deutschen Verwaltungsbehörde zum Antragsteller nicht gelten sollen.

Nach der treffenden Formulierung des Bundesgerichtshofes (BGHZ 25, 47 [51 ff.]) soll die Verwirkung die illoyal verspätete Geltendmachung von Rechten ausschließen. Um Verwirkung annehmen zu können, muß deshalb zu dem Zeitmoment - dem Verstreichen eines längeren Zeitraumes - ein illoyales Verhalten des Gläubigers - hier der Behörde - gegenüber einem redlichen Verhalten des Schuldners hinzutreten. Dabei kommt es auf den Einzelfall an. Entgegen der Meinung des Beklagten ist es daher von entscheidender Bedeutung, welcher Art die geltend gemachten Forderungen sind und in welcher Höhe sie bestehen.

Es handelt sich hier zwar um einen öffentlich-rechtlichen Anspruch. Dennoch unterscheidet sich ein Requisitionsverhältnis der vorliegenden Art in seinem äußeren Erscheinungsbild nicht wesentlich von einem Vertrag des bürgerlichen Rechts. Diese Äußerlichkeit rechtfertigt allerdings nicht die Anwendung der Verjährungsvorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches auf den Rückforderungsanspruch des Beklagten; mangels besonderer Vorschriften läuft für diesen Anspruch vielmehr die übliche dreißigjährige Verjährungsfrist. Indessen gibt ein Vergleich mit dem bürgerlich-rechtlichen Werkvertrag einen Anhaltspunkt für die Zeitdauer, die in einem solchen Falle zur Annahme, einer Verwirkung ausreicht. Wenn nach § 196 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 201 BGB die Handwerkerforderungen für Arbeiten des täglichen Lebens jedenfalls vor Ablauf des dritten Jahres nach ihrer Entstehung aus Gründen der Verkehrssicherheit und des Rechtsfriedens verjähren, so kann aus denselben Gründen diese Zeitspanne auch für die Verwirkung des hier geltend gemachten Rückforderungsanspruchs des Beklagten einen Maßstab; bilden. Dabei wird nicht übersehen, daß die Verjährungsvorschrift nur die Forderungen der Handwerker selbst ergreift und nicht auch den Bereicherungsanspruch desjenigen, der dem Handwerker zuviel gezahlt hat. Hier geht es aber auch nicht um die Verjährung selbst, sondern um die Verwirkung, die vor Eintritt der Verjährung Rechtsfolgenäußert. Da das Geschäfts leben sich für den Regelfall auf Fristen des eben erwähnten Ausmaßes eingerichtet hat und es sich hier um einen alltäglichen Geschäftsvorfall aus dem Bereich des Bauwesens handelt, brauchte ein redlicher Requisitionsberechtigter nicht mehr nach fünf Jahren mit einem Rückforderungsanspruch zu rechnen, zumal dann, wenn die Differenzbeträge verhältnismäßig gering sind.

Die Berechtigten erhalten ihre Entschädigung nicht etwa unter dem stillschweigenden oder ausdrücklichen Vorbehalt der Rückforderung nach Prüfung durch den Rechnungshof. Die Prüfung durch den Rechnungshof hat nur interne Bedeutung; der Berechtigte steht nach Maßgabe der Verfahrensbestimmungen ausschließlich der zuständigen Verwaltungsbehörde gegenüber. Ob ein Vorbehalt, der sich ausdrücklich auf die Prüfung durch den Rechnungshof oder auf eine entsprechende Zeitdauer beziehen würde, den Verwirkungseinwand ausschließt, kann dahingestellt bleiben, da ein solcher Vorbehalt nicht festgestellt werden kann.

Sonach muß das Verhalten der Verwaltungsbehörde, die nach Prüfung der Rechnung die Forderung anerkannt und bezahlt hat, als illoyal bezeichnet werden, wenn sie auf Grund einer Prüfung durch eine außerhalb des Verwaltungsverfahrens stehende Stelle nach fünf Jahren der Klägerin gegenüber Rückforderungsansprüche geltend macht. Um diesen Zeitraum handelt es sich hier, weil die Frist von der Feststellung und Auszahlung zu rechnen ist, und nicht erst vom Widerruf des Verwaltungsaktes. Denn der Verwaltungsakt wirkt zurück, so daß dann auch folgerichtig die "Verwirkungsfrist" von der Feststellung der Auszahlung an zu berechnen ist.

Für den nicht redlichen Requisitionsberechtigten gelten diese Grundsätze nicht. Die insoweit nicht angegriffenen tatsächlichen Feststellungen ergeben nicht, daß der Klägerin etwa Unredlichkeit vorgeworfen werden könnte. Es steht nur fest, daß die verhältnismäßig geringen Überzahlungen mit Ziffer 8 a) des Abschnittes C der zusätzlichen und besonderen Vertragsbedingungen im Widerspruch stehen. Daraus, kann nicht auf eine Unredlichkeit der Klägerin geschlossen werden. Wie es der fachkundigen Verwaltungsbehörde entgangen ist, die Überzahlung zu vermeiden, kann es auch der Klägerin entgangen sein, den Mehrbetrag von ihrer Rechnung abzusetzen. Gegenteiliges ist jedenfalls nicht festgestellt. Der Umstand, daß die Klägerin hieran hätte denken und den Abzug in ihrer Rechnung berücksichtigen sollen, berechtigt zwar zum Widerruf des rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsaktes, macht die Klägerin aber nicht zu einem "unredlichen Schuldner", der sich auf Verwirkung nicht berufen kann.

Somit ist das Urteil des Berufungsgerichts zu bestätigen und die Revision des Beklagten zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17).