Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 14.07.1961, Az.: BVerwG VII C 23.59

I.

Der Kläger war als Kraftdroschken-Unternehmer mit einem Personenkraftwagen im Export-Taxi-Service (ETS) der amerikanischen Besatzungsmacht tätig. Die Beklagte hatte ihm hierzu beschränkt auf die Dauer der dem ETS zugrunde liegenden Verträge die Genehmigung nach dem Personenbeförderungsgesetz vom 4. Dezember 1934 (RGBl. I S. 1217) - PBefG - erteilt. Nachdem die ETS-Verträge gekündigt worden waren, beantragte der Kläger die Genehmigung für den allgemeinen Droschkenverkehr. Die Beklagte lehnte den Antrag mit der Begründung ab, daß die örtlichen Verhältnisse in Landshut die Zulassung von höchstens 25 Droschken rechtfertigten. Für die Genehmigung des Antrags fehle es deshalb am öffentlichen Verkehrsbedürfnis. Die Beschwerde des Klägers blieb erfolglos.

Mit der Klage begehrte der Kläger, die ablehnenden Bescheide aufzuheben und ihm die Genehmigung zum Droschkenverkehr zu erteilen.

Das Verwaltungsgericht Regensburg hob mit Urteil vom 31. August 1954 die angefochtenen Bescheide auf. Auf die Berufung der Beklagten hob der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 6. Mai 1955 die Entscheidung des Verwaltungsgerichts auf und wies die Klage ab. Er führte in seinem Urteil im wesentlichen aus: Die Beklagte habe dem Kläger die Droschkenkonzession gemäß § 9 Abs. 1 PBefG zu Recht versagt. Sie habe die Höchstzahl der Droschken, die den örtlichen Interessen des Öffentlichen Verkehrs nicht zuwiderliefen, zutreffend auf 25 festgesetzt. Dabei sei sie zutreffend davon ausgegangen, daß das öffentliche Interesse die ausreichende Bereitstellung betriebssicherer Kraftdroschken verlange und daß eine zu große Zahl von Droschken zum Fehlen der Betriebssicherheit führen müsse. Jedes neue Unternehmen, das keine Lücke im öffentlichen Verkehr ausfülle und die öffentliche Verkehrslage nicht verbessere, laufe wegen der mit der Überzahl verbundenen Gefahren den Interessen des öffentlichen Verkehrs zuwider. Ermessensfehlerfrei sei die Erwägung der Beklagten, den Antrag des Klägers bei der Auswahl der ihr seinerzeit vorliegenden Gesuche um Genehmigung eines Droschkenunternehmens deshalb nicht zu berücksichtigen, weil die Existenz des Klägers bereits durch den Betrieb einer Schankwirtschaft gesichert sei.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger rechtzeitig die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er beantragt sinngemäß, das angefochtene Urteil aufzuheben und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zurückzuweisen. Er trägt zur Revisionsbegründung im wesentlichen vor, der Verwaltungsgerichtshof habe den Begriff "Interessen des öffentlichen Verkehrs" in § 9 Abs. 1 PBefG verkannt und den Ermessensgebrauch der Beklagten unrichtig gewürdigt.

Die Beklagte und die vom Verwaltungsgericht beigeladene Industrie und Handelskammer für Niederbayern sind der Revision entgegengetreten.

Der Kläger, die Beklagte und die Beigeladene haben im Revisionsverfahren auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision ist begründet.

Das Berufungsgericht hat sein Urteil allein darauf gestützt, daß die Interessen des öffentlichen Verkehrs im Sinne von § 9 Abs. 1 des Gesetzes über die Beförderung von Personen zu Lande vom 4. Dezember 1934 (RGBl. I S. 1217) in der Fassung des Gesetzes vom 6. Dezember 1957 (RGBl. I S. 1319) - PBefG - der Zulassung des Klägers als Kraftdroschken-Unternehmer entgegenstünden. Die Revision rügt mit Recht, daß die Erwägungen des Berufungsgerichts die Anwendung dieser Vorschrift nicht rechtfertigen. Den Ausführungen, die Höchstzahl der in Landshut zugelassenen Kraftdroschken habe festgesetzt werden dürfen, weil der Zulassung jedes neuen Unternehmens, das keine Lücke im Verkehr ausfülle, wegen der mit der Überzahl verbundenen Gefahren das öffentliche Verkehrsinteresse entgegenstehe, ist nicht beizupflichten. Wären Kraftdroschken nur zur Ausfüllung von Verkehrslücken zuzulassen, so müßte das Verkehrsbedürfnis geprüft werden. Das liefe auf die Anwendung des § 9 Abs. 2 PBefG in der ursprünglichen Fassung hinaus; das Bundesverwaltungsgericht hat diese Vorschrift schon in seinem Urteil vom 10. März 1954 (BVerwGE 1, 92) als unvereinbar mit dem Grundrecht auf freie Berufswahl (Art. 12 Abs. 1 GG) angesehen. Auch die Meinung des Berufungsgerichts, das öffentliche Interesse gemäß § 9 Abs. 1 PBefG verlange Betriebssicherheit, und diese sei durch eine zu große Anzahl von Kraftdroschken gefährdet, ist nicht zu billigen. Gewiß besteht an der Betriebssicherheit der im öffentlichen Kraftverkehr eingesetzten Fahrzeuge ein öffentliches Interesse; dennoch war dieses Interesse gemäß § 13 PBefG durch die Möglichkeit der Rücknahme der Genehmigung gewahrt, so daß sich die Einschränkung des erwähnten Grundrechts insoweit nicht als Mittel zur Wahrung eines überragenden allgemeinen Interesses als notwendig erwies. Im angefochtenen Urteil ist überdies nicht dargetan, welche akute Gefahrenlage durch die Zulassung einiger "überzähliger" Kraftdroschken hätte entstehen können. Da auch die Anwendung des § 9 Abs. 2 PBefG in der Fassung vom 12. September 1955 (BGBl. I S. 573), wonach es auf die befriedigende Bedienung des Verkehrs mit den bereits vorhandenen Verkehrsmitteln ankam, an der Unvereinbarkeit dieser Vorschrift mit Art. 12 Abs. 1 GG hätte scheitern müssen (vgl. hierzu den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 8. Juni 1960, BVerfGE 11, 168), hätte sich die Beklagte auf das öffentliche Verkehrsinteresse (§ 9 Abs. 1 PBefG) nur dann stützen können, wenn durch die weitere Zulassung einer oder mehrerer Kraftdroschken dem gesamten örtlichen Droschkengewerbe ein ruinöser Wettbewerb bereitet worden wäre (vgl. BVerfGE 11, 168 [191]). Darüber ist bisher tatsächlich nichts festgestellt.

Schon hiernach kann das angefochtene Urteil rechtlich nicht bestätigt werden. Überdies ist das Gesetz vom 4. Dezember 1934 während des Rechtsstreits auf Grund von § 65 des Personenbeförderungsgesetzes vom 21. März 1961 (BGBl. I S. 241) - PBefG 1961 - zum 1. Juni 1961 außer Kraft getreten. Da der Kläger die Verurteilung der Beklagten zum Erlaß eines abgelehnten Verwaltungsaktes begehrt und damit eine Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) erhoben hat, ist diese Änderung des Rechts bei der Entscheidung zu berücksichtigen. Das gilt auch im Revisionsverfahren. Das Bundesverwaltungsgericht hat dies im Urteil vom 17. Dezember 1954 (BVerwGE 1, 291 [BVerwG 17.12.1954 - V C 97/54]) nach der Rechtslage der Militärregierungsverordnung 165 und des Bundesverwaltungsgerichtsgesetzes eingehend begründet. Die rechtlichen Erwägungen in diesem Urteil treffen im wesentlichen auch für die unterdessen in Kraft getretene Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) - VwGO - zu. Ist eine Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO erhoben, so hat das Prozeßgericht die Sachlage nach dem Recht zu beurteilen, welches nach dem Willen des Gesetzgebers derzeit gelten soll. Für das Revisionsgericht ist in den revisionsrechtlichen Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung nichts hiervon Abweichendes bestimmt. Die gesetzlichen Vorschriften über die subjektiven und objektiven Voraussetzungen für die Zulassung zum Verkehrsgewerbe, die seit dem 1. Juni 1961 anstelle der bisherigen Vorschriften gelten, lassen nicht erkennen, daß bereits laufende Genehmigungsverfahren davon etwa nicht erfaßt werden sollen. Es ergibt sich vielmehr zwanglos, daß Anträge auf diese gewerberechtlichen Genehmigungen seit dem 1. Juni 1961 insoweit ausnahmslos nach dem neuen Recht zu beurteilen sind, so daß davon auch die bereits laufenden, noch nicht endgültig abgeschlossenen Vorgänge erfaßt werden.

Ebensowenig ist aber zweifelhaft, daß durch die neuen Vorschriften über die Zuständigkeit der Genehmigungsbehörden (§ 11 PBefG 1961) die bisher ergangenen, aber noch nicht unanfechtbar gewordenen Entscheidungen der bisher zuständig gewesenen Genehmigungsbehörden nicht hinfällig werden sollen. Nach der Vorschrift in § 11 Abs. 1 und 2 PBefG 1961 ist die Bestimmung der Genehmigungsbehörden Sache der Landesregierung und ist für die Genehmigung von Gelegenheitsverkehr, also auch im Falle des Klägers, die Genehmigungsbehörde zuständig, in deren Bezirk der Unternehmer seinen Sitz oder seine Niederlassung im Sinne des Handelsrechts hat. Ob die Beklagte hiernach über die vom Kläger beantragte Genehmigung jetzt noch zu entscheiden hat, ist für die Beurteilung der Verpflichtungsklage von Bedeutung. Denn die Beklagte kann zur Erteilung einer gewerberechtlichen Genehmigung nicht verpflichtet werden, wenn sie dafür nicht mehr zuständig ist. Ob das der Fall ist, kann sich aber erst nach weiterer Aufklärung des Sachverhalts ergeben.

Aus diesen Gründen muß sich das Berufungsgericht erneut mit dem Rechtsstreit befassen, so daß das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen ist.

Ergibt sich nach erneuter Verhandlung, daß die Verpflichtungsklage nach dem nunmehr anzuwendenden neuen Recht an der Unzuständigkeit der Beklagten scheitert, so wäre - gegebenenfalls gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO - noch über die Anfechtung der ablehnenden Verwaltungsakte zu entscheiden. Darüber ist aber nach dem zur Zeit der behördlichen Entscheidung in Geltung gewesenen Recht zu befinden, so daß es unter diesen Umständen auf die Anwendung des § 9 Abs. 1 PBefG ankommen wird. Es wird unter Beachtung der Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 11, 168 [191]) die Sachlage darauf zu prüfen sein, ob das ganze Droschkengewerbe in Landshut durch die Zulassung des Klägers in seiner wirtschaftlichen Existenz bedroht worden wäre.

Ist die Beklagte dagegen nach wie vor für das Anliegen des Klägers als Genehmigungsbehörde zuständig, so wäre die Verpflichtungsklage nach neuem Recht, aber unter den gleichen Gesichtspunkten zu erörtern, wenn die Beklagte als Folge der Zulassung des Klägers einen ruinösen Wettbewerb für das ganze Droschkengewerbe in Landshut befürchtet (§ 13 Abs. 3 PBefG 1961). Dabei würde das Berufungsgericht folgendes zu beachten haben:

Nach § 13 Abs. 3 PBefG 1961 ist beim Verkehr mit Kraftdroschken die Genehmigung zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, daß das örtliche Droschkengewerbe durch die Ausübung des beantragten Verkehrs in seiner Existenz bedroht wird. Bei dieser Regelung hat der Gesetzgeber die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in dem zitierten Beschluß vom 8. Juni 1960 (BVerfGE 11, 168 [191]) im Auge gehabt. Danach bestand an der Erhaltung des Droschkengewerbes ein so starkes öffentliches Interesse im Sinne von § 9 Abs. 1 PBefG, daß neue Zulassungen hätten abgelehnt werden dürfen, wenn dieses Gewerbe anderenfalls einem ruinosen Wettbewerb ausgesetzt und in seiner Existenz nahe bedroht gewesen wäre. War nach der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts unter diesen Umständen die Einschränkung der Freiheit der Berufswahl (Art. 12 Abs. 1 GG) mit dem Grundgesetz vereinbar, so wird davon auszugehen sein, daß auch die Vorschrift des § 13 Abs. 3 PBefG 1961 dem Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG nicht widerspricht. Im erweiternden Sinne darf die neue Rechtsnorm im Hinblick auf dieses Grundrecht aber nicht ausgelegt werden. Ihr Merkmal ist die Existenzbedrohung des gesamten Örtlichen Droschkengewerbes, so daß der Tatbestand des § 13 Abs. 3 nicht schon dann erfüllt ist, wenn sich dieser oder jener Unternehmer in wirtschaftlichen Schwierigkeiten befindet. Wesentlich ist, daß durch die Zulassung eines oder mehrerer Bewerber die Erwerbsbasis für das gesamte örtliche Gewerbe so geschmälert würde, daß ernsthafte wirtschaftliche Schwierigkeiten für alle unmittelbar bevorstehen. Das Gesetz bezweckt also nicht die Wahrung des Besitzstandes der bereits vorhandenen Unternehmer, und seine Anwendung wird nicht ohne eingehende und sorgfältige Prüfung der Erwerbsverhältnisse im ganzen örtlichen Droschkengewerbe durch die Genehmigungsbehörde möglich sein.

Da alle Beteiligten auf mündliche Verhandlung verzichtet haben, konnte die Entscheidung im schriftlichen Verfahren ergehen (§§ 101 Abs. 2, 141 VwGO).