I.

Die 1879 geborene, aus S. vertriebene, am 7. Juli 1959 verstorbene Erblasserin der Klägerin, die am 15. Dezember 1952 einen wegen Erreichung der Einkommenshöchstgrenze abschlägig beschiedenen Antrag auf Kriegsschadenrente gestellt hatte, erhielt auf ihren am 11. Oktober 1956 erneut unter Geltendmachung eines Freibetrages wegen Pflegebedürftigkeit nach § 267 Abs. 2 LAG gestellten Antrag Unterhaltshilfe auf Lebenszeit mit Wirkung vom 1. November 1956, Die Beschwerde, mit der die Erblasserin Unterhaltshilfe rückwirkend vom Tage ihrer früheren Antragstellung begehrte, weil die Pflegebedürftigkeit bereits ab 1. April 1952 festgestellt worden sei, wurde als unbegründet zurückgewiesen, da die derzeitige Ablehnung der Kriegsschadenrente durch Bescheid des Ausgleichsamts vom 15. Juni 1954 Rechtskraft erlangt habe, der Antrag von 1952 daher verbraucht sei und eine Bewilligung anstelle der Ablehnung nur nach erneuter Antragstellung möglich sei.

Die Klage führte zur Aufhebung der angefochtenen Entscheidungen. Der Bescheid von 1954, der Erblasserin wirksam zugestellt, sei, da ein Rechtsmittel nicht eingelegt worden sei, unanfechtbar geworden. Das Ausgleichsamt habe sich daher nicht noch einmal mit derselben Sache zu befassen brauchen. Auf Grund des erneuten Antrages habe es jedoch die Bearbeitung der Sache wiederaufgenommen. Es könne dahingestellt bleiben, ob es dazu verpflichtet gewesen sei. Jedenfalls habe es in seinem pflichtmäßigen Ermessen gelegen, den neuen Antrag der Klägerin sachlich zu bescheiden. Dann sei die Behörde aber auch verpflichtet gewesen, die gesamte Rechts- und Sachlage noch einmal zu überprüfen. Dadurch sei die Wirkung des alten Bescheides, durch den für die gesamte Zukunft die Unterhaltshilfe versagt werden sei, aufgehoben, ohne daß das ausdrücklich habe ausgesprochen zu werden brauchen. Die Ausgleichsbehörde habe nun im vorliegenden Falle das ihr zustehende Ermessen nicht vollständig ausgeschöpft, sondern sich auf eine Bewilligung der Unterhaltshilfe vom Zeitpunkt der neuen Antragstellung an beschränkt, ohne zu prüfen, ob die nunmehr bewilligte Unterhaltshilfe auf Lebenszeit ex nunc oder ex tunc zu bewilligen gewesen sei. Zu Unrecht habe sie sich insoweit durch § 287 Abs. 1 Satz 2 LAG und die Äußerungen des Bundesausgleichsamtes über, den Verbrauch des Antrages gebunden gefühlt.

§ 287 Abs. 1 Satz 2 LAG beziehe sich nur auf den erstmaligen Antrag einer Unterhaltshilfe, enthalte jedoch keine Vorschrift über den Verbrauch des Antrages, wie sie allein in den Rundschreiben des Bundesausgleichsamts vom 28. Juli 1956 und 12. September 1956 zum Ausdruck gekommen sei. Von einem Verbrauch des Antrages könne lediglich im Zusammenhang mit den Ausschlußfristen für die Antragstellung gesprochen werden, nicht jedoch im Zusammenhang mit der Unanfechtbarkeit einer alten Entscheidung. Die Unanfechtbarkeit von Entscheidungen im Lastenausgleichsrecht richte sich jedoch nach dem allgemeinen Verwaltungsrecht. Danach sei nicht ausgeschlossen, daß ein Antrag von jedermann und jederzeit gestellt werden könne. Ob ihm stattgegeben werden könne, richte sich nach dem materiellen Lastenausgleichsrecht.

Sonach hätte, wenn eine Überprüfung des früheren Bescheides vom 15. Juni 1954 unternommen worden sei, gleichzeitig die Frage einer etwaigen Rückwirkung der bewilligten Kriegsschadenrente in Erwägung gezogen werden müssen. Ob im Einzelfall eine solche Rückwirkung zuzulassen sei, stehe im pflichtmäßigen Ermessen der Behörde. Eine solche Ermessensprüfung hätten die Ausgleichsbehörden unterlassen, da sie sich durch den oben angeführten Inhalt des Rundschreibens des Bundesausgleichsamts für gebunden erachtet hätten. Aus diesem Grunde hätten die angefochtenen Entscheidungen, da sie auf einem Ermessensfehler beruhten, aufgehoben werden müssen.

Es sei nunmehr Sache der Ausgleichsbehörden, noch einmal über das Begehren der Klägerin zu befinden, das nicht schon dadurch widerlegt sei, daß die Erblasserin der Klägerin erst nachträglich ihre Pflegebedürftigkeit geltend gemacht habe. Die Erblasserin der Klägerin treffe kein Verschulden, wenn sie im Zeitpunkt ihres ersten Antrages nicht alle für die Bewilligung von Kriegsschadenrente in Frage kommenden Umstände berücksichtigt habe. Vielmehr hätten die Ausgleichsbehörden die Pflicht, Antragsteller über die gegebenen rechtlichen Möglichkeiten hinreichend aufzuklären. Wäre das geschehen, so wäre die seit dem 1. April 1952 bestehende Pflegebedürftigkeit der Antragstellerin anerkannt worden und ihr bereits damals Unterhaltshilfe auf Lebenszeit gewährt worden.

Gegen das Urteil hat die Beteiligte die zugelassene Revision eingelegt mit dem Antrag,

Die Beteiligte geht ebenso wie das Verwaltungsgericht davon aus, daß die Erblasserin der Klägerin nicht geschäftsunfähig gewesen sei, so daß ihr die Entscheidung über den wirksam gestellten Antrag vom 15. Dezember 1952 wirksam zugestellt worden sei.

In der weiteren Begründung der Revision entwickelt die Beteiligte die auf dem Rundschreiben des Bundesausgleichsamts vom 12. September 1956 (Mtbl.BAA S. 491) beruhende Auffassung, durch die unanfechtbar gewordene Entscheidung von 1954 sei der Antrag der Erblasserin der Klägerin vom 15. Dezember 1952 verbraucht worden und erledigt; er könne somit keine weitere Wirkung mehr ausüben und zu keiner neuen Entscheidung führen.

Für eine neue Entscheidung über die Sache sei ein neuer Antrag erforderlich. Ein solcher neuer Antrag führe nicht zu einer Wiederaufnahme des alten Verfahrens und zu einer Entscheidung über den alten Antrag, der unanfechtbar abgelehnt worden sei. Auf Grund des neuen Antrags könne nach § 287 Abs. 1 Satz 2 LAG eine Unterhaltshilfe nur mit Wirkung vom 1. November 1956 an gewährt werden. Eines neuen Antrages bedürfe es sowohl, wenn eine Gesetzesänderung erlassen sei, wie auch, wenn sich die Rechtsauffassung oder die Beurteilung des Sachverhalts gewandelt habe oder der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen sei. Eine abweichende Entscheidung könne nur für die Zukunft von Bedeutung sein, jedoch nicht in die Vergangenheit wirken.

Nach herrschender Auffassung sei eine Behörde nicht gehindert, die Entscheidung über einen Antrag zugunsten des Antragstellers zu ändern. Es liege jedoch in ihrem freien Ermessen, dies zu tun. Hierbei seien die Ausgleichsbehörden durch allgemeine Grundsätze gebunden, die eine einheitliche Handhabung sichern sollten, im vorliegenden Falle durch die Anweisung, bei einer Neuentscheidung nicht von einem früheren, bereits beschiedenen Antrage, sondern von einem neuen noch nicht beschiedenen Antrage auszugehen. Eine derartige Ermessensbindung sei nicht sachfremd, sie müsse daher als zulässig anerkannt werden, auch wenn sie generell die erneute Überprüfung eines Anspruchs auf die Zeit nach der erneuten Antragstellung beschränke.

Ob die frühere Ablehnung auf ein Verschulden der Antragstellerin zurückzuführen sei, sei nicht entscheidend. Es könne daher dahingestellt bleiben, ob der Erblasserin der Klägerin ein Vorwurf dahin gemacht werden, könne, daß sie ihre Pflegebedürftigkeit nicht geltend gemacht habe. Für ein Verschulden des Ausgleichsamtes in bezug auf eine unterlassene Aufklärung und Betreuung seien keine Anhaltspunkte gegeben. Ob in solchem Falle die Ermessensausübung der Behörde eingeschränkt sei oder ob eine. Grundlage für Schadenersatzansprüche gegeben sei, bedürfe keiner Erörterung.

Die Erblasserin der Klägerin ist am 7. Juli 1959 verstorben. Von den Erben hat die Klägerin den Rechtsstreit aufgenommen.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Mit Recht hat das Verwaltungsgericht die angefochtenen Entscheidungen der Ausgleichsbehörden aufgehoben, insoweit sie der Erblasserin der Klägerin die Unterhaltshilfe für die Zeit vor dem 1. November 1956 versagt haben. Die Ausgleichsbehörden haben nämlich, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, sich insoweit für gebunden gehalten, während es nach richtiger Auffassung in ihrem Ermessen stand, ob sie den Antrag der Erblasserin der Klägerin von der ersten Antragstellung an bescheiden sollten.

Der erkennende Senat hat im Urteil vom 13. Dezember 1962 - BVerwG III C 75.59 - (BVerwGE 15, 196) unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ausgesprochen, daß, wenn auch kein Anspruch auf Wiedereröffnung eines abgeschlossenen Verfahrens bestehe, die Verwaltungsbehörden jedoch in der Lage seien, eine einmal entschiedene Sache nach ihrem Ermessen wieder aufzugreifen, wenn sich die frühere Entscheidung als unrichtig erweise. Zwar kann über einen Antrag, über den entschieden ist, nicht ohne - ausdrückliche oder stillschweigende - Aufhebung der Entscheidung noch einmal entschieden werden. Insoweit mag, wie auch auf anderen Rechtsgebieten anerkannt ist, von einem "Verbrauch des Antrages" gesprochen werden. Nimmt man jedoch an, daß nach den Grundsätzen des allgemeinen Verwaltungsrechts die Verwaltungsbehörde Ihre eigene Entscheidung aufheben kann, so ist auch der Weg für eine neue Bescheidung des Antrags frei, sei es, daß man ihn als wieder aufgelebt oder nicht mehr als "verbraucht" ansieht. Es ist sonach nicht - oder nicht voll - zutreffend, wenn in den Rundschreiben des Präsidenten des Bundesausgleichsamtes vom 12. September 1956 davon ausgegangen wird, daß über die "verbrauchten" Anträge nicht noch einmal entschieden werden könne.

Der erkennende Senat hat in dem bereits genannten Urteil vom 13. Dezember 1962 unter Bezugnahme auf sein Urteil vom 15. November 1962 (BVerwGE 15, 155.) weiterhin ausgeführt, daß die in dem Rundschreiben vom 12. September 1956 enthaltene Regelung auch nicht als eine starre Ermessensbindung angesehen werden könne, daß es vielmehr im Wesen des Ermessens liege, die Entscheidung dem Einzelfall anzupassen und innerhalb eines gewissen Spielraums tätig zu werden.

Die zentrale Herausgabe von Richtlinien für die Praxis in einem Bereich, in dem die Ausgleichsbehörden nach ihrem Ermessen vorzugehen haben, ist zwar, wie der erkennende Senat wiederholt betont hat, zulässig und nicht nur zweckmäßig, sondern im Interesse einer möglichst gleichmäßigen Behandlung der Geschädigten auch geboten. Im vorliegenden Falle geht die in Frage stehende Regelung in dem Rundschreiben vom 12. September 1956 jedoch einmal von falschen Voraussetzungen aus sodann verbietet sie eine rückwirkende Entscheidung über die Kriegsschadenrente, ohne die Möglichkeit anzuerkennen, daß eine solche rückwirkende Entscheidung der Sachlage angepaßt sein kann. Dabei wird, der Gleichheitssatz nicht, wie die Beteiligte behauptet, beobachtet, sondern im Gegenteil unberücksichtigt gelassen: Durch eine in allen Fällen vorgeschriebene Beschränkung der Entscheidung auf die Zeit nach der neuen Antragstellung wird der Verschiedenartigkeit der Einzelfälle nicht Rechnung getragen. Aufgabe der Richtlinien wäre es gewesen, Kriterien für eine sachgemäße Unterscheidung der möglichen Fälle aufzustellen.

Indem der Senat hiermit Grundsätze für die Regelung des Ermessens ausspricht, greift er nicht - wie die Beteiligte meint - in die Ermessensfreiheit der Behörden ein, sondern befreit diese vielmehr von einer unzulässigen Bindung des Ermessens.

Mit Recht hat das Verwaltungsgericht von einer eigenen Entscheidung abgesehen, da es selbst nicht in der Lage ist, im Ermessensbereich zu entscheiden. Es wird nunmehr Sache des Ausgleichsamts sein, sich darüber klarzuwerden, von welchem Zeitpunkt an der Klägerin die ihrer Mutter zustehenden Beträge an Unterhaltshilfe zuzusprechen sind. Dabei mag es eine Rolle spielen, ob die Pflegebedürftigkeit der Erblasserin der Klägerin bei der ersten Antragstellung hätte erkannt werden können. Im Zusammenhang mit der Tatsache, daß die Unterhaltshilfeberechtigte inzwischen verstorben ist, wird es andererseits nicht ohne Bedeutung sein, inwieweit ihr tatsächlich Unterhaltshilfe und Pflege auch gerade von der jetzt den Rechtsstreit fortführenden Klägerin zuteil geworden ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.