I.

Die Klägerin ist die Witwe eines im Kriege gefallenen Berufsoffiziers. Nach ihrer Vertreibung aus Schlesien ließ sie sich in der sowjetischen Besatzungszone nieder. Im Mai 1954 kam sie in die Bundesrepublik. Sie wies nach, daß sie hier eine ausreichende Lebensgrundlage hatte. Deshalb wurde ihr die Aufenthaltserlaubnis bewilligt.

Im Dezember 1954 stellte die Klägerin den Antrag auf uneingeschränkte Erteilung des Ausweises A für Heimatvertriebene. Zur Begründung gab sie an: Sie sei sowohl Heimatvertriebene als auch Sowjetzonenflüchtling. In der sowjetischen Besatzungszone habe sie ihren Lebensunterhalt als Schneidergehilfin verdienen müssen. Sie habe an chronischer Gastritis gelitten. Ihr geringer Lohn habe es ihr nur erlaubt, Margarine und Schwarzbrot zu kaufen. Den Genuß dieser Lebensmittel habe sie gesundheitlich nicht vertragen können. Ihre Krankheit habe sich verschlimmert, sie habe Darmgeschwüre bekommen. Geschenksendungen aus Westdeutschland hätten keine Erleichterung gebracht. Sie sei hierdurch lediglich in den Ruf gekommen, es "mit dem Westen zu halten". Aufforderungen, der SED oder einer anderen Organisation beizutreten, habe sie abgelehnt. Ungünstig habe sich ferner für sie ausgewirkt, daß ihr Mann Berufsoffizier gewesen sei. Endlich sei das Wort "Spionin" gefallen. Russische Offiziersfrauen, die ihre Kundinnen gewesen seien und denen bekanntgeworden sei, daß sie die Witwe eines im Kriege gefallenen Berufsoffiziers war, hätten sie in ihrem Beruf schikaniert und sie als "Spionin" mit Haft bedroht. Sie sei zudem in. Sorge gewesen, weil fast alltäglich an ihrem Wohnsitz deutsche Frauen durch russische Soldaten vergewaltigt worden seien. Ihr sei in dieser Lage nichts anderes übriggeblieben als zu flüchten.

Dem zunächst abgelehnten Antrag, sie auch als Sowjetzonenflüchtling anzuerkennen, gab der Regierungspräsident im Einspruchsverfahren durch den Bescheid vom 31. Mai 1955 statt. Es heißt in dem Bescheid:

"Die dauernden politischen Drangsalierungen und Bedrohungen haben angesichts Ihres angegriffenen Gesundheitszustandes eine berechtigte Gefährdungsvermutung und daraus resultierend eine politisch bedingte Zwangslage hervorgerufen, aus der Sie sich nur durch die Flucht nach dem Westen zu lösen vermochten."

Die Klägerin erhielt daraufhin den Ausweis A ohne Einschränkungsvermerk.

Durch Bescheid vom 13. Oktober 1955 widerrief der Regierungspräsident die Anerkennung der Klägerin als Sowjetzonenflüchtling. Zur Begründung wird in dem Bescheid ausgeführt: Nach nochmaliger Überprüfung des Vorbringens der Klägerin sei festzustellen, daß die Voraussetzungen für ihre Anerkennung als Sowjetzonenflüchtling nicht vorgelegen hätten. Als Offizierswitwe sei sie nicht gefährdet gewesen; Anfeindungen aus diesem Grunde stellten keine besondere Zwangslage dar. Das Wort "Spionin" sei wahrscheinlich auf die Paketsendungen aus dem Westen zurückzuführen. Die darin liegende Beschuldigung könne nicht ernst gemeint gewesen sein, da Zwangsmaßnahmen nicht eingeleitet worden seien. Bei den Drohungen der russischen Offiziersfrauen habe es sich erkennbar um leere Worte gehandelt. Das Fehlen von Heil- und Kräftigungsmitteln sei ein Zustand, unter dem die ganze Bevölkerung in der sowjetischen Besatzungszone gelitten habe. Vergewaltigungen seien im Zeitpunkt der Flucht der Klägerin auch an ihrem Wohnsitz nicht mehr alltäglich gewesen.

Diesen Bescheid hat die Klägerin mit der Klage angefochten. Die Klage hatte in beiden Vorinstanzen keinen Erfolg. In den Gründen des Berufungsurteils wird im wesentlichen ausgeführt:

Der angefochtene Bescheid sei rechtmäßig. Er beruhe zwar nicht auf einer Änderung des der Behörde bei der Ausweiserteilung bereits bekannten Sachverhalts. Die Sachdarstellung der Klägerin habe keine Änderung erfahren. Aus den Verwaltungsvorgängen sei ferner zu entnehmen, daß der Behörde auch auf anderem Wege keine für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage erheblichen neuen Tatsachen bekanntgeworden seien. Die dem Widerruf zugrunde gelegten Angaben der Klägerin seien dieselben gewesen wie bei ihrer Anerkennung als Sowjetzonenflüchtling. Zwar könne eine unzutreffende rechtliche Würdigung des gegebenen Sachverhalts bei der Entscheidung über die Erteilung eines Flüchtlings- oder Vertriebenenausweises für sich allein noch nicht zum Widerruf einer einmal ausgesprochenen Anerkennung führen. Dieser Grundsatz könne jedoch nur gelten, wenn nach dem gegebenen Sachverhalt die Anerkennung als Sowjetzonenflüchtling nicht völlig ausgeschlossen gewesen sei. Reiche dagegen das Vorbringen des Antragstellers unter keinem denkbaren Gesichtspunkt zur Anerkennung aus, dann fehle es an den erforderlichen tatsächlichen Voraussetzungen für die Erteilung des Ausweises. In einem solchen Falle sei der Widerruf zulässig.

Die Klägerin verfolgt ihr Begehren mit der vom Berufungsgericht durch Beschluß vom 24. Juni 1959 zugelassenen Revision weiter. Sie rügt Verletzung des materiellen Rechts und beantragt, die in beiden Rechtszügen ergangenen Urteile sowie den angefochtenen Bescheid aufzuheben.

Der Beklagte hält das Berufungsurteil für rechtens und bittet um Zurückweisung der Revision.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt und zu den grundsätzlichen Rechtsfragen Stellung genommen.

II.

Die Revision hat Erfolg. Der Widerrufsbescheid vom 13. Oktober 1955 ist rechtswidrig.

Die Klage ist zulässig. Die Klägerin hatte zwar den Widerrufsbescheid vom 13. Oktober 1955 vor Erhebung der Klage nicht gemäß § 38 Abs. 1 VGG durch Einlegung des Einspruchs angefochten. Der Regierungspräsident war aber bei Erlaß des Widerrufsbescheides zum wiederholten Male mit der Rechtssache befaßt. Er hat sich auch sachlich auf die Klage eingelassen und dadurch zu erkennen gegeben, daß er einen Einspruch, wenn die Klägerin ihn eingelegt hätte, abgelehnt haben würde. Dem Verwaltungsgerichtshof ist daher in der Auffassung zuzustimmen, daß das fehlende Einspruchsverfahren der Zulässigkeit der Klage nicht entgegensteht (vgl. auch BVerwGE 1, 247 [249]).

Ein gemäß § 15 Abs. 1 und 2 Nr. 1 bis 3 des Bundesvertriebenengesetzes - BVFG -, das jetzt in der Fassung vom 14. August 1957 (BGBl. I S. 1215) gilt, erteilter Ausweis kann nur unter den Voraussetzungen des § 18 BVFG wieder entzogen werden. Entsprechendes muß gelten, wenn ein zunächst unbeschränkt erteilter Ausweis durch einen Vermerk nach §§ 10 Abs. 1, 15 Abs. 4 BVFG eingeschränkt oder wenn bei einem Vertriebenen, der gleichzeitig als Sowjetzonenflüchtling anerkannt worden ist, der darüber gemäß § 15 Abs. 3 BVFG in seinem Vertriebenenausweis aufgenommene Vermerk wieder gelöscht werden soll.

In Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist der Verwaltungsgerichtshof davon ausgegangen, daß § 18 BVFG bereits in seiner bei Erlaß des Widerrufsbescheides, am 13. Oktober 1955, geltenden Fassung vom 19. Mai 1953 (BGBl. I S. 201) beziehungsweise in der Fassung des Ersten Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Bundesvertriebenengesetzes vom 3. August 1954 (BGBl. I S. 231) in dem gleichen Sinne ausgelegt werden mußte wie in seiner jetzt geltenden Fassung vom 14. August 1957. In seiner ursprünglichen Fassung lautete § 18 BVFG: "Der Ausweis ist einzuziehen oder für ungültig zu erklären, wenn die Voraussetzungen für seine Ausstellung nicht vorgelegen haben." Die nunmehr geltende Fassung hat dagegen folgenden Wortlaut: "Der Ausweis ist einzuziehen oder für ungültig zu erklären, wenn die tatsächlichen Voraussetzungen für seine Ausstellung nicht vorgelegen haben." Durch die Einfügung des Wortes "tatsächlichen" sollten nur Inhalt und Tragweite des Begriffs "Voraussetzungen" in § 18 BVFG klargestellt werden in demselben Sinne, wie § 18 BVFG bereits in seiner ursprünglichen Fassung ausgelegt werden mußte; die Neufassung sollte jedoch nicht zu einer Beschränkung des materiellen Anwendungsbereichs dieser Vorschrift führen (vgl. hierzu das Urteil des erkennenden Senats vom 29. Oktober 1959, BVerwGE 9, 273 [275]). Ebenso entspricht es dem im vorerwähnten Urteil dargelegten Standpunkt des erkennenden Senats, wenn der Verwaltungsgerichtshof davon ausgeht, daß ein Vertriebenen- oder Flüchtlingsausweis bereits nach der früheren Fassung des § 18 BVFG dann nicht eingezogen werden durfte, wenn die Behörde bei seiner Erteilung die ihr bekannten Tatsachen lediglich unrichtig gewürdigt oder die rechtlichen Voraussetzungen irrtümlich bejaht hatte. Diesen seinen Standpunkt hat der Senat in dem Urteil vom 9. November 1960 - BVerwG VIII C 17-, DVBl. 1961 S. 292 = DÖV 1961 S. 188 = ZLA 1961 S. 154, auch gegenüber im Schrifttum vereinzelt geäußerten Bedenken aufrechterhalten und ausgesprochen, daß der Gesetzgeber mit der Regelung des § 18 BVFG die Möglichkeit, einen Ausweis wegen eines der Behörde unterlaufenen Rechtsirrtums einzuziehen, für solche Fälle ganz allgemein hat ausschließen wollen, in denen der Ausweis in einem ordnungsmäßigen Verwaltungsverfahren auf Grund vollständiger Unterlagen ausgestellt worden ist. Unter diesen Voraussetzungen wird das Vertrauen des Ausweisinhabers auf den Bestand seines Ausweises geschützt. Der Ausweisinhaber läuft demnach, wie die Revision zutreffend hervorhebt, nur dann Gefahr, seinen Ausweis zu verlieren, wenn er die Behörde in tatsächlicher Hinsicht unrichtig oder unzureichend unterrichtet hat und wenn die Behörde daher bei ihrer Entscheidung über die Ausweiserteilung von einem unzutreffenden oder unvollständigen Sachverhalt ausgegangen ist (vgl. insoweit auch das Urteil vom 27. April 1961 - BVerwG VIII C 471.59 -). Es besteht auch im vorliegenden Falle kein Grund, von dieser Rechtsansicht abzuweichen.

Von dieser rechtlichen Beurteilung aus hat der Verwaltungsgerichtshof festgestellt, daß der Sachverhalt, den die Klägerin der Ausweisbehörde zur Begründung ihres Antrages auf Anerkennung als Vertriebene und als Sowjetzonenflüchtling unterbreitet hatte, nach der Erteilung des Ausweises in sachlicher Beziehung keine Änderung erfahren hat. Wie im Berufungsurteil zutreffend dargelegt wird, hat der Regierungspräsident sich lediglich auf Grund einer nachträglich geänderten rechtlichen Würdigung des ihm ursprünglich vorgetragenen Sachverhalts für berechtigt gehalten, die Anerkennung der Klägerin als Sowjetzonenflüchtling zu widerrufen.

Der Verwaltungsgerichtshof hält diese Entscheidung des Regierungspräsidenten für rechtmäßig, weil § 18 BVFG eine solche Entscheidung auch bei unverändert gebliebenem Sachverhalt ausnahmsweise dann nicht ausschließe, wenn das Vorbringen des Antragstellers unter keinem denkbaren Gesichtspunkt zur Anerkennung ausreiche; denn in einem solchen Falle fehle es an den tatsächlichen Voraussetzungen für die Erteilung des Ausweises.

Der erkennende Senat hat in seinen vorerwähnten Urteilen (BVerwGE 9, 273, BVerwG VIII C 173.59, BVerwG VIII C 471.59) die Frage offengelassen, ob unbeschadet des Grundsatzes, daß eine bloße Änderung der Rechtsauffassung nicht zu einer Einziehung des Ausweises führen kann, eine Einziehung des Ausweises wegen eines der Behörde bei seiner Ausstellung unterlaufenen Rechtsfehlers in besonders gelagerten Ausnahmefällen dennoch zulässig und geboten sein kann (vgl. BVerwGE 9, 273 [277]). Die Entscheidung dieser Frage kann auch im vorliegenden Falle dahingestellt bleiben; denn eine solche Auslegung des § 18 BVFG könnte nach der Rechtsprechung des Senats allenfalls dann mit dem Sinn und Zweck dieser Bestimmung vereinbar sein, wenn von vornherein auch für den Begünstigten selbst kein ernstlicher Zweifel an der Unbegründetheit des von ihm geltend gemachten Anspruchs auf Anerkennung als Vertriebener oder Sowjetzonenflüchtling bestehen konnte. Nur unter dieser Voraussetzung können begründete Einwände dagegen bestehen, daß nach dem Willen des Gesetzgebers das Vertrauen eines Ausweisinhabers auf die Rechtsbeständigkeit seiner durch den Ausweis bestätigten Rechtsstellung und die Belange der Rechtssicherheit einerseits schutzwürdiger sein sollen als die Beseitigung eines rechtswidrigen Zustandes und das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung andererseits. Diese Voraussetzung ist aber im vorliegenden Fall nicht gegeben.

Die Klägerin durfte auf Grund des von ihr dargestellten Sachverhalts wenigstens nach dem Stand der damaligen Rechtsprechung der Überzeugung sein, die Behörde habe mit Recht anerkannt, daß sie aus der sowjetischen Besatzungszone habe flüchten müssen, um sich einer besonderen Zwangslage zu entziehen. Die Klägerin hatte zwar zur Begründung ihres Antrages keine Tatsachen angegeben, aus denen gefolgert werden könnte, ihr habe in der sowjetischen Besatzungszone tatsächlich eine Gefahr für Leib und Leben oder für ihre persönliche Freiheit gedroht. Die Annahme einer besonderen Zwangslage im Sinne des § 3 Abs. 1 BVFG setzt jedoch nicht voraus, daß eine unmittelbare Gefährdung mit einer jeden Zweifel ausschließenden Bestimmtheit tatsächlich eingetreten sein muß. Sie kann sich auch aus gerechtfertigten Besorgnissen bestimmter Art, also aus rein subjektiver Gefährdung ergeben (BVerwGE 1, 195). Dieser in dem vorbezeichneten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. September 1954 erstmals ausgesprochene Auslegungsgrundsatz betraf zunächst nur den Begriff der besonderen Zwangslage im Sinne des § 1 Abs. 2 des Bundesnotaufnahmegesetzes. Er wurde aber auch auf den Begriff der besonderen Zwangslage in § 3 Abs. 1 BVFG übertragen und durch die Rechtsprechung nur allmählich weiter konkretisiert dahin, daß nicht jede Besorgnis, sofern sie nicht völlig sinnlos oder offensichtlich unbegründet war, die Annahme einer subjektiv bedingten Zwangslage rechtfertige; vielmehr sei weiter zu fordern, daß die Lage des Betroffenen sich auch bereits in bedrohlicher Weise verschärft und auch objektiv in bezug auf die Person des Antragstellers zugespitzt haben mußte in einer Weise, daß auch ein besonnener Bewohner der sowjetischen Besatzungszone die Flucht als den einzigen zumutbaren Ausweg aus der von ihm - möglicherweise irrtümlich - befürchteten Gefahr für Leib und Leben oder für die persönliche Freiheit angesehen haben würde (Beschluß vom 31. Mai 1957 - BVerwG V B 419.56 -; Urteil vom 9. Oktober 1957 - BVerwG V C 524.56 -, DÖV 1958 S. 118). Im Urteil vom 27. November 1958 - BVerwG II C 145.57 -, DÖD 1959 S. 58, wird dazu weiter ausgeführt, daß als Vergleichsmaßstab nur ein solcher Bewohner der sowjetischen Besatzungszone gelten könne, bei dem im wesentlichen die gleichen persönlichen Voraussetzungen (wie z.B. Alter, Gesundheitszustand) vorliegen, und daß auch das frühere Schicksal des Betroffenen zum Entstehen oder zur Verschlimmerung einer seelischen Bedrängnis beigetragen haben könne. Ferner ist nach dem Urteil vom 4. Dezember 1958 - BVerwG II C 307.57 - die Annahme einer besonderen Zwangslage unter anderem auch dann gerechtfertigt, wenn die gesamten äußeren und inneren Umstände, insbesondere auch ein die Gefahr nahe vor Augen rückendes Erlebnis, die Befürchtung einer drohenden Gefahr als begründet und verständlich erscheinen lassen. Unter solchen Voraussetzungen kann eine subjektiv bedingte besondere Zwangslage selbst dann anerkannt werden, wenn der Antragsteller seine Lage überängstlich beurteilt haben sollte (Urteil vom 27. April 1956 - BVerwG IV C 040.55 -).

Die Klägerin ist als Sowjetzonenflüchtling erst im Einspruchsverfahren anerkannt worden. Schon dieser Umstand spricht dagegen, daß die Entscheidung über die Anerkennung der Klägerin als Sowjetzonenflüchtling zu dem Gesetz in einem offensichtlichen Widerspruch gestanden hätte. Aus der Begründung des Anerkennungsbescheides vom 31. Mai 1955 ergibt sich, daß der Regierungspräsident bei seiner Entscheidung über den Einspruch der Klägerin das Vorliegen einer subjektiv bedingten besonderen Zwangslage vornehmlich unter Berücksichtigung ihres angegriffenen Gesundheitszustandes anerkannt und mit dieser Begründung festgestellt hat, daß die dauernden politischen Drangsalierungen der Klägerin bei ihr eine begründete Gefährdungsvorstellung hervorgerufen hätten. Es kann dahinstehen, ob diese rechtliche Beurteilung der Nachprüfung nach den erst später entwickelten Maßstäben für die Anerkennung einer subjektiv bedingten Zwangslage standzuhalten vermöchte; das erscheint fraglich. Nach dem damaligen Stand der Rechtsanwendung und der Rechtsprechung war sie jedenfalls nicht so offensichtlich fehlerhaft, daß auch die Klägerin hätte erkennen müssen, die Beweggründe für ihre Flucht aus der sowjetischen Besatzungszone seien nicht als besondere Zwangslage zu würdigen und ihre Anerkennung als Sowjetzonenflüchtling sei rechtswidrig. Bei dieser Sachlage ist aber der Widerruf der Anerkennung der Klägerin als Sowjetzonenflüchtling nach § 18 BVFG nicht zulässig, da er lediglich auf einer anderen, wenn auch möglicherweise zutreffenderen rechtlichen Beurteilung desjenigen Sachverhalts beruhte, den die Klägerin bereits von Anfang an zur Begründung ihres Antrages auf Erteilung des Vertriebenenausweises vollständig vorgetragen hatte, ohne daß dieser vor Erlaß des Widerspruchsbescheides eine Änderung in tatsächlicher Beziehung erfahren hätte.

Das Berufungsurteil war daher als auf fehlerhafter Auslegung des § 18 BVFG beruhend aufzuheben. Ebenso mußte unter gleichzeitiger Aufhebung des klageabweisenden Urteils des Verwaltungsgerichts der rechtswidrig erlassene Widerrufsbescheid vom 13. Oktober 1955 aufgehoben werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.