I.

Die Klägerin betreibt in Hamburg ein Tiefbauunternehmen. Im Sommer 1959 wurden ihr für den Bau des Nato-Flugplatzes Nordholz im Landkreis Wesermünde umfangreiche Erd- und Planierungsarbeitenübertragen. Zur Durchführung der Arbeiten setzte sie innerhalb der geschlossenen Baustelle sieben LKW-Allrad-Kipper ein, die polizeilich nicht zugelassen waren. Die Klägerin beantragte beim Landkreis Wesermünde, die Gemeinde Nordholz zum vorübergehenden Standort der sieben Allrad-Kipper zu erklären. Der Landkreis lehnte den Antrag mit der Begründung ab, innerhalb der Nahzone stehe ausreichender Transportraum zur Verfügung. Mit der Beschwerde machte die Klägerin geltend, der von ihr beabsichtigte Einsatz der Fahrzeuge sei nicht genehmigungsbedürftig. Der Beklagte wies die Beschwerde zurück, er wies auf die ungünstige Beschäftigungslage der örtlichen Nahverkehrsunternehmer hin. Die Anfechtungsklage blieb erfolglos. Nachdem die Planierungsarbeiten abgeschlossen waren, beantragte die Klägerin in der Berufungsinstanz,

Das Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein in Lüneburg stellte in seinem Urteil vom 2. Juni 1961 fest, daß die Ablehnung der beantragten Standorterklärung rechtswidrig gewesen sei. Zur Begründung führte das Berufungsgericht aus: Die Klägerin habe ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, weil die Entscheidung in beförderungsteuerrechtlicher Hinsicht für sie von Bedeutung sein könne. Der Einsatz der Allrad-Kipper unterliege der Vorschrift des§ 1 des Güterkraftverkehrsgesetzes - GüKG -, weil diese Fahrzeuge nicht Arbeitsmaschinen, sondern Kraftfahrzeuge und zur Güterbeförderung eingesetzt worden seien. Eine Beförderung im Sinne des § 1 GüKG liege auch bei einem Transport von Gütern außerhalb des öffentlichen Verkehrs vor, die Anwendung des Gesetzes sei nicht auf den öffentlichen Verkehr beschränkt. Die Verwendung der Fahrzeuge innerhalb der geschlossenen Baustelle habe aber gleichwohl keinen Beschränkungen unterlegen. Die Klägerin habe keine Beförderungsleistungen für andere erbracht, sondern den Transport der Erde im Rahmen der von ihr übernommenen Planierungsarbeiten und damit für eigene Zwecke durchgeführt. Da sowohl Güterfernverkehr (§ 3 GüKG) als auch Güternahverkehr (§ 2 GüKG) einen Transport von Gütern "für andere" voraussetze, könne es sich bei dem Einsatz der Fahrzeuge nur um Werkverkehr im Sinne des § 48 GüKG handeln. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift seien aber nicht gegeben, weil die Fahrzeuge keine Beförderungsleistungen im öffentlichen Straßenverkehr erbracht hätten. Insbesondere aus dem Zulassungserfordernis des§ 48 Abs. 1 Nr. 4 GüKG sei zu entnehmen, daß der Werkverkehr den Vorschriften des Gesetzes nur dann unterstellt sei, wenn er auch über öffentliche Straßen führe. Der entgegengesetzten Ansicht des Bundesfinanzhofs (BStBl. 1961 III S. 180), nach der Werkverkehr im Sinne des § 48 GüKG nicht notwendig einen öffentlichen Straßenverkehr und damit keine verkehrspolizeiliche Zulassung der Fahrzeuge voraussetze, sondern nur erfordere, daß die Fahrzeuge - falls sie zugelassen seien - auf den Namen des Unternehmers zugelassen seien, könne nicht gefolgt werden. Der Einsatz der LKW-Allrad-Kipper innerhalb der Baustelle sei mithin regelungsfrei gewesen.

Der Beklagte hat gegen das Urteil die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er beantragt,

Zur Begründung hat er im wesentlichen vorgetragen: DasGüterkraftverkehrsgesetz erfasse alle Beförderungen von Gütern mit Kraftfahrzeugen, soweit nicht eine der Ausnahmen des § 4 GüKG vorliege. Das Gesetz gelte deshalb auch für den Baustellenverkehr. Diese Auffassung liege auch den Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum Güterkraftverkehrsgesetz vom 22. Februar 1961 (Verkehrsblatt S. 175) zugrunde. Eine Beförderung von Gütern für eigene Zwecke sei als Werkverkehr nur dann zulässig, wenn alle der in § 48 Abs. 1 Nrn. 1 bis 4 GüKG normierten Voraussetzungen gegeben seien. Wenn § 48 Abs. 1 Nr. 4 GüKG wegen der fehlenden Zulassung der Fahrzeuge nicht erfüllt sei, habe die Klägerin keinen Werkverkehr, sondern Güternah- oder Güterfernverkehr durchgeführt. Bei zutreffender Auslegung dieser Vorschrift habe es der Zulassung der Kraftfahrzeuge der Klägerin aber nicht bedurft.

Die Klägerin ist der Revision entgegengetreten.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt. Er ist der Auffassung des Beklagten beigetreten.

II.

Der von der Revision vertretenen Rechtsauffassung ist zwar zu folgen, dennoch muß der Revision aus anderen Gründen der Erfolg versagt bleiben.

Nach Beendigung des Bauvorhabens richtet sich die Klage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auf die Feststellung, daß die angefochtenen Bescheide insoweit rechtswidrig seien, als darin die Standorterklärung für die Allrad-Kipper der Klägerin abgelehnt worden ist. Daß sie ein schutzwürdiges Interesse an dieser Feststellung hat, ist mit dem Berufungsgericht anzunehmen. Insbesondere ist nicht zu widerlegen, daß die Klägerin erst nach der Ablehnung der Standortverlegung zu der Auffassung gelangt ist, der Einsatz ihrer Fahrzeuge werde von den Vorschriften des Güterkraftverkehrsgesetzes nicht erfaßt. Die ablehnenden Bescheide hatten zu einer Unsicherheit der Klägerin über die Rechtmäßigkeit ihres Verhaltens beigetragen, überdies war sie darin zur Zurückziehung der von ihr auf der Baustelle bereits eingesetzten Kipper aufgefordert worden. Dagegen erscheinen beförderungsteuerrechtliche Gesichtspunkte, die das Berufungsgericht zur Begründung des Rechtsschutzinteresses hervorgehoben hat, nicht erheblich, weil die Feststellung der Rechtswidrigkeit der angefochtenen Bescheide insoweit noch keine Folgen nach sich ziehen kann.

1.

Das Berufungsgericht leitet seine Auffassung, daß ein nichtüber öffentliche Wege führender Baustellenverkehr in die Vorschriften des Güterkraftverkehrsgesetzes vom 17. Oktober 1952 (BGBl. I S. 697) - GüKG - nicht einbezogen sei, allein aus § 48 Abs. 1 Nr. 4 GüKG her; es schließt daraus, daß ein Baustellenverkehr, der sich nur innerhalb der Baustelle und nicht über öffentliche Straßen bewegt, regelungsfrei geblieben sei. Dem tritt die Revision mit Recht entgegen. Auszugehen ist von § 1 GüKG, wonach die Beförderung von Gütern mit Kraftfahrzeugen ausschließlich den Bestimmungen desGüterkraftverkehrsgesetzes unterliegt. Kipplader sind Kraftfahrzeuge, und Erdmassen sind Güter im Sinne dieser Vorschrift; den Vorgang ihrer Beförderung bezieht das Gesetz nach der Generalklausel des § 1 auch dann in seine Regelung ein, wenn er nicht über öffentliche Wege führt. Diese umfassende Regelung soll die Ordnung des Güterkraftverkehrs gewährleisten, das Gesetz will alle Verkehrsvorgänge lückenlos erfassen. Deshalb ist auch in den§§ 2 Abs. 1, 3 und 48 Abs. 1 GüKG von "jeder" Beförderung die Rede. Lediglich die in§ 4 GüKG beschriebenen Beförderungsvorgänge sind ausgenommen, jede andere Beförderung muß sich im Rahmen der gesetzlichen Ordnung halten. Dieser Grundsatz ist, wie noch näher darzulegen sein wird, auch für den Werkverkehr nicht durchbrochen.

In erster Linie regelt das Güterkraftverkehrsgesetz den gewerblichen Güterverkehr, das ist nach seiner Ausdrucksweise die Beförderung von Gütern "für andere" (§ 2 Abs. 1 im Nahverkehr, § 3 im Fernverkehr). Als Werkverkehr dagegen ist die Güterbeförderung "für eigene Zwecke eines Unternehmens" zulässig (§ 48 Abs. 1). Die Vorschriften hierüber (§§ 48 bis 52) sind - systematisch nicht recht verständlich - in den zweiten, "Güterfernverkehr" überschriebenen Abschnitt des Gesetzes eingegliedert. Gegenüber dem gewerblichen Verkehr erleichtern sie den Werkverkehr, indem sie dafür keine Genehmigung oder Erlaubnis vorsehen, entlassen ihn aber nicht aus jeder Kontrolle, indem sie dafür - wie im gewerblichen Güterverkehr in § 6 - Standortregeln aufstellen (§ 51). Nach dem Güterkraftverkehrsgesetz hat der Standort im Werkverkehr Bedeutung dafür, ob eine Fahrt im Nahverkehr oder in dem mit besonderen Pflichten (§ 52 GüKG) verbundenen Fernverkehr ausgeführt wird; überdies besteht für Transporte in der Nahzone keine Beförderungsteuerpflicht (§ 1 des Beförderungsteuergesetzes i.d.F. vom 13. Juni 1955, BGBl. I S. 366).

Die Klägerin darf ihre Allrad-Kipper nur im Werkverkehr, nicht dagegen im gewerblichen Güterverkehr einsetzen, weil sie kein für diesen Verkehr zugelassenes Verkehrsunternehmen ist. Daß die grundlegende Voraussetzung des Werkverkehrs, daß die Beförderung eigenen Zwecken des Unternehmens dienen muß, im vorliegenden Fall erfüllt war, hat das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt. Denn die Klägerin beförderte die Erde nicht auf Grund eines Beförderungsvertrages wie ein Transportunternehmer, sondern in Erfüllung ihres Bauauftrages für ihre eigenen, auf Herstellung eines Werkes gerichteten Zwecke.

Über diesen allgemeinen Beförderungszweck hinaus stellt das Güterkraftverkehrsgesetz in § 48 Abs. 1 Nrn. 1 bis 4 an den Werkverkehr weitere Anforderungen, von denen das Berufungsgericht aus der Vorschrift in Nr. 4, wonach ein im Werkverkehr eingesetztes Kraftfahrzeug auf den Namen des Unternehmers zugelassen sein und ihm gehören oder von ihm auf Abzahlung gekauft sein muß, rechtsirrtümlich gefolgert hat, ein Werkverkehr im Sinne von§ 48 GüKG müsse in jedem Falle in denöffentlichen Verkehr "hinübergleiten"; das sei bei der Güterbeförderung innerhalb einer geschlossenen Baustelle nicht der Fall. Diese Betrachtungsweise läßt das bereits dargelegte allgemeine Bestreben des Gesetzes, den Güterkraftverkehr lückenlos zu erfassen, außer acht; das Gesetz bietet keinen Anhalt dafür, daß es nur den Verkehr auf öffentlichen Wegen erfassen will. Auch Werkverkehr ist nach § 48 Abs. 1 Nr. 2 GüKG nicht nur durch Benutzung öffentlicher Wege (bei "der Heranschaffung der Güter zum Unternehmen" oder "ihrer Fortschaffung vom Unternehmen"), sondern auch durch ihre "Überführung innerhalb des Unternehmens" möglich; vom Straßenverkehr ist hierbei nicht die Rede. Die verkehrspolizeiliche Zulassung des Kraftfahrzeugs auf den Namen des Unternehmers gemäß § 48 Abs. 1 Nr. 4 GüKG ist daher nur dann erforderlich, wenn der Werkverkehr über öffentliche Straßen führt; diese Auffassung vertritt mit überzeugender Begründung auch der Bundesfinanzhof (BStBl. 1961 III S. 180). Diese Vorschrift will die Benutzung fremder Kraftfahrzeuge im Werkverkehr ausschließen, deshalb fordert sie im weiteren noch, daß das Kraftfahrzeug dem Unternehmer gehört oder von ihm auf Abzahlung gekauft ist. Der Gesetzgeber ist im übrigen bemüht gewesen, die wirtschaftlichen Vorgänge, die nach seiner Vorstellung in der Güterbeförderung einen Eigenverkehr von wirtschaftlichen Unternehmen rechtfertigen, voll zu erfassen. Das zeigt die Aufzählung der zahlreichen wirtschaftlichen Tatbestände in § 48 Abs. 1 Nrn. 1 und 2, Abs. 2 und § 49 GüKG und ihre Ergänzung durch das Gesetz vom 1. August 1961 (BGBl. I S. 1157). Angesichts dieses Bemühens kann nicht angenommen werden, daß dasGüterkraftverkehrsgesetz den Eigenverkehr wirtschaftlicher Unternehmen nur zum Teil habe erfassen und als sogenannten Werkverkehr einer Kontrolle unterwerfen, im übrigen aber habe ungeregelt lassen wollen, was das Berufungsgericht annimmt. Zulässiger Werkverkehr wird nur dann betrieben, wenn die Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 GüKG erfüllt sind. Das rechtfertigt aber eine sinngemäße, den mannigfaltigen wirtschaftlichen Vorgängen entsprechende Anwendung des§ 48 Abs. 1 und spricht gegen eine enge, den Werkverkehr beschneidende Auslegung des Gesetzes. Die nur am Wortlaut des § 48 Abs. 1 Nr. 4 GüKG haftende Auslegung dieser Vorschrift durch das Berufungsgericht ist nach alledem weder mit ihrer Bedeutung noch mit dem gesamten Zweck des Güterkraftverkehrsgesetzes vereinbar. Da die Kipplader der Klägerin nach den Feststellungen des Berufungsgerichts nicht im öffentlichen Verkehr eingesetzt worden sind, genügte es, daß sie der Klägerin gehörten. Damit war die Voraussetzung des§ 48 Abs. 1 Nr. 4 erfüllt. Die Gründe des angefochtenen Urteils rechtfertigen die vom Berufungsgericht getroffene Entscheidung also nicht.

2.

Der vom Berufungsgericht festgestellte Sachverhalt gestattet aber die abschließende rechtliche Beurteilung der Sache im Revisionsverfahren. Die Klägerin hat mit dem Einsatz der Kipplader Werkverkehr im Sinne von§ 48 GüKG betrieben, weil auch die übrigen Voraussetzungen dieser Vorschrift erfüllt waren. Da die beförderten Erdmassen zur Planierung des Flugplatzgeländes verwendet worden sind, waren sie zur Verarbeitung bestimmt (§ 48 Abs. 1 Nr. 1), und ihre Überführung auf der Baustelle geschah innerhalb des Unternehmens (§ 48 Abs. 1 Nr. 2); die Kipplader sind auch von Kraftfahrern, die dem Unternehmen der Klägerin angehören, bedient worden (§ 48 Abs. 1 Nr. 3). Für diesen hiernach zulässigen Werkverkehr gelten die Standortvorschriften des§ 51 GüKG.

Da die Kipplader außerhalb der nach ihrem Standort (§ 51 Abs. 1 in Verbindung mit § 6 Abs. 1 GüKG) bestimmten Nahzone im Nahverkehr (auf der Baustelle) verwendet werden sollten, konnte die Klägerin diesen Einsatzort zum Standort erklären lassen. Den darauf gerichteten Antrag hat die Verkehrsbehörde mit einer Begründung abgelehnt, die im Gesetz keine Stütze findet. Nach § 51 Abs. 2 GüKG kann der Einsatzort zum Standort erklärt werden, wenn dies aus wirtschaftlichen Gründen geboten und mit dem öffentlichen Interesse an der Aufrechterhaltung eines geordneten Güterkraftverkehrs vereinbar ist. Die im vorliegenden Falle gegebene Begründung der ablehnenden Bescheide, in der fraglichen Nahzone stehe ausreichender Transportraum zur Verfügung und das Nahverkehrsgewerbe am Ort sei nicht hinreichend beschäftigt, erfüllt die richterlich in vollem Umfange nachprüfbaren Voraussetzungen des § 51 Abs. 2 GüKG nicht. Daß die Klägerin ihre eigenen Allrad-Kipper auf der Baustelle einsetzte, war aus Wirtschaftlichen Gründen geboten, weil die Erdbewegungen bei der Herstellung eines großen Flugplatzes ein solches Ausmaß haben, daß nur der Einsatz eigener, für diese Zwecke angeschaffter Spezialfahrzeuge des Tiefbauunternehmens wirtschaftlich vernünftig erscheint. Wirtschaftliche Gründe im Sinne von § 51 Abs. 2 GüKG gebieten die Standortänderung dann, wenn sich die Güterbeförderung dadurch wirtschaftlicher gestaltet; so vermindern sich im vorliegenden Falle durch den Wegfall der Beförderungsteuerpflicht im Nahverkehr die Baukosten nicht unerheblich. Da der Werkverkehr von jeder gewerberecktlichen Zulassung frei betrieben werden darf, liegt es dagegen nicht im Sinne des Gesetzes, die Wirtschaftlichkeit nach der Beschäftigungslage in örtlichen Nahverkehrsgewerbe zu beurteilen; das kann - wie im vorliegenden Falle - zu einer Verteuerung des Werkverkehrs und letzten Endes zur Belastung des daran nicht beteiligten Bauherrn führen. Daß genügend gewerblicher Transportraum in der Nahzone zur Verfügung stand, war somit kein gegen die wirtschaftliche Gebotenheit der Standortänderung sprechender Grund. Ein derartiger Umstand mag im Einzelfall bei einer Standortverlegung im Nahverkehrsgewerbe (§ 6 Abs. 3 GüKG) die Wirtschaftlichkeit der Verlegung in Frage stellen, im Werkverkehr dagegen ist er insoweit unerheblich. Deshalb trifft die in der Ersten Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Güterkraftverkehrsgesetz vom 14. August 1957 (BAnz. Nr. 161 unter 1 Abs. 4, jetzt vom 22. Februar 1961, BAnz. Nr. 46 zu§§ 6 und 51 unter II Abs. 2) vertretene Auffassung nicht zu, daß die Standortänderung sowohl nach § 6 Abs. 3 wie nach § 51 Abs. 2 GüKG ohne weiteres abzulehnen sei, wenn in der Nahzone genügend Transportraum verfügbar ist.

Daß es sich um Werkverkehr und nicht um gewerblichen Verkehr handelt, wirkt sich auch darauf aus, ob die Standortverlegung mit dem öffentlichen Interesse an der Aufrechterhaltung eines geordneten Güterverkehrs vereinbar ist. In jedem Falle (§ 6 Abs. 3 und§ 51 Abs. 2) steht hierbei das allgemeine Wohl auf dem Spiele, gegen die im öffentlichen Interesse durch dasGüterkraftverkehrsgesetz geschaffene Ordnung darf die beabsichtigte Standortänderung nicht verstoßen. Auch eine zur Unsicherheit auf den Straßen führende Massierung von Lastkraftwagen in der Nahzone wird hierunter zu verstehen sein, jedoch scheidet diese Möglichkeit nach der Sachlage im vorliegenden Fall ohne weiteres aus. Auch die Anhäufung von Transportraum in einer damit genügend ausgestatteten Nahzone durch das Hineinwirken fremder Nahverkehrsunternehmer auf dem Wege über eine Standortverlegung nach § 6 Abs. 3 GüKG mag aber eine im Sinne der gesetzlichen Ordnung unerwünschte Erscheinung sein und im Einzelfall die gesetzliche Aufteilung des Verkehrsgewerbes gefährden können; dabei kann der Gedanke, dieses Gewerbe allenthalben wirtschaftlich lebensfähig zu erhalten, von Bedeutung sein. Derartige gewerbliche Belange treten bei einer Standortverlegung im Werkverkehr (§ 51 Abs. 2 GüKG) jedoch zurück. Die gesetzliche Grundordnung geht hier dahin, daß der Werkverkehr konzessionsfrei betrieben werden kann, damit steht er auch wirtschaftlich frei neben dem Verkehrsgewerbe, er darf sich neben diesem insbesondere ohne die örtlichen Schranken betätigen, die die Erwerbsmöglichkeiten im Nahverkehrsgewerbe begrenzen. Auch die Vorschrift des § 51 Abs. 2 GüKG selbst richtet keine solche Schranke auf, sie steht insoweit im Lichte der gegenüber dem örtlich beschränkten Nahverkehr freieren gesetzlichen Grundordnung des Werkverkehrs, für den der Standort des Kraftfahrzeugs nur wegen der in § 52 GüKG geregelten Überwachung und wegen der Beförderungsteuerpflicht bedeutsam ist. Deshalb ist die Vereinbarkeit einer Standortänderung im Werkverkehr auch mit dem öffentlichen Interesse an der Aufrechterhaltung der Ordnung des Güterkraftverkehrs nicht schon deshalb zu verneinen, weil der Werkverkehr als Nahverkehr in den Raum einer mit genügend Transportraum versehenen Nahzone "eindringt", ob die Standortverlegung im Werkverkehr gegen die gesetzliche Ordnung verstieße, wenn das örtliche Nahverkehrsgewerbe ohne eigene Beteiligung an bestimmten im Werkverkehr beabsichtigten Transporten wirtschaftlich nicht existenzfähig bliebe, mag dahinstehen; dagegen würde wohl die nach der gesetzlichen Ordnung vom Gedanken des Wettbewerbs unabhängige Stellung des Werkverkehrs sprechen. Eine derartigeäußerste, für das Bestehen des ganzen Nahverkehrsgewerbes bedrohliche und deshalb das öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung seiner Einrichtung berührende Sachlage bestand jedenfalls im vorliegenden Falle nicht, mag auch das Nahverkehrsgewerbe in Landkreis Wesermünde, wie sich aus den vom Berufungsgericht in Bezug genommenen Berichten in der Beiakte C ergibt, zur fraglichen Zeit überbesetzt und nicht hinreichend beschäftigt gewesen sein.

Da die von der Klägerin beantragte Standortverlegung aus diesen Gründen wirtschaftlich geboten und mit dem öffentlichen Interesse an der Aufrechterhaltung eines geordneten Güterkraftverkehrs vereinbar war, hätte sie nach § 51 Abs. 2 GüKG nicht mit der in den angefochtenen Bescheiden gegebenen Begründung abgelehnt werden dürfen. Damit rechtfertigt sich im Ergebnis die vom Berufungsgericht getroffene Feststellung, so daß die Revision zurückgewiesen werden muß.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.