I.

Die Klägerin ist eine Import- und Großhandelsfirma. Gegenstand ihrer Geschäfte sind Speck, Schmalz, sonstige Fette und Fleischwaren aller Art. Sie hat in der Zeit von Februar bis Oktober 1956 insgesamt 1.243.680,9 kg frisches Rinderfleisch und frischen Speck aus Schlachtungen außerhalb des Gemeindebezirks Gelsenkirchen bezogen. Das Rinderfleisch hat sie unverarbeitet wieder ausgeführt, den Speck hat sie gepökelt und geräuchert und sodann veräußert. Der Beklagte zog sie durch 50 Bescheide zu Ausgleichsabgaben auf frisches Fleisch in Höhe von 95.717,27 DM heran. Nach erfolglosem Einspruchsverfahren beschritt die Klägerin den Verwaltungsrechtsweg und beantragte die Aufhebung der Heranziehungsbescheide sowie der Einspruchsentscheidung vom 18. Januar 1957. Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen entsprach dem Klageantrag mit Urteil vom 7. Juli 1959. In der Berufungsinstanz nahm die Klägerin die Klage bezüglich derjenigen Bescheide zurück, mit denen sie zur Ausgleichsabgabe für zugeführtes frisches Rindfleisch in Höhe von 16.278,63 DM herangezogen wurde. Insoweit stellte das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen das Verfahren ein und erklärte das Urteil der Vorinstanz für unwirksam. Im übrigen wies es mit Urteil vom 28. September 1960 die Berufung des Beklagten zurück und ließ die Revision zu. Zur Begründung führte es im wesentlichen aus: Die Heranziehungsbescheide seien auf die bundesrechtliche Ausgleichsabgabenverordnung von 1937 und auf die rechtsgültig erlassene Ausgleichsabgabenordnung der Stadt Gelsenkirchen gestützt. Diese Vorschriften rechtfertigten die Erhebung der Abgabe auch für die Zuführung von frischem Speck. Die Abgabe habe aber erstattet werden müssen, weil die Klägerin den Speck gepökelt und geräuchert und damit zu einer Fleischware verarbeitet habe. Der die Preisteilung von verarbeitetem Fleisch regelnde § 2 Abs. 3 der Ausgleichsabgabenverordnung enthalte zwar nur eine sogenannte "Kann-Bestimmung". Diese sei jedoch in gleicher Weise in eine "Muß-Vorschrift" umzudeuten, wie das Bundesverwaltungsgericht die die Freistellung von Durchfuhrfleisch betreffende Bestimmung umgedeutet habe. Sei hiernach die Freistellung des verarbeiteten Fleisches zwingend vorgeschrieben, so fehle der vorgeschriebenen ministeriellen Genehmigung der Freistellung das Objekt; die mit der Genehmigung bezweckte Ermessenskontrolle sei gegenstandslos geworden.

Mit der rechtzeitig eingelegten Revision beantragte der Beklagte,

hilfsweise,

Er macht geltend, das Berufungsgericht habe seine Aufklärungspflicht in mehrfacher Hinsicht verletzt. Es habe nicht geprüft, ob die Klägerin überhaupt ein fleischbearbeitender oder -verarbeitender Betrieb im Sinne des § 2 Abs. 3 der Ausgleichsabgabenverordnung sei. Ebensowenig habe es festgestellt, in welchem Umfang der Speck, dessen Freistellung begehrt wird, tatsächlich verarbeitet worden sei. Schließlich habe das Berufungsgericht weder geklärt, welche Auswirkungen die Freistellung der Klägerin von der Ausgleichsabgabe auf den Schlachthof der Stadt Gelsenkirchen haben werde, noch habe es die Motive erforscht, die zur Bindung der Freistellung an die Genehmigung des Reichsministers für Ernährung und Landwirtschaft geführt haben, noch habe es eine Äußerung des Bundesministers für Ernährung und Landwirtschaft darüber herbeigeführt, ob die Gründe für diese Bindung etwa noch fortbestehen. Das sachliche Recht habe das Berufungsgericht verletzt, indem es verkannt habe, daß gepökelter und geräucherter Speck keine "Fleischware" sei. Es habe auch das Erfordernis der Genehmigung des nunmehr zuständigen Bundesministers für Ernährung und Landwirtschaft zur Freistellung nicht alls irrelevant behandeln dürfen. Die Freistellungsvorschrift sei nach ihrem eindeutigen Wortlaut eine Kann-Bestimmung und keine Muß-Vorschrift. Verstoße eine Kann-Bestimmung gegen die Grundsätze des Rechtsstaates, so sei sie nichtig, sie könne aber nicht in eine Muß-Vorschrift umgedeutet werden. Im übrigen seien auch heute noch genug Gründe dafür gegeben, daß verarbeitetes Fleisch nicht in jedem Falle von der Abgabe freizustellen ist.

Die Klägerin beantragte die Zurückweisung der Revision, der sie mit eingehenden Darlegungen entgegengetreten ist.

II.

Die zulässige Revision führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurück Verweisung der Sache an das Berufungsgericht.

1.

Der Senat hat mehrfach, insbesondere in den Urteilenvom 7. November 1958 - BVerwG VII C 14.57 - (BVerwGE 7, 304), vom 13. Juni 1960 - BVerwG VII C 117.59 - (KomStZ 1960 S. 214) undvom 27. Oktober 1961 - BVerwG VII C 120.60 - (KomStZ 1962 S. 191 = DGStZ 1962 S. 170), dargelegt, daß die Erhebung der Ausgleichsabgabe auf frisches Fleisch in § 1 Abs. 10 des Gesetzes über die Gebühren der Schlachtviehmarkte, Schlachthäuser und Fleischgroßmärkte (Fleischmarkthallen) vom 5. Mai 1933 (RGBl. I S. 242) in der Fassung der Verordnung zur Regelung des Verkehrs mit Schlachtvieh vom 27. Februar 1935 (RGBl. I S. 301), des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Gebühren der Schlachtviehmärkte, Schlachthäuser und Fleischgroßmärkte (Fleischmarkthallen) vom 2. Juli 1936 (RGBl. I S. 535) und der Zweiten. Verordnung zur Änderung schlachtviehrechtlicher Vorschriften vom 2. November 1941 (RGBl. I S. 683) - Gebührengesetz - und in der Verordnung über die Erhebung einer Ausgleichsabgabe auf frisches Fleisch, das einer Gemeinde aus einer Schlachtung außerhalb des Gemeindebezirkes zugeführt wird, vom 18. Dezember 1937 (RGBl. I S. 1389) in der Fassung der Zweiten Verordnung zur Änderung schlachtviehrechtlicher Vorschriften vom 2. November 1941 (RGBl. I S. 683) - Ausgleichsabgabenverordnung - (im folgenden AAVO) geregelt ist, daß diese Vorschriften Bundesrecht geworden sind und daß die Pflicht zur Entrichtung der Ausgleichsabgabe nur durch Landes- oder Ortsrecht begründet werden kann. Letzteres ist, wie das Berufungsgericht unter Anwendung nicht revisiblen Landesrechts entschieden hat, durch die rechtswirksam erlassene Ordnung über die Erhebung einer Ausgleichsabgabe auf frisches Fleisch, das der Gemeinde Gelsenkirchen aus einer Schlachtung außerhalb des Gemeindebezirks zugeführt wird, vom 17. September 1951 geschehen. Daß § 4 Abs. 1 dieser Ordnung dem Oberstadtdirektor die Befugnis zur Freistellung von zu Wurst oder Fleischwaren verarbeitetem Fleisch abweichend von § 2 Abs. 3 AAVO ohne eine Bindung an eine ministerielle Genehmigung zuspricht, ist unerheblich. Den genannten Urteilen ist zu entnehmen, daß die Rechtsbeziehungen zwischen dem Zuführer von frischem Fleisch und der Schlachthausgemeinde sich unmittelbar nach der bundesrechtlichen Ausgleichsabgabenverordnung bestimmen, sofern nur die Pflicht zur Entrichtung der Abgabe rechtsgültig durch Landes- oder Ortsrecht begründet ist.

2.

Kein Erfolg ist allerdings dem Vorbringen der Revision beschieden, wonach gepökelter Speck durch das Räuchern zwar seine Eigenschaft als Frischfleisch verliere, dadurch jedoch zu zubereitetem Fleisch, nicht aber zu einer Fleischware werde. § 2 Abs. 1 Satz 2 AAVO verweist lediglich für den Begriff des Frischfleisches auf § 2 Abs. 1 und 2 der Ausführungsbestimmungen D zum Fleischbeschaugesetz, nicht aber auf die sonstigen Begriffsbestimmungen dieses Gesetzes und der dazu ergangenen Durchführungsbestimmungen. Das Verhältnis der Begriffe "zubereitetes Fleisch" und "frisches Fleisch", das einschließlich der durch das Fleischbeschaugesetz begründeten Fiktionen ganz aus den Bedürfnissen eben dieses Gesetzes zu erklären ist, ist für die Anwendung der Ausgleichsabgabenverordnung unerheblich. Das Räuchern von gepökeltem Speck ist übrigens auch schon früher als Verarbeitung von Frischfleisch zu einer Fleischware im Sinne des § 2 Abs. 3 AAVO gewertet worden. Das ergibt der Runderlaß des Reichs- und Preußischen Ministers für Ernährung und Landwirtschaft vom 2. November 1941 (LwRMBl. S. 846).

Auch der Auffassung des Beklagten, daß die Möglichkeit der Freistellung von der Ausgleichsabgabe auf Betriebe beschränkt sei, deren einziger oder doch hauptsächlicher Zweck die Bearbeitung und Verarbeitung frischen Fleisches ist (Fleischfabriken), ist nicht zu folgen. Zu Unrecht versucht der Beklagte eine solche Einengung der Freistellung aus dem Urteil des Senatsvom 7. November 1958 - BVerwG VII C 25.57 - herzuleiten. Diese Entscheidung betraf einen Betrieb, der nur gelegentlich Speck in Räuchereien räuchern ließ; dazu kam, daß nicht feststellbar war, ob der mit der Abgabe belegte Speck überhaupt geräuchert wurde. Im vorliegenden Falle aber hat das Berufungsgericht die mangels zulässiger und begründeter Rüge bindende tatsächliche Feststellung getroffen, daß die Klägerin den zugeführten Speck gepökelt und geräuchert hat. Unter diesen Umständen ist der Betrieb der Klägerin ein fleischbe- und -verarbeitender Betrieb im Sinne des § 2 Abs. 3 AAVO.

3.

Im übrigen aber hat das Berufungsgericht die Bedeutung des § 2 Abs. 3 AAVO verkannt.

a)

Es will diese Kann-Vorschrift zu Unrecht als eine Muß-Vorschrift verstanden wissen, so daß jedes nachweislich zu Wurst oder anderen Fleischwaren verarbeitete zugeführte. Frischfleisch von der Ausgleichsabgabe freigestellt werden mußte. Hierfür beruft es sich auf die zur Auslegung des § 2 Abs. 4 AAVO ergangene Entscheidung des Senats vom 7. November 1958 (BVerwGE 7, 304 [315 ff.]) und meint, für die Auslegung des § 2 Abs. 3 AAVO müsse dasselbe gelten, weil beide Vorschriften die gleiche Materie beträfen. Dabei verkennt es jedoch die Gründe, die den Senat veranlaßt haben, aus § 2 Abs. 4 AAVO eine Pflicht zur Freistellung des Durchfuhrfleisches herzuleiten. Wie sich aus dem Zusammenhalt der Ausführungen des Senates ergibt, war entscheidend dafür die Erkenntnis, daß auch der Verordnungsgeber des Jahres 1937 mit der Wahl des Wortes "kann" es nicht etwa dem Bürgermeister überlassen wollte, ob er das Durchfuhrfleisch freistellen wollte oder nicht; die aus einer Ablehnung der Freistellung sich ergebende Möglichkeit der Doppelerhebung oder des Zufließens der Abgabe an eine Gemeinde, in der das Fleisch weder verbraucht noch verarbeitet wird, wollte er auch damals nicht in Kauf nehmen. Daß er sich dennoch des Wortes "kann" bedient hat, ist mit praktischen Rücksichten zu erklären. Es sollte nämlich in solchen Fällen, in denen die Durchfuhr des Fleisches in eine endgültig hebeberechtigte Gemeinde in Betracht kam, nicht ausgeschlossen werden, daß die die Abgabe zuerst erhebende Gemeinde an Stelle der Freistellung eine der Zweckbestimmung des Gebührengesetzes ebenso gerecht werdende Erstattung an die endgültig hebeberechtigte Gemeinde vornahm. Bei den damaligen staatsrechtlichen Verhältnissen war auch eine dem Sinn der Verordnung nicht entsprechende Handhabung der Kann-Vorschrift ohne weiteres zu unterbinden. Für die Entscheidung des Senates war weiter maßgebend, daß bei jeder Auslegung, die es ermöglicht hätte, die Ausgleichsabgabe mehrfach oder auch dann zu erheben, wenn das Frischfleisch in einer Gemeinde ohne Schlachthaus verbraucht oder verarbeitet wird, verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Fortgeltung des Gebührengesetzes und der Ausgleichsabgabenverordnung durchgreifen würden.

b)

Der Senat hat in mehreren Entscheidungen (vgl. insbesondere die oben genannten Urteile vom 7. November 1958 und vom 13. Juni 1960) eingehend dargelegt, daß die Ausgleichsabgabenverordnung und die Verordnung über die Erhebung des Ausgleichszuschlages bei Lebendvieh vom 18. Dezember 1937 (RGBl. I S. 1390) keine Abgaben im abgabenrechtlichen Sinne (insbesondere keine Steuern oder Gebühren), sondern Abgaben zum Zwecke der Wirtschaftslenkung regeln, und daß das wirtschaftspolitische Ziel der Lenkungsmaßnahmen die Konzentration eines möglichst großen Teiles des Viehumsatzes auf den öffentlichen Viehmärkten und der Schlachtungen in den öffentlichen Schlachthäusern ist. Hieran wird festgehalten. Die Ausgleichsabgabe auf frisches Fleisch soll dieses wirtschaftspolitische Ziel einmal in der Weise fördern, daß sie den in der Ersparnis von Schlachthausgebühren liegenden Anreiz zur Schlachtung außerhalb des öffentlichen Schlachthauses herabsetzt oder beseitigt. Soweit sie die Umgehung des öffentlichen Schlachthauses nicht zu verhindern vermag, dient sie, wie sich aus ihrer Verknüpfung mit der in § 1 des Gebührengesetzes angeordneten Begrenzung der Schlachthausgebühren ergibt, ihrem Zwecke dadurch, daß die aus ihr fließenden Einnahmen zur Senkung der Schlachthausgebühren verwendet werden. Damit trägt sie dazu bei, daß allen Anforderungen gerecht werdende Schlachthausanlagen unterhalten werden können, ohne daß Gebühren in einer von der Benutzung abschreckenden Höhe erhoben werden müßten; u.U. ermöglicht sie die Senkung der Gebühren in einem Ausmaß, das eine vermehrte Nutzung begünstigt.

Eine wirtschaftslenkende Maßnahme ist aber nur vertretbar, wo es ihres Eingriffes bedarf. Dem entspricht es, daß nicht alle Gemeinden mit öffentlichen Schlachthäusern schlechthin zur Erhebung der Ausgleichsabgabe berechtigt und verpflichtet sind, sondern nur diejenigen, für die die Erhebung im Einzelfalle vorgeschrieben ist (§ 1 Abs. 10 des Gebührengesetzes in Verbindung mit § 1 AAVO; vgl. hierzu auch Art. 7 der Durchführungsbestimmungen vom 10. Mai 1933 in der Fassung des Runderlasses des RuPrMfEuL, der RuPrMdI und des RfPr vom 23. August 1937 [LwRMBl. Sp. 684]). Aber auch nach Einführung der Ausgleichsabgabe ist ein Spielraum erforderlich. Die Ausgleichsabgabenverordnung könnte ihrem Zweck nicht gerecht werden, wenn sie die Erhebung der Abgabe starr und ohne Rücksicht auf die durch sie hervorgerufene Wirkung vorschreiben würde. Dem trägt § 2 Abs. 3 AAVO Rechnung. Während das zugeführte Erischfleisch, das ohne vorherige Verarbeitung zu Wurst oder Fleischwaren in der Gemeinde verbraucht wird, ausnahmslos der Abgabe unterliegt, und alles unverarbeitet wieder ausgeführte Fleisch (Durchfuhrfleisch) ebenso ausnahmslos von der Abgabe freigestellt werden muß (BVerwGE 7, 304), bestimmt § 2 Abs. 3 Satz 1 AAVO, daß Fleisch, welches fleischbe- und -verarbeitenden Betrieben zugeführt wird, vom Bürgermeister mit Genehmigung des Reichsministers für Ernährung und Landwirtschaft von der Ausgleichsabgabe freigestellt werden kann, soweit es nachweislich zu Wurst oder anderen Fleischwaren verarbeitet worden ist. Damit ist ein Spielraum geschaffen, der weit genug ist, um der Natur der Ausgleichsabgabe als Instrument der Wirtschaftslenkung gerecht zu werden.

Aus dieser Regelung ergibt sich die Bedeutung der "Kann-Vorschrift" des § 2 Abs. 3 Satz 1 und 3 AAVO (über die Möglichkeit oder Pflicht zur Freistellung im Sinne des § 2 Abs. 3 Satz 2 AAVO ist im vorliegenden Falle nicht zu entscheiden): Die Gemeinde wird ermächtigt, d.h. sie "kann" die durch bundesrechtliche Norm verfügte generelle Unterwerfung allen zugeführten Frischfleisches unter die Ausgleichsabgabe durchbrechen und verarbeitetes Fleisch freistellen, soweit der Zweck der Wirtschaftslenkung die Erhebung der gesamten Abgabe nicht erfordert. Diese Ermächtigung hat ihren Sinn darin, daß die Gemeinde die Auswirkungen der bei ihr eingehenden Ausgleichsabgabe auf die Benutzung ihres öffentlichen Schlachthauses sowie die etwaige Notwendigkeit einer Korrektur dieser Auswirkungen am ehesten übersehen kann. Hieraus folgt aber auch, daß die Gemeinde von der Möglichkeit der Freistellung Gebrauch machen muß, wenn und soweit die Verhältnisse in ihrem Bereich die Erhebung der Abgabe nicht rechtfertigen. Die Beurteilung, ob und in welchem Umfang das der Fall ist, ist allerdings dem wertenden Ermessen der Gemeinde überlassen.

c)

Die dem Ermessen hierbei gesetzten Grenzen ergeben sich aus folgenden Erwägungen: Die Systematik des § 2 AAVO läßt erkennen, daß der Verordnungsgeber weder die Erhebung der Abgabe noch die Freistellung etwa davon abhängig gemacht hat, ob die jeweilige Heranziehung zur Abgabe im Einzelfalle die Benutzung des öffentlichen Schlachthauses zu fördern vermag. Das festzustellen, wäre auch häufig sehr schwierig, wenn nicht überhaupt unmöglich. Ob eine Freistellung gemäß § 2 Abs. 3 Satz 1 und 3 AAVO veranlaßt ist, muß sich deshalb nach den Auswirkungen der Ausgleichsabgabe im ganzen beurteilen. Es wäre allerdings verfehlt, hierbei davon auszugehen, daß der Anreiz zur Benutzung des öffentlichen Schlachthauses um so mehr wachse, je mehr das Abgabenaufkommen zunimmt, das zur Senkung der Schlachthausgebühren verwendet werden kann, und daß deshalb ein möglichst hohes Gesamtaufkommen nur wünschenswert sein könne. Eine derartige Auffassung würde außer acht lassen, daß die Belastung der Wirtschaft mit einer wirtschaftslenkenden Maßnahme nur bis zu einer solchen Höhe gerechtfertigt ist, die einen zur Erreichung ihres Zieles notwendigen Wirkungsgrad gewährleistet. Das muß für die Ausgleichsabgabe besonders deshalb gelten, weil eine durch sie über das wirtschaftspolitisch notwendige Maß hinaus bewirkte Senkung der Schlachthausgebühren einem Teil der Wirtschaft, nämlich den Schlachthausbenutzern, einen unverdienten Vorteil zu Lasten des abgabepflichtigen anderen Teiles verschaffen würde. Die Erhebung der Ausgleichsabgabe ist deshalb nur bis zu dem Gesamtaufkommen zulässig, das erforderlich ist, um fortschrittliche Schlachthausanlagen unterhalten und gleichzeitig die Schlachthausgebühren so niedrig festsetzen zu können, daß die Ausnutzung des Schlachthauses nicht unter eine betriebswirtschaftlich vertretbare Grenze absinkt. Wenngleich die Ermittlung dieser Grenze ebenso wie die Veranschlagung des voraussichtlichen Aufkommens weitgehend vom wertenden Ermessen der Gemeinden abhängen, so sind sie doch darauf nachprüfbar, ob sie auf unzutreffend festgestellten Tatsachen beruhen oder von sachfremden Erwägungen beeinflußt sind. Ergibt sich, daß ein die zulässige Grenze übersteigendes Ausgleichsabgabenaufkommen zu erwarten ist, so hat die Gemeinde nach Einholung der ministeriellen Genehmigung verarbeitetes Fleisch in einem dem Überschuß entsprechenden Umfange freizustellen. Zur Vermeidung einer Verletzung des Gleichheitssatzes muß die Freistellung allen die Voraussetzungen des § 2 Abs. 3 Satz 1 und 3 AAVO erfüllenden Betrieben in der Gemeinde gleichmäßig zugute kommen. Die typisierende Regelung des § 2 AAVO läßt eine unterschiedliche Behandlung etwa wegen der Eigenart des Betriebes, der Besonderheit der Erzeugnisse, des Ortes des Verbrauchs und ähnlicher Gegebenheiten nicht zu. Und andere als wirtschaftspolitische Gesichtspunkte, etwa solche der allgemeinen Billigkeit oder der besonderen Härte im Einzelfall, sind nicht Gegenstand der Regelung des § 2 Abs. 3 AAVO; für ihre Beurteilung sind die gemäß § 5 Abs. 5 AAVO anzuwendenden landesrechtlichen Vorschriften über die Erhebung von Gemeindeabgaben maßgebend.

Ob und in welchem Umfange die Freistellung verarbeiteten Fleisches hiernach erforderlich ist, wird die Gemeinde wegen des untrennbaren Zusammenhangs mit der durch § 1 Abs. 5 des Gebührengesetzes vorgeschriebenen alljährlichen Neufestsetzung der Schlachthausgebühren jeweils alljährlich erneut zu prüfen haben.

d)

Die Fortgeltung des in § 2 Abs. 3 Satz 1 und 3 AAVO vorgeschriebenen Erfordernisses der Genehmigung der Freistellung durch den Reichsminister für Ernährung und Landwirtschaft beurteilt sich nach Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG. Nunmehr sachlich zuständige Stelle im Sinne dieser Vorschrift ist nicht der allgemeine staatsrechtliche Nachfolger der früher zuständigen Stelle, sondern die Stelle, die nach dem Grundgesetz zuständig wäre (BVerfGE 4, 193; BVerwGE 10, 49[BVerwG 04.12.1959 - VII C 10/59] [50]). Sachlich zuständig zum Erlaß von Verwaltungsakten und damit auch zur Mitwirkung in Form der Genehmigung beim Erlaß von Verwaltungsakten ist aber nach den Art. 30, 83 GG im Zweifel eine Landesbehörde, Abgesehen davon, daß nach dem oben dargestellten Zweck des § 2 Abs. 3 AAVO ein Bedürfnis nach einer Gesamtregelung für das ganze Bundesgebiet nicht besteht, könnte selbst ein solches Bedürfnis nicht als grundgesetzlich vorbehaltene Einschränkung der Vollzugshoheit der Länder im Sinne der Art. 30, 83 GG verstanden werden (vgl.Urteil vom 6. August 1959 - BVerwG I C 95.56 -; Buchholz BVerwG 418.00 Nr. 1). Zuständig zur Erteilung der Genehmigung ist deshalb der jeweilige Landesminister für Ernährung und Landwirtschaft.

Die Sache mußte unter Aufhebung des angefochtenen Urteils zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden, weil dieses, von seiner unzutreffenden Rechtsauffassung ausgehend, nicht festgestellt hat, aus welchen Gründen der Beklagte den Antrag der Klägerin auf Freistellung des von ihr verarbeiteten Specks von der Ausgleichsabgabe abgelehnt hat. Es wird nunmehr diese Gründe feststellen und sodann prüfen müssen, ob sich der Beklagte bei der Ausübung seines Ermessens in den vorstehend aufgezeigten Grenzen gehalten hat.