I.

Da die Bundesbahndirektion Köln in allen der Mitwirkung und Mitbestimmung unterliegenden Personalangelegenheiten, auch soweit es sich um Bedienstete ihrer eigenen Behörde handelte, den Bezirkspersonalrat beteiligte, hat der bei ihr bestehende Personalrat beim Landesverwaltungsgericht Köln ein Beschlußverfahren eingeleitet mit dem Antrag,

Gegen den ablehnenden Beschluß der Fachkammer für Personalvertretungssachen des Landesverwaltungsgerichts Köln vom 8. Januar 1960 hat der Antragsteller Beschwerde eingelegt mit dem Antrag,

Der Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat durch Beschluß vom 22. August 1960 die Beschwerde mit folgender Begründung zurückgewiesen:

Gegen die Zulässigkeit des Antrags beständen keine Bedenken, da er die Klärung einer aus konkretem Anlaß entstandenen Meinungsverschiedenheit über die Zuständigkeit der Personalvertretung zum Gegenstand habe. Daß die fraglichen Vorgänge in der Vergangenheit lägen, schließe das Rechtsschutzbedürfnis nicht aus, da Wiederholungsgefahr gegeben sei. Die Streitigkeit sei auch nicht bereits entschieden, da in einem früheren Verfahren der im wesentlichen auf die gleiche Feststellung gerichtete Antrag nicht aus sachlichen Gründen, sondern mangels Rechtsschutzbedürfnis abgelehnt worden sei. Auch von einer Verwirkung könne schon deshalb nicht die Rede sein, weil die fortdauernde Meinungsverschiedenheit grundsätzliche Rechtsfragen zum Gegenstand habe, die durch eine höchstrichterliche Entscheidung geklärt werden könnten.

Wegen der bis in die letzte Zeit umstrittenen Frage, welcher Personalrat bei persönlichen Maßnahmen einer Mittelbehörde zu beteiligen sei, wenn es sich um Bedienstete der Mittelbehörde selbst handle, werde auf Grabendorff (ZBR 60, 76) verwiesen. Der Auffassung des dort zitierten Beschlusses der Fachkammer des Verwaltungsgerichts Arnsberg, wonach in solchen Fällen der Bezirkspersonalrat beteiligt werden müsse, der sich bereits das erstinstanzliche Gericht angeschlossen habe, sei beizupflichten.

Der Wortlaut des § 74 Abs. 1 PersVG scheine allerdings für eine Beteiligung des örtlichen Personalrats zu sprechen. Diese vordergründige Auslegung werde aber dem Sinn des Gesetzes nicht gerecht. Die hierüber entstandenen Meinungsverschiedenheiten ließen sich auf die Frage zurückführen, ob es sich bei dem Stufenaufbau der Personalvertretung um eine Einrichtung handle, die eine echte Parallelität zu dem hierarchischen Behördenaufbau aufweise. Dies sei zu bejahen und werde von den Vertretern der gegenteiligen Meinung nicht berücksichtigt. Deshalb müsse in Fällen, in denen die Mittelbehörde eine Personalmaßnahme treffe, zu der sie nur in ihrer Eigenschaft als Mittelbehörde befugt sei, der Bezirkspersonalrat beteiligt werden. Der örtliche Personalrat sei nur zuständig, soweit es sich um eine Maßnahme handle, die jeder Dienststellenleiter durchführen könne. Nur diese Handhabung des Gesetzes werde den praktischen Bedürfnissen gerecht. Denn nur die Stufenvertretung könne darüber wachen, daß alle Bediensteten ihres Bereiches nach Recht und Billigkeit behandelt würden. Personalmaßnahmen der Mittelbehörde, die sie in dieser Eigenschaft treffe, besäßen auch dann, wenn es sich lediglich um Bedienstete im Hause handelte, vielfach eine über das Haus der Mittelbehörde hinausgehende Bedeutung. Dies gelte jedenfalls für die Beförderung von Bediensteten, da die Bundesbahndirektion für die Bediensteten der einzelnen Direktionsbezirke jeweils einheitliche Beförderungslisten habe. Deshalb könne auch der Bezirkspersonalrat den zur Meinungsbildung erforderlichen Überblick besitzen. Die notwendige Verbindung zwischen Bezirkspersonalrat und dem Hauspersonalrat werde dadurch gewährleistet, daß die Stufenvertretung gemäß § 74 Abs. 2 PersVG dem örtlichen Personalrat Gelegenheit zur Äußerung geben müsse. Für die Sachlichkeit und Objektivität beteiligungspflichtiger Personalmaßnahmen könne es nur förderlich sein, wenn die Mitglieder der zu beteiligenden Personalvertretung einen möglichst großen persönlichen Abstand von den zur Erörterung stehenden Dingen hätten. Die hier vertretene Auffassung habe sich auch bei der Bundesbahndirektion Köln praktisch bewährt. Wenn in der Hauptverwaltung der Bundesbahn anders verfahren werden sollte, so sei dies für die vorliegende Streitfrage ohne entscheidende Bedeutung.

Von der vom Oberverwaltungsgericht wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtsfrage zugelassenen Rechtsbeschwerde hat der Antragsteller Gebrauch gemacht und beantragt,

Zur Begründung der Rechtsbeschwerde trägt der Antragsteller vor:

Zu Unrecht habe das Oberverwaltungsgericht die Frage, ob der Stufenaufbau der Personalvertretung eine echte Parallelität zu dem hierarchischen Behördenaufbau darstelle, bejaht und demgemäß den Standpunkt vertreten, daß der bei der Mittelbehörde gebildete Bezirkspersonalrat in denjenigen Fällen zu beteiligen sei, in denen die Mittelbehörde Maßnahmen treffe, die sie nur in ihrer Eigenschaft als Mittelbehörde treffen könne.

Zunächst stehe, wie auch vom Oberverwaltungsgericht anerkannt werde, der Wortlaut des § 74 Abs. 1 PersVG gegen diese Meinung. § 7 PersVG stelle einen besonderen Begriff der Dienststelle als organisatorische Einheit auf. Dienststellen, bei denen Personalvertretungen zu errichten sind, seien demnach die einzelnen Behörden, Verwaltungsstellen und Betriebe der Bund es Verwaltung und bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Im organisatorischen Aufbau der deutschen Bundesbahn sei die Bundesbahndirektion eine Mittelbehörde, während sie personalvertretungsrechtlich eine Dienststelle darstelle, für die gemäß § 8 PersVG der Leiter der Dienststelle handle.

In den im vorliegenden Verfahren zur Erörterung stehenden Personalangelegenheiten sei der Leiter der Mittelbehörde zur Entscheidung befugt. Deshalb sei der örtliche Personalrat zu beteiligen ohne Rücksicht darauf, ob er als "Behördenleiter schlechthin" oder als "Leiter einer in dem Behördenaufbau hervorgehobenen Behörde" entscheide. Der Bezirkspersonalrat sei nur in denjenigen Fällen zu beteiligen, in denen auf der örtlichen Ebene der in Frage kommenden Dienststellen eine Entscheidung nicht getroffen werden könne. Die Stufenvertretung habe nur eine Hilfsfunktion. Auch daß in vielen Fällen Personalmaßnahmen der Mittelbehörde, durch die lediglich bei dieser tätige Bedienstete betroffen werden, eine darüber hinausgehende Bedeutung hätten, rechtfertige die Beteiligung des Bezirkspersonalrats nicht. In richtiger Erkenntnis der Rechtslage habe die Hauptverwaltung der Deutschen Bundesbahn durch Verfügung vom 16. Mai 1957 angeordnet, daß bei einer Beförderung zum Amtmann, für die der Vorstand der Deutschen Bundesbahn zuständig sei, bei Beamten der obersten Dienstbehörde der Personalrat dieser Stelle, bei Beamten der dem Vorstand nachgeordneten Dienststellen der Hauptpersonalrat das Mitwirkungsrecht auszuüben habe. Von dieser zwingenden Aufteilung der Zuständigkeit könne nicht abgewichen werden. Auch der Bundesminister der Finanzen habe in einem Erlaß an die Oberfinanzdirektionen angeordnet, daß in den hier in Frage stehenden Fällen der örtliche Personalrat und nicht die Stufenvertretung zu beteiligen sei.

Die Beteiligten sind den Ausführungen des Antragstellers entgegengetreten und beantragen,

Der Oberbundesanwalt vertritt in Übereinstimmung mit dem Antragsteller die Auffassung, daß in Angelegenheiten der vorliegenden Art der Personalrat und nicht der Bezirkspersonalrat zu beteiligen ist, weil die gesetzliche Regelung keine andere Auslegung zulasse.

II.

Verfahrensrechtliche Bedenken bestehen nicht und werden auch nicht geltend gemacht. Das Oberverwaltungsgericht hat mit zutreffender Begründung die Zulässigkeit des Antrags und die Sachlegitimation des Antragstellers bejaht sowie ein Rechtsschutzbedürfnis für gegeben erachtet. Es handelt sich um die gerichtliche Klärung der aus konkretem Anlaß zwischen dem Personalrat und der Dienststelle entstandenen Meinungsverschiedenheiten über die Zuständigkeit des Antragstellers in Personalangelegenheiten der Bundesbahndirektion Köln. Hierfür sind gemäß § 76 Abs. 1 Buchst. c des Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) - PersVG - die Verwaltungsgerichte zuständig.

Zur Entscheidung gestellt wird die Frage, ob bei einer Mittelbehörde der Personalrat oder der bei ihr gebildete Bezirkspersonalrat in Personalangelegenheiten zu beteiligen ist, die sich auf die bei der Mittelbehörde selbst beschäftigten Bediensteten beziehen. Diese Frage, die von den Kommentatoren verschieden beantwortet oder überhaupt nicht behandelt wird, hat in der Fachliteratur zu einer lebhaften Auseinandersetzung geführt und wurde auch in der Rechtsprechung nicht einheitlich beantwortet.

Während sich die Befürworter der Zuständigkeit des Personalrats darauf berufen, daß der Personalrat stets zu beteiligen sei, wenn die Dienststelle in einer Personalangelegenheit eine beteiligungspflichtige Maßnahme trifft, die sich auf einen Bediensteten der Dienststelle bezieht, wird von der Gegenmeinung der Standpunkt vertreten, daß der Personalrat nur dann beteiligt werden darf, wenn die Dienststelle nicht als Mittelbehörde entscheide. Entscheide sie als Mittelbehörde, so müsse der Bezirkspersonalrat auch dann beteiligt werden, wenn die Maßnahme einen Angehörigen der Mittelbehörde selbst betrifft. Dies beruhe auf der Doppelfunktion der Mittelbehörde und werde allein der zwischen der Stufenvertretung und dem hierarchischen Verwaltungsaufbau bestehenden echten Parallelität gerecht.

Maßgebender Ausgangspunkt für die Beantwortung dieser Streitfrage sind Sinn und Wortlaut der gesetzlichen Regelung, die in § 74 Abs. 1 PersVG enthalten ist und wie folgt lautet:

"In Angelegenheiten, in denen die Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt ist, ist anstelle des Personalrats die bei der zuständigen Dienststelle gebildete Stufenvertretung zu beteiligen."

Das Personalvertretungsgesetz geht von der Dienststelle als der für die Personalvertretung maßgeblichen organisatorischen Einheit aus. In dem schriftlichen Bericht des Unterausschusses Personalvertretung vom 10. Februar 1955 (Deutscher Bundestag, 2. Wahlper. 1953 Drucks. 1189) heißt es hierzu:

"Die organisatorische Einheit, für die im öffentlichen Dienst ein Personalrat gebildet wird, ist die Dienststelle."

Dementsprechend bestimmt § 12 PersVG, daß in allen Dienststellen, die in der Regel mindestens fünf Wahlberechtigte beschäftigen, von denen drei wählbar sind, Personalräte gebildet werden.

Was unter Dienststelle im Sinne des Personalvertretungsgesetzes zu verstehen ist, wird in § 7 PersVG erläutert. Während in § 7 Abs. 1 PersVG als Dienststellen im Sinne dieses Gesetzes die einzelnen Behörden, Verwaltungsstellen und Betriebe der Verwaltungen des Bundes und der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie der Gerichte des Bundes bezeichnet werden, faßt § 7 Abs. 2 PersVG die einer Mittelbehörde unmittelbar nachgeordneten Behörden mit den ihr nachgeordneten Stellen zu einer Dienststelle zusammen, soweit nicht auch die weiter nachgeordneten Stellen im Verwaltungsaufbau nach Aufgabenbereich und Organisation selbständig sind. Dabei versteht das Gesetz unter Mittelbehörde die der obersten Dienstbehörde unmittelbar nachgeordnete Behörde, der andere Dienststellen nachgeordnet sind. Darüber hinaus gibt § 7 Abs. 3 PersVG die Möglichkeit, Nebenstellen und Teile einer Dienststelle, die räumlich weit von dieser entfernt liegen, als selbständige Dienststellen gelten zu lassen, wenn die Mehrheit ihrer wahlberechtigten Bediensteten dies in geheimer Abstimmung beschließt. Diese als Dienststellen geltenden Nebenstellen und Teile einer Dienststelle brauchen demnach die Verwaltungsorganisatorischen Voraussetzungen einer selbständigen "Behörde" nicht zu erfüllen, von denen grundsätzlich das Vorliegen einer personalvertretungsfähigen Dienststelle abhängig gemacht wird.

Der organisatorischen Einheit der Dienststelle entspricht der bei ihr gebildete "Personalrat", der vielfach - aber ungenau - auch als "örtlicher" Personalrat bezeichnet wird. Das Gesetz selbst kennt diesen Ausdruck nicht, sondern unterscheidet zwischen Personalrat, Bezirkspersonalrat, Hauptpersonalrat und Gesamtpersonalrat, wobei der Gesamtpersonalrat eine zusätzliche fakultative Personalvertretung der verselbständigten Nebenstellen und Teile einer Dienststelle bei der Hauptdienststelle darstellt.

Schon daraus folgt, daß es bedenklich ist, von einer echten Parallelität zwischen dem Aufbau der Personalvertretungen und dem hierarchischen Verwaltungsaufbau zu sprechen. Auch sind die den Personalräten vom Gesetz übertragenen Funktionen überall die gleichen ohne Rücksicht darauf, auf welcher Ebene der Verwaltungshierarchie sie gebildet sind. Nur ist die Beteiligung des Personalrats auf diejenigen Angelegenheiten beschränkt, zu deren Entscheidung die Dienststelle, bei der sie gebildet sind, befugt ist. Von einer Über- und Unterordnung der auf den einzelnen Verwaltungsstufen gebildeten Personalräte kann dagegen keine Rede sein. Mit anderen Worten: das Personalvertretungsgesetz baut auf der aus Personalrat und Dienststelle bestehenden Partnerschaft auf, die auch bereits die Grundlage des Regierungsentwurfs vom 4. Juli 1952 (Deutscher Bundestag, 1. Wahlper., Drucks. Nr. 3552) bildete und unverändert in die Regierungsvorlage vom 4. März 1954 (Deutscher Bundestag, 2. Wahlper., Drucks. 160 [neu]) übernommen wurde. In beiden Entwürfen war für die mehrstufige Verwaltung die Stufenvertretung nur als eine mögliche, durch Rechtsverordnung zu regelnde Institution vorgesehen. Erst durch den Unterausschuß Personalvertretung wurde die Stufenvertretung in ihrer jetzt geltenden Form in das Gesetz eingefügt. Über die Zuständigkeitsabgrenzung der Stufenvertretungen enthält lediglich § 74 Abs. 1 PersVG die oben wiedergegebene Regelung, auf der auch die in §§ 61 Abs. 4 und 62 Abs. 4 PersVG enthaltenen Bestimmungen über die Beteiligung der Stufenvertretungen beruhen. Es lassen sich daher weder aus dem systematischen Aufbau des Personalvertretungsgesetzes noch seiner Entstehungsgeschichte brauchbare Argumente dafür herleiten, daß in die in § 74 Abs. 1 PersVG enthaltene Zuständigkeitsregelung der Stufenvertretungen etwas anderes hineininterpretiert werden könnte, als was dem Sinn der klaren gesetzlichen Formulierung entspricht. Da der Wortlaut besagt, daß dann, wenn die Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt ist, anstelle des Personalrats die bei der zuständigen Dienststelle gebildete Stufenvertretung zu beteiligen ist, geht das Gesetz mit der Unterscheidung zwischen "Dienststelle" und "zuständiger Dienststelle" erkennbar von zwei verschiedenen Dienststellen aus, und zwar - auf der hier in Betracht kommenden Stufe - von der nicht zur Entscheidung befugten nachgeordneten Behörde (§ 7 Abs. 2 PersVG) und der zuständigen, d.h. der Mittelbehörde (§ 7 Abs. 1 PersVG). Deshalb die Mittelbehörde personalvertretungsrechtlich als Dienststelle aufzuspalten, weil sie eine Doppelfunktion ausübe, ist weder mit der Zuständigkeitsregelung des § 74 Abs. 1 PersVG noch mit der Systematik des Personalvertretungsgesetzes vereinbar. Die Dienststelleneinheit der Mittelbehörde wird durch die Zuständigkeitsbestimmung des § 74 Abs. 1 PersVG nicht berührt.

Entscheidend für die Beteiligung des Bezirkspersonalrats, d.h. der Stufenvertretung, kann nur sein, ob diejenige Dienststelle, in deren Bereich die Angelegenheit fällt, zur Entscheidung befugt ist. Nur wenn die Zuständigkeit der Dienststelle nicht gegeben ist, wird die "bei der zuständigen Dienststelle" gebildete Stufenvertretung beteiligt, weil es sonst an einem beteiligungsfähigen Partner fehlen würde. Dies entspricht auch der im Bericht des Unterausschusses Personalvertretung (a.a.O.) zum Ausdruck kommenden gesetzgeberischen Vorstellung, wo es zu § 74 PersVG heißt:

"Die Vorschrift behandelt die Mitwirkung und Mitbestimmung der Stufenvertretung, also des Bezirkspersonalrats oder des Hauptpersonalrats bei Angelegenheiten, in denen die Dienststelle nicht zu einer Entscheidung befugt ist, sei es, daß die Entscheidung überhaupt nicht bei ihr liegt oder daß die Angelegenheit wegen nicht erzielter Einigung der vorgesetzten Dienststelle, also der Mittelbehörde oder der obersten Bundesbehörde vorgelegt werden muß."

Gegenüber der eindeutigen Objektivierung des gesetzgeberischen Willens können auch die von dem Oberverwaltungsgericht angestellten Zweckmäßigkeitserwägungen keine entscheidende Bedeutung haben. Daß in Personalangelegenheiten einer nachgeordneten Behörde, in denen diese nicht zur Entscheidung befugt ist, der Bezirkspersonalrat, in den Personalangelegenheiten der Mittelbehörde selbst dagegen der Personalrat zu beteiligen ist, mag zwar einer gewissen Perfektion entbehren, entspricht aber der durch den Gesetzgeber getroffenen und jedenfalls tragbaren Regelung. Es kann nicht die Aufgabe der Gerichte sein zu prüfen, ob eine andere Regelung den Interessen der Bediensteten besser entsprochen hätte. Die Theorie von der Doppelfunktion der Mittelbehörde und ihrer darauf beruhenden personalvertretungsrechtlichen Aufspaltung in "eigentliche Dienststelle" und "Mittelbehörde" würde die Frage nach der stufenmäßigen Einordnung der "eigentlichen Dienststelle" aufwerfen und konsequenterweise dazu führen, daß die Angelegenheiten die im Bereich der "eigentlichen Dienststelle" der Mitwirkung oder Mitbestimmung des Personalrats unterliegen und in denen es zu keiner Einigung zwischen Personalrat und Dienststelle kommt, gemäß § 61 Abs. 4 und § 62 Abs. 4 die Entscheidung desselben Dienststellenleiters in seiner bisher nicht ausgeübten Funktion als Leiter der Mittelbehörde angerufen werden müßte. Auch daraus folgt, daß die Annahme einer personalvertretungsrechtlichen Doppelfunktion einer Mittelbehörde nicht in die Systematik des Gesetzes einzuordnen ist und eine Umdeutung des Gesetzes darstellt, die über die Grenzen einer zulässigen Gesetzesauslegung hinausgeht.

Daß sich die Zuständigkeit des Personalrats auf diejenigen Angelegenheiten der Dienststelle beschränkt, in denen der Leiter der Dienststelle regelungsbefugt ist, ist unstreitig und bedarf keiner ausdrücklichen Feststellung.

Es war daher zu beschließen wie geschehen.

Eine Kostenentscheidung entfällt, da gemäß § 76 Abs. 2 PersVG in Verbindung mit § 80 Abs. 1, § 12 Abs. 4 und § 2 Abs. 1 Nr. 4 des Arbeitsgerichtsgesetzes vom 3. September 1953 (BGBl. I S. 1267) Gebühren und Auslagen nicht erhoben werden und in dem als objektives Verfahren gestalteten Beschlußverfahren auch für den Ersatz außergerichtlicher Kosten kein Raum ist.