I.

Die Regierung von Oberbayern hat den Antrag des Klägers auf Bewährung einer Entschädigung nach § 9 a des Häftlingshilfegesetzes in der Fassung vom 13. März 1957 (BGBl. I S. 168) abgelehnt. Seine Anfechtungsklage hatte im ersten Rechtszug Erfolg; der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat das Urteil des Verwaltungsgerichts jedoch aufgehoben, die Klage abgewiesen uni die Revision nicht zugelassen. Der Kläger hat am 2. April 1960 die zulassungsfreie Revision sowie gegen die Nichtzulassung der Revision Beschwerde eingelegt und hat beides am 10. Mai 1960 begründet. Wegen der verspäteten Beschwerdebegründung hat er die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand beantragt.

Beklagter ist der Freistaat B.; er wird vertreten durch die Staatsanwaltschaft beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof. Diese ist durch Schriftsatz vom 23. Mai 1960 der Revision und der Beschwerde entgegengetreten und hat beantragt, beide zu verwerfen. Sie ist der Auffassung, daß ihre Vertretung durch Anwälte nicht geboten sei; der Kläger meint, daß der Anwaltszwang auch für den Beklagten gelte.

II.

Der Senat macht gemäß § 11 Abs. 4 VwGO von seiner Befugnis Gebrauch, in einer grundsätzlichen Rechtsfrage die Entscheidung des Großen Senats herbeizuführen, weil die Sicherung einer einheitlichen Rechtsprechung es erfordert. Die vorgelegte Frage wird im Schrifttum bejaht von Ule (DVBl. 1960 S. 239) und Eyermann-Fröhler (Verwaltungsgerichtsordnung, Erl. 2 zu § 67); Sieveking (MDR 1960 S. 177 [180]) und Tittel (DRiZ 1960 3. 102 [104]) bejahen den Anwaltszwang für sämtliche Beteiligte ohne Ausnahme, Gross (DVBl. 1960 S. 626) dagegen verneint das Anwaltserfordernis schlechthin. Der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat dagegen in seinem Beschluß vom 30. Mai 1960 - BVerwG I CB 95.60 -, DVBl. 1960 S. 563, ausgeführt, es bestünden keine Bedenken dagegen, daß die Staatsanwaltschaft beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof ohne Zuziehung eines der in § 67 VwGO genannten Bevollmächtigten vor dem Bundesverwaltungsgericht tätig werde, weil ihr die Wahrnehmung der öffentlichen Interessen obliege und sie vorliegend auch solche wahrnehme. Die Gründe dieser Entscheidung lassen nicht erkennen, ob auch die in gegenwärtigen Beschluß bezeichnete Frage hat mitentschieden werden sollen. Nach dem Rubrum des Beschlusses war allerdings Beklagter der Freistaat Bayern und dieser "vertreten durch die Staatsanwaltschaft beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof in München als Vertreterin des öffentlichen Interesses"; die Staatsanwaltschaft führt im gegenwärtigen Verfahren aus, daß sie auch in jenem Verfahren als Vertreterin des beklagten Landes tätig geworden sei. Das Zwischenurteil des IV. Senats vom 25. Mai 1960 - BVerwG IV C 149.60 - und der Vorlagebeschluß des III. Senats vom 2. Juni 1960 - BVerwG III C 117.60 - betreffen den Vertretungszwang für den Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds beim Bundesverwaltungsgericht. In den Gründen des Zwischenurteils des IV. Senats wird der Anwaltszwang auch für denjenigen Vertreten des öffentlichen Interesses verneint, dem die Vertretung einer Partei übertragen worden ist. Im Vorlagebeschluß des III. Senats wird dagegen die Notwendigkeit, sich vor dem Bundesverwaltungsgericht durch einen besonderen Prozeßbevollmächtigten vertreten zu lassen, ohne Ausnahme bejaht. Die Ausführungen des III. Senats begründen keine Vorlegungspflicht gemäß § 11 Abs. 3 VwGO, weil dessen Entscheidung, nicht auf der Beantwortung dieser Rechtsfrage beruht; sie rechtfertigen aber gleichfalls die Verlegung gemäß § 11 Abs. 4 VwGO, weil sie den Schluß nahelegen, daß der III. Senat den Anwaltszwang bejahen würde, wenn in einem vor ihm schwebenden Verfahren der Vertreter des Öffentlichen Interesses als Vertreter einer Partei tätig würde.

Von der Beantwortung der vorgelegten Frage hängt die Entscheidung im gegenwärtigen Rechtsstreit ab. In diesem ist § 67 Abs. 1 VwGO anzuwenden, weil das Verfahren erst nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes (1. April 1960) beim Bundesverwaltungsgericht anhängig geworden ist (§ 195 Abs. 6 Nr. 9 VwGO). Der Beklagte ist nicht durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule vertreten. Zwar ist es nicht der durch die Staatsanwaltschaft beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof vertretene Beklagte, sondern der Kläger, der die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision und zugleich die zulassungsfreie Revision eingelegt hat; über dessen Rechtsmittel kann auch dann entschieden werden, wenn der Beklagte in dem Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nicht ordnungsgemäß vertreten ist. Es genügt jedoch, daß seine Mitwirkung oder Nichtmitwirkung auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts Einfluß haben kann: Unterliegt er dem Anwaltszwang, dann können die Anträge und Schriftsätze der Staatsanwaltschaft nicht berücksichtigt und kann diese in einer etwaigen mündlichen Verhandlung nicht gehört werden. Andererseits könnte in der Nichtberücksichtigung schriftlicher und mündlicher Erklärungen der Staatsanwaltschaft eine Verletzung des Rechts auf Gehör gesehen werden, wenn der Beklagte dem Anwaltszwang nicht unterliegt.

Der vorlegende Senat ist der Auffassung, daß der Beklagte nicht dem Anwaltszwang unterliegt; er verkennt jedoch nicht die ernsten Bedenken, die sich aus dem Wortlaut des Gesetzes ergeben.

Im gegenwärtigen Verfahren kommt es nicht darauf an, ob der Vertreter des öffentlichen Interesses, sondern ob das beklagte Land dem Anwaltszwang unterliegt; denn Beteiligter ist nicht die Staatsanwaltschaft als Vertreterin des öffentlichen Interesses (§ 63 Nr. 4 VwGO), sondern der Freistaat Bayern als Beklagter (§ 63 Nr. 2 VwGO). Nach § 67 Abs. 1 Satz 1 VwGO muß sich vor dem Bundesverwaltungsgericht jeder Beteiligte durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule als Bevollmächtigten vertreten lassen. Nach § 36 Abs. 1 VwGO kann aber bei dem Oberverwaltungsgericht und bei dem Verwaltungsgericht nach Maßgabe einer Rechtsverordnung der Landesregierung ein Vertreter des öffentlichen Interesses bestimmt und dabei ihm allgemein oder für bestimmte Fälle die Vertretung des Landes oder von Landesbehörden übertragen werden. Von dieser Möglichkeit ist im Lande Bayern Gebrauch gemacht worden; gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 1 der bayerischen Verordnung über den Vertreter des öffentlichen Interesses bei den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 23. März 1960 (GVBl. S. 31) vertritt die Staatsanwaltschaft bei den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit den Staat, wenn die Klage oder ein sonstiger. Antrag auf Sachentscheidung gegen den Staat gerichtet ist. Ist dem Vertreter des öffentlichen Interesses die Vertretung des Landes übertragen, dann ist er in dieser Eigenschaft nicht Beteiligter, sondern kraft Amtes Vertreter eines Beteiligten.

Voraussetzung für die Befreiung des vom Vertreter des öffentlichen Interesses vertretenen Landes vom Anwaltszwang ist es, daß. § 36 Abs. 1 Satz 2 VwGO die Vertretung im prozeßrechtlichen Sinne betrifft, d.h. die rechtswirksame Vornahme von Prozeßhandlungen für das als Partei beteiligte Land. Von ihr ist zu unterscheiden die Vertretung im staatsrechtlichen Sinne, die die Zuständigkeit eines Verfassungsorgans oder einer Behörde betrifft, für den Staat rechtswirksam zu handeln, und auf nachgeordnete Behörden übertragen (delegiert) werden kann. Vorschriften, welche bestimmen, welche Behörde jeweils zuständig ist, den Fiskus in bürgerlichen Rechtsstreitigkeiten zu vertreten, gehören nicht dem Prozeßrecht, sondern dem staatlichen Organisationsrecht an. Im Verfahren vor den ordentlichen Gerichten unterliegt auch der Fiskus, dessen Vertretung im Prozeß einer bestimmten Behörde übertragen ist, dem Anwaltszwang; die zur Vertretung des Fiskus berufene Behörde ist im Verfahren mit Anwaltszwang nicht verhandlungsfähig (postulationsfähig). Um eine organisationsrechtliche Übertragung der Vertretungsbefugnis handelt es sich nach Auffassung des vorlegenden Senats im Falle des § 36 Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht. Ein äußeres Anzeichen dafür, daß es sich hier um die Vertretung im prozeßrechtlichen Sinne handelt, ist die Aufnahme der Vorschrift in die Verwaltungsgerichtsordnung. Zwar enthält diese nur die Ermächtigung, die Vertretung dem Vertreter des öffentlichen Interesses zu übertragen, und überläßt die Regelung einer Rechtsverordnung der Landesregierung. Hätte jedoch nur die Übertragung der Vertretungsbefugnis im staatsrechtlichen Sinne geregelt werden sollen, dann hätte es keiner bundesgesetzlichen Ermächtigung hierzu bedurft; die Länder hätten im Rahmen der Art. 84 Abs. 1, 85 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG - die Vertretungsbefugnis selbständig regeln können. Der Bund hätte insoweit auch nicht vorschreiben können, daß dies nach Maßgabe einer Rechtsverordnung der Landesregierung zu geschehen habe; es wäre vielmehr die Landesverfassung dafür maßgebend gewesen, ob und in welcher Weise die Vertretung des Landes auf andere Behörden als die zur Vertretung des Landes verfassungsmäßig berufenen Organe übertragen werden konnte. Nur dann, wenn die Vertretung im prozeßrechtlichen Sinne geregelt werden sollte, bedurfte es der bundesgesetzlichen Ermächtigung für eine landesrechtliche Sonderregelung, nachdem der Bund von seiner Befugnis, das gerichtliche Verfahren zu regeln, gemäß Art. 72 Abs. 1, 74 Nr. 1 GG im Bereich der Verwaltungsgerichtsbarkeit durch Erlaß der Verwaltungsgerichtsordnung Gebrauch gemacht hat. Für die prozeßrechtliche Bedeutung des Wortes "Vertretung" in § 36 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann auch angeführt werden, daß im Zweifel von der gleichen Bedeutung desselben Wortes innerhalb eines Gesetzes ausgegangen werden kann, das Wort "Vertretung" aber jedenfalls in § 67 Abs. 1 VwGO in prozeßrechtlichen Sinne zu verstehen ist.

Betrifft § 36 Abs. 1 Satz 2 VwGO die Vertretung im prozeßrechtlichen Sinne, dann enthält diese Vorschrift zugleich eine Ausnahme vom Anwaltszwang. Sie deckt sich zwar nicht mit dem Anwendungsbereich des § 67 Abs. 1 VwGO. Diese Vorschrift schreibt den Anwaltszwang nur für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht vor, während § 36 Abs. 1 Satz 2 VwGO die Vertretung des Landes im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ohne Beschränkung auf das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht betrifft. Der Wortlaut des § 36 Abs. 1 Satz 2 VwGO ergibt auch nicht ohne weiteres, daß diese Vorschrift überhaupt für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht gelten soll. In § 36 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist die Bestimmung eines Vertreters des öffentlichen Interesses "bei dem Oberverwaltungsgericht und bei dem Verwaltungsgericht" vorgesehen und "dabei" kann nach Satz 2 ihm die Vertretung des Landes oder von Landesbehörden übertragen werden. Nach dem Beschluß des Großen Senats vom 14. November 1955 (BVerwGE 2, 321) ist aber der Vertreter des öffentlichen Interesses, der am vorausgegangenen Gerichtsverfahren beteiligt war, grundsätzlich befugt, auch Revision einzulegen. Der I. Senat hat in seinem bereits angeführten Beschluß vom 30. Mai 1960 ausgeführt, daß diese Frage auch nach der Verwaltungsgerichtsordnung nicht anders zu entscheiden sei. Wenn der Vertreter des öffentlichen Interesses als Beteiligter (§ 63 Nr. 4 VwGO) Revision einlegen kann, dann ist es folgerichtig anzunehmen, daß ihm die Vertretung des Landes oder von Landesbehörden auch für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht übertragen und, soweit ihm die Vertretung in der Vorinstanz oblag, belassen werden kann.

§ 67 VwGO regelt die Prozeßvertretung vor den Verwaltungsgerichten kraft Vollmacht. Demgegenüber ist § 36 Abs. 1 Satz 2 VwGO, der die Vertretung vor den Verwaltungsgerichten kraft Amtes zuläßt, eine Sonderregelung. Daß die Sonderregelung auf den Fall der nicht gebotenen Prozeßvertretung (§ 67 Abs. 2 VwGO) beschränkt werden, im Falle der gebotenen Prozeßvertretung (§ 67 Abs. 1 VwGO) aber nicht anwendbar sein sollte, ist dem Gesetzeswortlaut nicht zu entnehmen.

Für die Annahme, daß das Land, soweit es von der Ermächtigung des § 36 Abs. 1 Satz 2 VwGO Gebrauch macht, im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nicht dem Anwaltszwang unterliegen sollte, spricht auch die Entstehungsgeschichte des § 67 VwGO. Im Regierungsentwurf war als eine ausdrückliche Ausnahme vom Anwaltszwang das sogenannte Behördenprivileg vorgesehen; es wurde vom Rechtsausschuß des Bundestags gestrichen. Während der Beratungen dieses Ausschusses wurde erkannt, daß die Streichung des Behördenprivilegs mit der dem Vertreter des öffentlichen Interesses übertragenen Vertretung des Landes oder von Landesbehörden in Widerstreit geraten könnte. Die Mitglieder des Ausschusses stimmten darin überein, daß die Erstreckung des Anwaltszwangs auf Bund, Länder, Gemeinden, Gemeindeverbände und Behörden, die nach Landesrecht als solche am Verfahren beteiligt sind, nicht gelten solle, wenn die Vertretung des Landes oder von Landesbehörden den Vertreter des öffentlichen Interesses übertragen wird. Die Meinungsverschiedenheiten bezogen sich nur darauf, ob nach der Streichung des Behördenprivilegs eine ausdrückliche Klarstellung erforderlich sei oder nicht. Einige Mitglieder des Ausschusses, insbesondere der Vertreter des Bundesministers des Innern, hielten die Rechtslage für zweifelhaft; andere glaubten, die Vertretungsbefugnis des Vertreters des öffentlichen Interesses sei eine Sonderregelung, die von dem Anwaltszwang nicht berührt werde. Dieser letzteren Auffassung muß sich die Mehrheit des Ausschusses angeschlossen haben, weil keine klärende Vorschrift vorgeschlagen und aufgenommen wurde (Protokoll der 64. Sitzung S. 48 bis 50). Die Vorstellung einzelner Mitglieder der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe über die Bedeutung der Bestimmung wäre allerdings dann ohne Bedeutung, wenn sich der Wille des Gesetzgebers nicht aus dem Wortlaut der Gesetzesbestimmung und dem Sinnzusammenhang ergäbe; der Entstehungsgeschichte kommt für die Gesetzesauslegung nur insofern Bedeutung zu, als sie die Richtigkeit einer nach Wortlaut und Sinnzusammenhang ermittelten Auslegung bestätigt oder Zweifel behebt, die auf dem angegebenen Weg allein nicht ausgeräumt werden können (BVerfGE 1, 299 [312]). Letzteres ist hier aber der Fall.

Darauf, ob der Vertreter des öffentlichen Interesses als Vertreter des Landes in gleicher Weise wie als Verfahrensbeteiligter das öffentliche Interesse wahrnimmt und seine Aufgabe in beiden Funktionen nur einheitlich erfüllen kann, kommt es, entgegen der von der Staatsanwaltschaft vorgetragenen Auffassung, nicht an; die gesetzliche Regelung schließt es nicht aus, daß die Frage des Anwaltszwangs für den Vertreter des öffentlichen Interesses als Verfahrensbeteiligten und für das von ihm kraft Amtes vertretene Land verschieden zu beurteilen ist. Andererseits steht es, entgegen der vom Kläger vorgetragenen Auffassung, der Annahme, daß Land und Landesbehörden unter den Voraussetzungen des § 36 Abs. 1 Satz 2 VwGO vom Anwaltszwang ausgenommen seien, nicht entgegen, daß für den Bund, die Gemeinden und Gemeindeverbände keine Ausnahme vom Anwaltszwang besteht. Für den Bund, die Gemeinden und Gemeindeverbände hat der Gesetzgeber von der an sich bestehenden Möglichkeit, eine Ausnahme vom Anwaltszwang vorzusehen, keinen Gebrauch gemacht. Für die Länder wurde die Möglichkeit einer den Anwaltszwang ausnehmenden Regelung offengehalten, um bisher bewährte Einrichtungen der Verwaltungsrechtspflege nicht von Bundes wegen zu beseitigen; in ihre Hand ist es gelegt, ob sie für sich an bestehenden Einrichtungen festhalten und damit den Anwaltszwang ausschließen, soweit sie oder ihre Behörden vor dem Bundesverwaltungsgericht Verfahrensbeteiligte sind.