Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 11.07.1962, Az.: BVerwG V C 5.62

I.

Dem Kläger wurde ein Aufbaudarlehen nach dem Lastenausgleichsgesetz bewilligt. In dem Bescheid des Beklagten vom 20. Juni 1956 war unter Nr. 5 Buchst. b die dingliche Sicherung des Darlehens durch eine Grundschuld verlangt und ferner unter Buchst. a bestimmt worden:

"Sie haben dem verwaltenden Kreditinstitut eine Schuldurkunde nach dem Muster BAA 3 Muster 2-55 einzureichen, die von Ihnen (Eheleute als Gesamtschuldner) u. den übrigen Miteigent. als Gesamtschuldnern auszufertigen ist."

Auf Anfrage wurde dem Kläger, der darauf hingewiesen hatte, daß seine derzeitige Ehe erst am 31. Januar 1956 geschlossen worden und daß seine Ehefrau nicht Miteigentümerin des Grundstücks sei, durch weiteren Bescheid vom 28. März 1957 eröffnet, daß das Verlangen nach gesamtschuldnerischer Schuldübernahme durch seine Ehefrau auch in seinem Falle gelte und hiervon nicht abgegangen werden könne.

Hiergegen hat er Klage erhoben mit dem Ziele, diese Verpflichtung seiner Ehefrau zu beseitigen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und im wesentlichen ausgeführt: Als Feststellungsklage sei die Klage zwar zulässig. Sie könne aber keinen Erfolg haben, weil in dem Bewilligungsbescheid die gesamtschuldnerische Haftung der Ehefrau des Klägers als Voraussetzung für die Darlehnsgewährung eindeutig vorgesehen sei. Für eine Anfechtungsklage fehle es jedoch an dem vorher einzulegenden Einspruch.

Mit der vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Revision rügt der Kläger unrichtige Auslegung des Bewilligungsbescheides. Der Wortlaut der Nr. 5 a könne nicht dahin verstanden werden, daß die Ehefrau eines Antragsteilers auch dann als Gesamtschuldnerin für ein Aufbaudarlehen haften solle, wenn sie weder Geschädigte noch Mitantragstellerin sei. Das ergebe sich bereits aus dem Wortlaut der Anordnung des Bundesausgleichsamts. Die Mithaftung der Ehefrau trotzdem zu verlangen, verstoße überdies gegen den Gleichheitsgrundsatz und gegen den Grundsatz des Schutzes von Ehe und Familie. Der Kläger hat den Antrag gestellt,

Der Beklagte hält eine Feststellungsklage für unzulässig, weil Anfechtungsklage hätte erhoben werden können. Für diese fehle es aber an dem vorgeschriebenen Vorverfahren. Der Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds ist den Ausführungen des Klägers entgegengetreten. Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend und hat beantragt,

hilfsweise,

Während der Dauer des Revisionsverfahrens ist die Zuständigkeit für die Entscheidung dieser Sache vom IV. Senat auf den V. Senat übergegangen. Hierdurch hat der Vorlagebeschluß des IV. Senats an den Großen Senat des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Januar 1961 seine Erledigung gefunden? denn der erkennende Senat ist jetzt allein zuständig für das hier in Frage stehende Rechtsgebiet.

II.

Die Revision ist begründet.

1)

Das Rechtsschutzbedürfnis für die Klage ist nicht dadurch entfallen, daß die Ehefrau des Klägers die Schuldurkunde mit unterzeichnet hat. Denn sie hat das nur getan, um die Auszahlung des Darlehens nicht weiter zu verzögern, jedoch unter Vorbehalt der gerichtlichen Entscheidung über die Frage, ob das dahin gehende Verlangen des Beklagten Rechtens sei.

2)

Dahingestellt kann bleiben, ob im vorliegenden Fall, in dem es um die Auslegung und rechtliche Beurteilung einer einzelnen von zahlreichen Bedingungen in einem Verwaltungsakt geht, eine Feststellungsklage zulässig wäre. Denn jedenfalls ist die Anfechtungsklage zulässig und fristgerecht erhoben worden. Nr. 5 Buchst. a des Bescheides vom 20. Juni 1956 ist in der Tat unter Berücksichtigung der Anordnung des Bundesausgleichsamts über die Leistung, Festsetzung und Bewertung von Sicherheiten bei Aufbaudarlehen für den Wohnungsbau vom 14. Februar 1953 (Mtbl.BAA S. 54; Harmening, § 254 LAG Anl. 3 b)- Anordnung - nicht dahin zu verstehen, daß eine gesamtschuldnerische Haftung der an dem Wohnungsbaudarlehen völlig unbeteiligten Ehefrau herbeigeführt werden sollte. Erst durch den erläuternden Bescheid vom 28. März 1957 ist dem Kläger eröffnet worden, wie die beklagte Behörde diese Bestimmung des Bescheides vom 20. Juni 1956 verstanden wissen wollte. Durch diese Eröffnung, die einen Bestandteil des ersten Bescheides darstellt, der durch sie erst seine endgültige Ausgestaltung erfahren hat. ist die Beschwer des Klägers entstanden, die den Weg zur Anfechtungsklage eröffnet hat. Die Anfechtungsklage ist auch fristgerecht erhoben worden. Allerdings fehlt es am Vorverfahren. Insofern ist hier aber eine besondere Lage gegeben. Das Verhalten des Beklagten vor und während des Verwaltungsstreitverfahrens, besonders aber sein Bescheid vom 28. März 1957 lassen mit Sicherheit erkennen, daß der Beklagte dem Begehren des Klägers, seine Ehefrau nicht zur Mithaftung heranzuziehen, keinesfalls stattgeben wollte. Die Vorschaltung des Einspruchsverfahrens wäre also reine Formsache gewesen. In einem solchen Fall ist eine unmittelbar erhobene Klage zugleich als Einspruch und die Einlassung des Beklagten als Einspruchsbescheid anzusehen. Der Mangel des Vorverfahrens steht sonach hier einer Sachentscheidung nicht entgegen (Urteil des VII. Senats vom 6. März 1959 - BVerwG VII C 71.57 [DVBl. 1959, 777] -).

3)

Das Aufbaudarlehen nach § 254 des Lastenausgleichsgesetzes vom 14. August 1952 (BGBl. I S. 446) mit späteren. Änderungen - LAG - ist eine Ausgleichsleistung, auf die ein Rechtsanspruch nicht besteht (§§ 231, 233 Abs. 1 Nr. 1 LAG). Seine rechtlichen Voraussetzungen sind in § 254 LAG bestimmt, für das hier in Frage stehende Darlehen in § 254 Abs. 2 LAG. Darüber hinaus stellt der Präsident des Bundesausgleichsamt es weitere in seinem Ermessen liegende Voraussetzungen für die Bewilligung des Darlehens auf. Hierzu ist er nach § 319 Abs. 2 LAG berechtigt. Daher kann er auch im Rahmen seines Ermessens Bestimmungen über die Sicherung von Darlehen erlassen. Für das Wohnungsbaudarlehen hat er dies mit der unter II 2 genannten Anordnung getan. In dieser heißt es in Nr. 1 Abs. 1 und Abs. 4 Satz 1:

"(1)
Darlehnsnehmer ist der Geschädigte. Eheleute haften als Gesamtschuldner."

...

"(4)
Die Aufbaudarlehen sind grundsätzlich durch ein Grundpfandrecht auf dem Baugrundstück zu sichern

..."

sowie in Nr. 4 Abs. 2:

"Kann eine dingliche Sicherung nicht bestellt werden oder erscheint eine andere Sicherheit zweckmäßiger, so hat die Absicherung in einer dem Charakter des Darlehens entsprechenden Form zu erfolgen."

Diese Verwaltungsvorschrift, die das Ermessen der Lastenausgleichsbehörden bindet, hat der Beklagte dahin ausgelegt, daß Eheleute die Darlehnsschuld als Gesamtschuldner übernehmen müssen, auch soweit eine dingliche Sicherheit verlangt und geleistet wird, nur einer der Ehegatten Antragsteller ist und auch dann, wenn die Ehe zur Zeit des Schadenseintritts noch nicht bestanden hat.

Eine solche Auslegung steht nicht im Einklang mit dieser Anweisung. Für die Auslegung von Gesetzen gilt der Grundsatz, daß der in Wortlaut und Sinnzusammenhang der Vorschrift objektivierte Wille des Gesetzgebers maßgeblich ist, nicht jedoch die subjektive Vorstellung der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe oder einzelner ihrer Mitglieder über die Bedeutung der Bestimmung (BVerfGE 1, 299). Entsprechendes muß auch für eine Verwaltungsanweisung gelten, die das Ermessen untergeordneter Behörden bindet und anhand deren verwaltungsgerichtlich zu prüfen ist, ob diese Behörden von ihrem Ermessen sachgerechten Gebrauch gemacht haben. Geht man von diesem Grundsatz aus, so betrifft Nr. 1 Abs. 1 der Anordnung überhaupt nicht die Frage der Sicherung des Darlehens. Davon ist erst in Nr. 1 Abs. 3 bis 6 und in den Nrn. 2 bis 6 die Rede. Nr. 1 Abs. 1 enthält lediglich eine Aussage darüber, wer Darlehnsnehmer ist: "Darlehnsnehmer ist der Geschädigte." Der folgende Satz "Eheleute haften als Gesamtschuldner" kann systematisch nur im Zusammenhang mit dem Vorhergehenden gelesen werden und bedeutet dann: Wenn Eheleute Darlehnsnehmer sind, so haften sie als Gesamtschuldner. Der Satz gilt also nur für den Fall, daß beide Eheleute Darlehnsnehmer sind. Wenn er bedeuten sollte: auch wenn nur ein Ehegatte Darlehnsnehmer ist, muß der andere zur Sicherung des Darlehens die Haftung mitübernehmen, stände dieser Satz an der falschen Stelle. Er gehörte dann allenfalls in oder hinter Abs. 4. Außerdem widerspräche eine solche Auslegung der Nr. 4 Abs. 2 der Anordnung. Dort heißt es: "Kann eine dingliche Sicherung nicht bestellt werden oder erscheint eine andere Sicherheit zweckmäßiger, so hat die Absicherung in einer dem Charakter des Darlehens entsprechenden Form zu erfolgen." Hier ist ganz deutlich zum Ausdruck gebracht, daß es neben der grundsätzlich vorgeschriebenen dinglichen Sicherung (Nr. 1 Abs. 4) eine andere zusätzliche Sicherung nicht gibt, daß vielmehr eine andere Sicherung nur Platz greift, wenn eine dingliche Sicherung nicht bestellt werden kann oder eine andere Sicherung zweckmäßiger erscheint. Müßte der am Darlehnsgeschäft nicht beteiligte Ehegatte in jedem Falle die Haftung übernehmen, so käme zu der dinglichen Sicherung eine zusätzliche "andere" Sicherung hinzu, die Nr. 4 Abs. 2 aber ausdrücklich ausschließt. Eine Haftungsübernahme des am Darlehnsgeschäft nicht beteiligten Ehegatten kann nach Abs. 4 Nr. 2 nur in Frage kommen, wenn entweder eine dingliche Sicherung nicht möglich ist oder an ihrer Stelle die Haftungsübernahme des Ehegatten zweckmäßiger erscheint. Mit dieser Auslegung wird Satz 2 in Nr. 1 Abs. 1 der Anordnung nicht überflüssig. Denn er dient dazu, etwaige sich aus §§ 420, 427 BGB ergebende Zweifel dahin zu beseitigen, daß Ehegatten bei dem gemeinschaftlichen Abschluß eines Darlehnsvertrags der hier vorliegenden Art stets als Gesamtschuldner (nicht nach Anteilen) haften.

Zu demselben Ergebnis führt ein Vergleich der hier in Betracht kommenden Anordnung vom 14. Februar 1953 mit der Anordnung über die Leistung, Festsetzung und Bewertung von Sicherheiten bei Aufbaudarlehen für die gewerbliche Wirtschaft und die freien Berufe vom 21. November 1952 (Mtbl.HfS 1952, 143), die die Aufbaudarlehen für die gewerbliche Wirtschaft und die freien Berufe betrifft. Dort ist unter Nr. 4 Abs. 2 gesagt: "Bei verheirateten Darlehnsnehmern ist von dem Ehegatten die "selbstschuldnerische Bürgschaft zu verlangen." Diese Vorschrift steht nicht - wie Nr. 1 der Anordnung vom 14. Februar 1953 - im Zusammenhang mit der Frage, wer Darlehnsnehmer ist, sondern systematisch richtig unter der Überschrift "Bürgschaften". Da die Anordnung vom 21. November 1952 älter ist als die vom 14. Februar 1953, hätte das Bundesausgleichsamt, wenn es auch bei den Aufbaudarlehen für den Wohnungsbau in jedem Falle die Mithaftung des am Darlehnsgeschäft nicht beteiligten Ehegatten vorschreiben wollte, ein Vorbild gehabt, wie und vor allem an welcher Stelle eine solche Vorschrift zu formulieren war. Wenn es diesem Vorbild nicht gefolgt ist, so ist das auch durchaus verständlich. Am Wiederaufbau eines Wohngrundstücks ist in der Regel nur der interessiert, dem das Grundstück gehört. Er muß daher allein für die Sicherung sorgen, sei es in erster Linie durch dingliche Sicherung oder an deren Stelle (nicht zusätzlich) durch eine andere Sicherung, als die auch die Bürgschaftsübernahme seitens seines am Darlehnsgeschäft nicht beteiligten Ehegatten in Betracht kommen kann. Am Aufbau einer gewerblichen oder freiberuflichen Existenz sind dagegen in der Regel beide Ehegatten interessiert, weil diese Existenz beiden zugute kommt. In den Durchführungsbestimmungen des Bundesausgleichsamts zur "Weisung über die Gewährung von Aufbauhilfe (Existenzaufbau)" nach dem Soforthilfegesetz und zur "Weisung über Aufbaudarlehen für die gewerbliche Wirtschaft und die freien Berufe" nach dem Lastenausgleichsgesetz vom 7. Juli 1954 in der Fassung vom 25. April 1956 und 23. März 1959 - Mtbl.BAA 1954, 193;  1956, 234;  1959, 170- (Harmening, § 254 LAG Anl. 1 d) ist in Teil II Abschnitt B Nr. 30 bei den gewerblichen und freiberuflichen Aufbaudarlehen sogar die Zulassung von Ausnahmen von der Bürgschaftsübernahme des Ehegatten vorgesehen. Diese Vorschriften sind nach der Anordnung vom 14. Februar 1953 erfassen. Es wäre unverständlich, wenn das Bundesausgleichsamt in den Fällen der gewerblichen und freiberuflichen Aufbaudarlehen später Ausnahmen von der zwingenden Vorschrift der Mithaftung des Ehegatten zugelassen hätte, bei den Aufbaudarlehen für den Wohnungsbau aber nicht. Jedoch bedurfte es im letzteren Fall einer Zulassung von Ausnahmen auch nicht, weil - wie eingangs ausgeführt - die Anordnung vom 14. Februar 1953 eine solche zwingende Vorschrift über die Mithaftung des am Darlehnsgeschäft nicht beteiligten Ehegatten nicht enthält.

Schreibt aber die Anordnung eine Mithaftung des am Darlehnsgeschäft nicht beteiligten Ehegatten nicht zwingend vor, so sind die angefochtenen Verwaltungsbescheide rechtswidrig, weil sie nicht im Einklang stehen mit den für die Bewilligungsbehörde verbindlichen Ermessensrichtlinien des Bundesausgleichsamtes, vielmehr von dem Kläger etwas verlangen, was nach Nr. 4 Abs. 2 der Anordnung ausdrücklich ausgeschlossen ist, nämlich die zusätzliche Übernahme der Mithaftung durch seine Ehefrau neben der dinglichen Sicherung.

Mit dieser Entscheidung wird die davon abweichende Rechtsprechung des III. und IV. Senats des Bundesverwaltungsgerichts zu der Auslegung der Nr. 1 Abs. 1 Satz 2 der Anordnung vom 14. Februar 1953 (vgl. den Vorlagebeschluß des IV. Senats vom 13. Januar 1961) aufgegeben. Hierzu ist der erkennende Senat ohne Anrufung des Großen Senats befugt, weil er nunmehr für dieses Rechtsgebiet allein zuständig ist.

Unter diesen Umständen bedurfte es keines Eingehens auf die Frage, ob eine Weisung, durch die zwar bei unverheirateten Darlehnsnehmern die dingliche Sicherung für sich allein als ausreichend anerkannt, bei einem verheirateten Darlehnsnehmer - im übrigen gleiche Verhältnisse vorausgesetzt - jedoch eine zusätzliche persönliche Sicherheit durch den Ehegatten verlangt würde, mit dem Grundgesetz im Einklang stünde.

Soweit der Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds die Auffassung vertreten hat, die Bewilligung des Aufbaudarlehens stehe im Widerspruch zu dem Wortlaut des § 254 Abs. 2 LAG, weil der Kläger auch ohne das Darlehen imstande gewesen wäre, das Grundstück wiederaufzubauen (vgl. Urteile des III. Senats vom 23. April 1959 [BVerwGE 8, 252] und des IV. Senats vom 29. Januar 1960 - BVerwG IV C 318.57 [ZLA 1960, 143 = MDR 1960, 525 = IFLA 1960, 191 = Buchholz BVerwG 427.3 § 254 Nr. 61] -), ist die hierdurch aufgeworfene Frage, ob die Bewilligung des Darlehens rechtswidrig gewesen sei und sie daher - möglicherweise - widerrufen werden könne, nicht Gegenstand dieses Rechtsstreites. Es handelt sich auch nicht um einen Fall, in dem der Kläger auf Grund einer ihm zu Unrecht gewährten Vergünstigung verlangt, daß ihm noch mehr gewährt werde. Vielmehr hatte der erkennende Senat lediglich zu prüfen, ob das Verlangen des Beklagten nach der persönlichen Schuldübernahme seitens der Ehefrau des Klägers durch die Anordnung gedeckt sei. Das ist aber, wie gesagt, nicht der Fall.

Nach alledem war das angefochtene Urteil aufzuheben. Auch die ihm zugrunde liegenden Bescheide des Beklagten konnten keinen Bestand haben, soweit sie die gesamtschuldnerische Schuldübernahme durch die Ehefrau des Klägers verlangen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 333, 334 Abs. 3, 4 LAG in Verbindung mit § 154 Abs. 1 VwGO.