I.

Der Beklagte zog die Klägerin durch elf Bescheide in der Zeit vom 17. März 1954 bis 29. April 1954 zu einer Ausgleichsabgabe auf zugeführtes frisches Fleisch in Höhe von 5.927,25 DM heran. Die Bescheide enthielten keine Rechtsmittelbelehrung. Die Klägerin zahlte den angeforderten Betrag. Nachdem das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in einem anderen Rechtsstreit die Ausgleichsabgabenordnung der Stadt Wuppertal wegen Fehlens der vorgeschriebenen Veröffentlichung für ungültig erklärt hatte, legte die Klägerin gegen die elf Bescheide Einspruch ein, über den nicht entschieden wurde. Mit der Klage vom 1. Oktober 1955 begehrte die Klägerin, die elf Bescheide aufzuheben und den Beklagten für verpflichtet zu erklären, den Betrag von 5.927,25 DM zu erstatten. Das Landesverwaltungsgericht gab der Klage statt. Das Oberverwaltungsgericht änderte das erstinstanzliche Urteil dahin ab, daß der zu erstattende Betrag auf 4.299,97 DM ermäßigt wurde; im übrigen wies es die Klage ab.

In den Gründen des Berufungsurteils ist im wesentlichen ausgeführt: Da die Klägerin auf ihren Erstattungsanspruch nicht verzichtet habe und der Anspruch nicht verwirkt sei, sei die Klage gegen die nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen gewesenen Bescheide zulässig. Die Erhebung der Ausgleichsabgabe habe den Erlaß einer Ortssatzung zur Voraussetzung. Da die Ausgleichsabgabenordnung der Stadt W... ungültig sei, sei der Beklagte verpflichtet, die zu Unrecht erhobenen Abgaben zu erstatten. Eine Verpflichtung zur Erstattung entfalle jedoch, soweit der Erstattungsanspruch auf Grund des preußischen Gesetzes über die Verjährungsfristen beiöffentlichen Abgaben vom 8. Juli 1840 - muß heißen: 18. Juni 1840 - (GS S. 140) verjährt sei. Das sei bezüglich eines Betrages von 1.707,28 DM der Fall, so daß sich die Erstattungspflicht auf 4.249,97 DM beschränke.

Die Revision wurde auf die Beschwerde der Klägerin durch Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Mai 1960 zugelassen.

Gegen das Berufungsurteil legte die Klägerin Revision ein mit dem Antrag, das Berufungsurteil insoweit abzuändern, als die Klage in Höhe von 1.707,28 DM abgewiesen wurde, und entsprechend dem Urteil des Landesverwaltungsgerichts Düsseldorf vom 27. Februar 1956 zu erkennen.

Mit Schriftsatz vom 2. Oktober 1961 legte auch der Beklagte Revision ein und beantragte, unter teilweiser Aufhebung des angefochtenen Urteils die Klage in vollem Umfang abzuweisen.

Die Klägerin führte aus: Das Gesetz vom 18. Juni 1840 sei überholt. Seine Anwendung scheitere auch daran, daß es die Ausgleichsabgabe nicht erwähne und die Verjährung des Erstattungsanspruchs nur für "zuviel" erhobene Abgaben, nicht aber für "zu Unrecht" erhobene Abgaben regele. Die Ausgleichsabgabe sei vom Beklagten zu Unrecht erhoben worden, weil die Ausgleichsabgabenordnung der Stadt W... ungültig sei. Infolgedessen sei der Beklagte ungerechtfertigt bereichert und müsse die gezahlte Abgabe nach den Grundsätzen der ungerechtfertigten Bereicherung zurückerstatten. Dieser Anspruch verjähre erst in 30 Jahren.

Der Beklagte beantragte

und begründete seine Revision mit folgendem: Das Berufungsgericht halte die Ausgleichsabgabenordnung der Stadt Wuppertal zu Unrecht für rechtsungültig. Die Erhebung der Ausgleichsabgabe setze keine Ortssatzung voraus. Landes- und Ortsrecht dürften sich vielmehr mit der Ergänzung der bundesrechtlichen Vorschriften begnügen; dementsprechend enthielten die materiell bedeutsamen Bestimmungen der Ausgleichsabgabenordnung der Stadt W... sachlich nur eine Wiederholung von Bundesrecht und hätten deshalb keine selbständige Bedeutung. Zum Erlaß von Verfahrensvorschriften bedürfe es keiner Ortssatzung; insoweit genügten einfache Verwaltungsvorschriften. Aber auch wenn eine besondere Ortssatzung erforderlich sei, könne hierfür nicht eine Steuersatzung in Betracht kommen. Die gemäß § 5 Abs. 5 der Ausgleichsabgabenverordnung von 1937 ergangenen Bestimmungen der Ausgleichsabgabenordnung der Stadt W... begründeten keine Steuerpflicht, sondern dienten nur der Verwirklichung der bereits durch Bundesrecht begründeten Steuerpflicht. Sie stellten deshalb keine Steuersatzung dar, sondern könnten allenfalls als allgemeine Ortssatzung aufgefaßt werden. Für eine solche habe die Veröffentlichung in der Rheinischen Landeszeitung genügt. Halte man dennoch eine materiellrechtliche Abgabensatzung für erforderlich, so könne es sich dabei nicht um eine Steuersatzung handeln. Denn die Ausgleichsabgabe auf frisches Fleisch sei keine Steuer, sondern eine besondere Abgabe zum Zweck der Wirtschaftslenkung. Der die indirekten Steuern betreffende § 18 des preußischen Kommunalabgabengesetzes gelte für andere Arten von Gemeindeabgaben nicht, so daß seine besonderen Veröffentlichungsvorschriften nicht anzuwenden seien. Vielmehr kämen nur die allgemeinen Veröffentlichungsbestimmungen über Ortssatzungen zum Zuge, denen die Veröffentlichung der Abgabenordnung der Stadt W... vom 3. Juni 1942 genüge. Somit beruhten die Abgabenbescheide auf jeden Fall auf einer gültigen Rechtsgrundlage. Ein Anspruch auf Erstattung der rechtmäßig erhobenen Ausgleichsabgaben sei deshalb nicht erwachsen.

Die Klägerin beantragte,

Der Oberbundesanwalt hält das Gesetz vom 18. Juni 1840 für anwendbar, zumal es noch durch Art. 9 Abs. 1 des preußischen Ausführungsgesetzes zum Bürgerlichen Gesetzbuch auf ganz Preußen ausgedehnt worden sei.

II.

Die Revision der Klägerin wurde rechtzeitig eingelegt und begründet und ist auch sonst zulässig. Die nach Ablauf der Revisionsfrist eingelegte Revision des Beklagten ist als unselbständige Anschlußrevision zulässig (§ 141 in Verbindung mit § 127 VwGO). Die Revision und die Anschlußrevision sind jedoch nicht begründet.

Das Berufungsgericht hat mit Recht die Zulässigkeit der Klage bejaht. Die Erhebung einer Ausgleichsabgabe auf frisches Fleisch ist bundesrechtlich geregelt in § 1 Abs. 10 des Gesetzes über die Gebühren der Schlachtviehmärkte, Schlachthäuser und Fleischgroßmärkte (Fleischhallen) vom 5. Mai 1933 (RGBl. I S. 242) in der Fassung der Verordnung zur Regelung des Verkehrs mit Schlachtvieh vom 27. Februar 1935 (RGBl. I S.301), des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Gebühren der Schlachtviehmärkte, Schlachthäuser und Fleischgroßmärkte (Fleischmarkthallen) vom 2. Juli 1936 (RGBl. I S. 535) und der Zweiten Verordnung zur Änderung schlachtviehrechtlicher Vorschriften vom 2. November 1941 (RGBl. I S. 683) - Gebührengesetz - und in der Verordnungüber die Erhebung einer Ausgleichsabgabe auf frisches Fleisch, das einer Gemeinde aus einer Schlachtung außerhalb des Gemeindebezirks zugeführt wird, vom 18. Dezember 1937 (RGBl. I S. 1389) in der Fassung der Zweiten Verordnung zurÄnderung schlachtviehrechtlicher Vorschriften vom 2. November 1941 (RGBl. I S. 683) - Ausgleichsabgabenverordnung -.

Wie der Senat in mehreren Urteilen, insbesondere im Urteil vom 7. November 1958 (BVerwGE 7, 304[BVerwG 07.11.1958 - VII C 14/57]) dargelegt hat, ist die Ausgleichsabgabenverordnung geltendes Bundesrecht und regelt die Beziehungen zwischen dem Zuführer von frischem Fleisch aus einer auswärtigen Schlachtung und der Schlachthausgemeinde unmittelbar. Einer - allerdings unschädlichen - Wiederholung dieser Vorschriften durch Landes- oder Ortsrecht bedarf es nicht. Doch zieht der Beklagte daraus zu Unrecht den Schluß, dem Landes- oder Ortsgesetzgeber sei nur der Erlaß von Verwaltungsvorschriften vorbehalten. Bereits in dem genannten Urteil ist ausgeführt, die Anwendbarkeit der bundesrechtlichen Vorschriften sei durch den Erlaß ergänzender Vorschriften seitens des Landes- oder Ortsgesetzgebers aufschiebend bedingt. Daraus ergibt sich, daß Rechtsbeziehungen zwischen dem Zuführer von frischem Fleisch aus einer auswärtigen Schlachtung und der Schlachthausgemeinde nur durch rechtsgültige landes- oder ortsrechtliche Vorschriften begründet werden können, daß aber derartige Rechtsbeziehungen, sind sie einmal begründet, sich unmittelbar nach der bundesrechtlichen Ausgleichsabgabenverordnung bestimmen. Im gleichen Sinn hat der Senat auch in dem späteren Urteil vom 17. April 1959 - BVerwG VII C 18.58 - entschieden und ausgeführt: "Sie" (die Bestimmungen des Bundesrechts) "kommen unmittelbar zur Anwendung und werden durch landes- oder ortsrechtliche Vorschriften nur hinsichtlich der Bestimmung, daß die Abgabe eingeführt wird, und des Verfahrens ergänzt." An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten. Die Behauptung des Beklagten, für den Bereich der Stadt Wuppertal sei die Erhebung der Ausgleichsabgabe bereits durch die Anordnung des Reichsministers für Ernährung und Landwirtschaft vom 28. August 1937 (RAnz. Nr. 208) eingeführt worden, ändert nichts an der Rechtslage. Denn diese am 1. Oktober 1937 in Kraft getretene Anordnung ist jedenfalls insoweit, als sie Bestimmungen über die Abgabepflicht getroffen hatte, durch die spätere, übrigens von demselben Reichsminister erlassene Ausgleichsabgabenverordnung überholt.

Die Auffassung des Berufungsgerichts, daß für die Einführung der Ausgleichsabgabe durch die Stadt W... die Vorschriften des preußischen Kommunalabgabengesetzes vom 14. Juli 1893 (GS S. 152) in seiner jeweiligen Fassung - KAG -über die indirekten Steuern maßgebend seien, ist im Ergebnis nicht zu beanstanden. Wenn das Berufungsgericht allerdings meint, die Anwendbarkeit dieser Vorschriften ergebe sich aus§ 5 Abs. 5 der preußischen Verordnung über die Erhebung einer Ausgleichsabgabe auf frisches Fleisch, das einer Schlachthausgemeinde aus einer Schlachtung außerhalb des Gemeindegebiets zugeführt wird, vom 15. Juli 1933 (GS S. 270) in der Fassung vom 4. November 1933 (GS S. 423) - preußische Ausgleichsabgabenverordnung -, so übersieht es folgendes: § 1 Abs. 9 (jetzt Abs. 10) des Gesetzes über die Gebühren der Schlachtviehmärkte, Schlachthäuser und Fleischgroßmärkte (Fleischmarkthallen) vom 5. Mai 1933 (RGBl. I S. 242), der die Rechtsgrundlage für den Erlaß der preußischen Ausgleichsabgabenverordnung bildete, wurde durch§ 29 der Verordnung zur Regelung des Verkehrs mit Schlachtvieh vom 27. Februar 1935 (RGBl. I S. 301) dahin geändert, daß nunmehr der Reichsminister für Ernährung und Landwirtschaft ermächtigt wurde, die Erhebung der Ausgleichsabgabe vorzuschreiben, und daß den obersten Landesbehörden die gleiche Befugnis nur eingeräumt wurde, soweit der Reichsminister für Ernährung und Landwirtschaft von seiner Ermächtigung keinen Gebrauch machte. Dann aber ist für die Beurteilung des Verhältnisses der preußischen Ausgleichsabgabenverordnung zur reichsrechtlichen Ausgleichsabgabenverordnung vom 18. Dezember 1937 nicht der Grundsatz "lex posterior derogat priori", sondern der Verfassungssatz "Reichs- (Bundes-) recht bricht Landesrecht" heranzuziehen. Außerdem ergibt sich aus der systematischen Stellung des § 5 Abs. 5 der reichsrechtlichen Ausgleichsabgabenverordnung, daß die dort gebrauchten Worte "im übrigen" nicht, wie das Berufungsgericht meint, das Verhältnis zu sonstigen reichsrechtlichen Vorschriften, sondern zu den vorangehenden Absätzen 1 bis 4 im Auge haben. Wenn also § 5 Abs. 5 der reichsrechtlichen Ausgleichsabgabenverordnung bestimmt, daß im übrigen die landesrechtlichen Vorschriften über die Erhebung von Gemeindeabgaben Anwendung finden, so wurde damit § 5 Abs. 5 der preußischen Ausgleichsabgabenverordnungüberholt, und die Anwendung der landesrechtlichen Vorschriften ist nicht durch Landesrecht, sondern durch Bundesrecht angeordnet. Dies ändert jedoch nichts daran, daß die Frage, welche dieser landesrechtlichen Vorschriften anzuwenden sind, ebenso dem irrevisiblen Landesrecht zugehört, wie die Auslegung dieser Vorschriften. Das Bundesverwaltungsgericht hat lediglich im Einzelfall zu prüfen, ob das Berufungsgericht durch die Anwendung eines bestimmten Landesrechts gegen Bundesrecht verstoßen hat. Eine solche Verletzung von Bundesrecht ist nicht ersichtlich. Insbesondere geht der Einwand des Beklagten fehl, die Anwendbarkeit der Vorschriften des preußischen Kommunalabgabengesetzes über die indirekten Steuern müsse daran Scheitern, daß die Ausgleichsabgabe auf frisches Fleisch keine Steuer, sondern eine besondere Abgabe wirtschaftslenkender Art ist. Denn § 5 Abs. 5 der Ausgleichsabgabenverordnung zwingt ausdrücklich zur Anwendung der landesrechtlichen Vorschriften über die Erhebung von Gemeindeabgaben, obwohl alle diese Vorschriften unmittelbar nur Abgaben im finanzrechtlichen Sinne, nicht aber Abgaben zum Zweck der Wirtschaftslenkung betreffen. Im übrigen hat der Senat bereits im Urteil vom 13. Mai 1960 - BVerwG VII C 117.59 - (KomStZ 1960, 214), das ebenfalls über die Erhebung einer Ausgleichsabgabe auf frisches Fleisch durch eine nordrhein-westfälische Gemeinde zu befinden hatte, die Anwendbarkeit des § 13 KAG, also der einleitenden Vorschrift des 3. Titels, ersten Abschnitts "indirekte Gemeindesteuern" dieses Gesetzes bejaht. Nach alledem ist das Bundesverwaltungsgericht an die Entscheidung des Berufungsgerichts, wonach die Ausgleichsabgabenordnung der Stadt Wuppertal vom 3. Juni 1942 rechtsungültig ist, gebunden.

Die Ungültigkeit der Rechtsgrundlage eines Abgabenbescheides löst grundsätzlich eine Erstattungspflicht der Körperschaft aus, an die die Abgabe zu Unrecht gezahlt worden ist (BVerwGE 6, 1[BVerwG 28.06.1957 - IV C 235/56] [10/11]; Hess. VGH, Urteil vom 14. Oktober 1958 [KomStZ 1959, 16]; Bayer. VGH, Urteil vom 2. März 1959 [KomStZ 1959, 198]). Das Berufungsgericht hat die Verpflichtung des Beklagten zur Erstattung eines Teilbetrages von 1.707,28 DM mit der Begründung verneint, daß nach den §§ 2, 14 des preußischen Gesetzes über die Verjährungsfristen bei öffentlichen Abgaben vom 18. Juni 1840 (GS S. 140) - Verjährungsgesetz - ein Erstattungsanspruch nur gegeben sei, wenn dieser binnen Jahresfrist, vom Tage der Versteuerung an gerechnet, angemeldet und begründet worden sei. Ob das Verjährungsgesetz noch als Landesrecht fortgilt oder etwa inzwischen durch andere landesrechtliche Vorschriften aufgehoben wurde, kann das Bundesverwaltungsgericht nicht nachprüfen. Dieses ist vielmehr an die (übrigens nicht vereinzelt dastehende, vgl. OVGE Lü/Mü 13, 130) Feststellung der Fortgeltung des Verjährungsgesetzes durch das Berufungsgericht gebunden. Auch die vom Oberverwaltungsgericht gefundene Auslegung des Verjährungsgesetzes ist nicht nachprüfbar. Insbesondere kann das Bundesverwaltungsgericht nicht prüfen, welche Bedeutung dem Umstand zukommt, daß die Ausgleichsabgabe im Verjährungsgesetz nicht ausdrücklich genannt ist und daß im§ 2 dieses Gesetzes nur von "zuviel" Abgaben, nicht aber von "zu Unrecht erhobenen" Abgaben die Rede ist. Nachprüfbar ist nur, ob die Anwendung des Verjährungsgesetzes gegen Bundesrecht oder sonstiges revisibles Recht verstößt.

§ 5 Abs. 5 der Ausgleichsabgabenverordnung bestimmt die Anwendung landesrechtlicher Vorschriften über die Erhebung von Gemeindeabgaben. § 2 in Verbindung mit § 14 des Verjährungsgesetzes regelt die Erstattung von indirekten Steuern und Gemeindeabgaben. Daraus ist jedoch nicht zu entnehmen, daß die Anwendung des Verjährungsgesetzes gegen Bundesrecht verstößt. Denn § 5 Abs. 5 der Ausgleichsabgabenverordnung wollte zusammen mit den in den Absätzen. 1 bis 4 getroffenen speziellen Bestimmungen eine umfassende Regelung bezüglich der Abwicklung der Ausgleichsabgabe treffen. Außerdem ist der Anspruch auf Erstattung zuviel oder überhaupt zu Unrecht gezahlter Abgaben nur die Kehrseite desselben Rechtsverhältnisses, das zur Zahlung der Abgabe verpflichtet. Auch sonst besteht keine Unvereinbarkeit mit Bundesrecht. Art. 104 des Einführungsgesetzes zum Bürgerlichen Gesetzbuch - EGBGB - läßt ausdrücklich die landesrechtlichen Vorschriften über den Anspruch auf Rückerstattung mit Unrecht erhobeneröffentlicher Abgaben oder Kosten eines Verfahrens unberührt. Hiernach und in Verbindung mit Art. 3 EGBGB war es dem Landesgesetzgeber gestattet, das Verjährungsgesetz durch Art. 9 des preußischen Ausführungsgesetzes zum Bürgerlichen Gesetzbuch aufrechtzuerhalten und seinen Geltungsbereich in räumlicher und sachlicher Hinsicht auszudehnen. § 479 Nr. 3 der Reichsabgabenordnung - RAO - hat zwar Art. 104 EGBGB außer Kraft gesetzt, jedoch nur insoweit, als die Vorschriften der Reichsabgabenordnung über Erstattungs- und Vergütungsansprüche Anwendung finden. Letzteres ist aber bezüglich der Erstattung von Gemeindeabgaben, soweit sie nicht Realsteuern sind - für diese gelten die Vorschriften der Reichsabgabenordnung über die Erstattung sinngemäß -, nicht der Fall (§§ 3, 8 RAO). Nur vereinzelt (Froböß in Handtuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 3 S. 290) wird behauptet, nach neuerdings wohl herrschender Auffassung seien die Vorschriften der Reichsabgabenordnung über das Erstattungsverfahren kraft gewohnheitsrechtlicher Entwicklung auch dann anwendbar, wenn die Geltung der Bestimmungen der Reichsabgabenordnung von dem Landesgesetzgeber nicht ausdrücklich vorgeschrieben sei. Die Entstehung eines derartigen Gewohnheitsrechts ist nicht anzuerkennen. Dies gilt um so mehr, als der Landesgesetzgeber in Nordrhein-Westfalen im Gesetz über die Anwendung der Reichsabgabenordnung und anderer Abgabengesetze auf öffentlich-rechtliche Abgaben, die der Gesetzgebung des Landes unterliegen und durch Landesbehörden verwaltet werden, vom 4. Januar 1955 (BStBl. 1955 II S. 29) bestimmt hat, daß die Reichsabgabenordnung nur für die der Landesgesetzgebung unterliegenden und durch Landesfinanzbehörden verwalteten öffentlich-rechtlichen Abgaben gilt; die meisten anderen Länder haben ähnliche Bestimmungen getroffen (Zusammenstellung bei Hübschmann-Hepp-Spitaler, Erl. 3 zu § 3 MO). Es sprechen zudem grundsätzliche Erwägungen dagegen, im Bereich eines kodifizierten Rechtsgebietes ein Gewohnheitsrecht anzuerkennen (BVerfGE 9, 109 [BVerfG 08.01.1959 - 1 BvR 396/55] [BVerfG 08.01.1959 - 1 BvR 296/57] [117]; zur Derogation durch Gewohnheitsrecht vgl. weiterhin BVerfGE 6, 309 [BVerfG 26.03.1957 - 2 BvG 1/55] [335] und 9, 213 [221]). Jedenfalls ist ein allein die Revisibilität begründendes Bundesgewohnheitsrecht nicht feststellbar.

Die Anwendbarkeit des Verjährungsgesetzes ist auch durch das revisible Recht der Militärregierungsverordnung 165 nicht ausgeschlossen. Zwar regelt § 2 des Verjährungsgesetzes auch das Reklamationsverfahren, d.h. das Verfahren zur Geltendmachung der Erstattungsansprüche zuviel erhobener Abgaben, und setzt für die Geltendmachung des Erstattungsanspruchs eine Frist von einem Jahr seit der Besteuerung; die Beseitigung dieses Verfahrensrechts durch § 115 Buchst. c MRVO 165 bewirkt jedoch nicht auch die Aufhebung der nach der insoweit das Bundesverwaltungsgericht bindenden Feststellung des Berufungsgerichts in § 2 des Verjährungsgesetzes enthaltenen materiellrechtlichen Regelung der Verjährung der Erstattungsansprüche.

Ist aber das Verjährungsgesetz anwendbar, dann schaltet es, entgegen der Meinung der Klägerin, als lex specialis die Anwendbarkeit der Verjährungsvorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches ebenso aus, wie das im Abgabenrecht entwickelte Institut der Erstattung eine entsprechende Anwendung der bürgerlich-rechtlichen Bestimmungen über die ungerechtfertigte Bereicherung ausschließt (BVerwGE 6, 323[BVerwG 09.05.1958 - III C 42/57]; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. März 1958 - BVerwG VII C 8.57 - = DÖV 1958, 419 [BVerwG 23.01.1958 - BVerwG II C 300.57] [BVerwG 07.03.1958 - VII C 8/57] [421] = NJW 1958, 1107 [BVerwG 06.02.1958 - BVerwG V C 122.56] [BVerwG 07.03.1958 - VII C 8/57] [1109]; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. März 1958 - BVerwG VII C 6.57 - = DVBl. 1959, 138 [139]).

Die Auffassung des Berufungsgerichts, daß die elf Abgabenbescheide des Beklagten auf einer ungültigenAbgabenordnung beruhen und daß der Beklagte zur Erstattung der sonach zu Unrecht gezahlten Abgaben verpflichtet ist, soweit nicht der Erstattungsanspruch infolge der Verjährung auf Grund des Verjährungsgesetzes ausgeschlossen ist, ist im Revisionsverfahren nach alledem nicht zu beanstanden.

Die Revision der Klägerin wie die Revision des Beklagten waren daher mit der Kostenfolge des § 155 Abs. 1 in Verbindung mit § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.