I.

Das Ordnungsamt der beklagten Stadt gab dem Kläger am 3. April 1954 auf, seine Wäscherei zu schließen. Der Kläger erhob durch einen Rechtsanwalt Beschwerde. Der Oberkreisdirektor hob die Verfügung des Ordnungsamtes am 2. Juni 1954 auf. Der Kläger beantragte eine Ergänzung des Beschwerdebescheides dahin, daß ihm die Anwaltskosten für die Beschwerde zu erstatten seien. Der Oberkreisdirektor lehnte dies ab, weil dem Beschwerdeverfahren nach dem preußischen Polizeiverwaltungsgesetz eine Kostenentscheidung fremd sei und eine gesetzliche Regelung dafür fehle. Der Kläger forderte alsdann von der Beklagten die Erstattung der Anwaltskosten für die Beschwerde, berechnet auf 102,02 DM nach der Deutschen Rechtsanwaltsgebührenordnung. Die Beklagte erklärte sich zur Erstattung von 13,98 DM bereit, die sich nach der preußischen Landesgobührenordnung für Rechtsanwälte und dem nordrhein-westfälischen Gesetz über Maßnahmen auf dem Gebiete des Kostenrechts ergäben.

Der Kläger rief das Landesverwaltungsgericht mit dem Antrag an, die Beklagte zur Zahlung von 102,02 DM zu verurteilen. Er trug vor: Weil die Ordnungsverfügung auf die Beschwerde hin aufgehoben worden sei, habe die Beklagte nach prozessualen Grundsätzen, die auch im Verwaltungsstreitverfahren gälten, automatisch die Kosten des Verfahrens und infolgedessen auch die Kosten eines zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung zugezogenen Anwalts zu tragen. Die Anwaltskosten seien nach der Deutschen Rechtsanwaltsgebührenordnung zu berechnen. Da das Beschwerdeverfahren ebenso wie ein Einspruchsverfahren eine besondere gebührenrechtliche Instanz, und zwar die erste des gesamten Verwaltungsstreitverfahrens sei, könne nicht die preußische Landesgebührenordnung für Rechtsanwälte zum Zuge. Man könne die aus der Verordnung Nr. 165 in Verbindung mit der Zivilprozeßordnung herzuleitende Pflicht zur Erstattung der Beschwerdekosten nicht auf die Fälle beschränken, in denen einem Verwaltungsvorverfahren noch ein Verwaltungsstreitverfahren gefolgt sei. Man könne die Erstattung der Anwaltskosten auch nicht von dem Nachweis einer zum Schadensersatz verpflichtenden schuldhaften Amtspflichtverletzung abhängig machen; denn beim Streit über Rechtsfragen lasse sich niemals eine Amtspflichtverletzung nachweisen.

Das Landesverwaltungsgericht wies die Klage als unzulässig ab, weil der Verwaltungsrechtsweg nicht gegeben sei; der Klaganspruch sei bürgerlich-rechtlicher Art.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung unter Zulassung der Revision zurückgewiesen und ausgeführt: Nach § 104 Abs. 1 MRVO Nr. 165 seien auf die Gerichtskosten die in bürgerlichen Rechtsstreitigkeiten geltenden Vorschriften anzuwenden, soweit die Verordnung nicht etwas anderes bestimme. In bürgerlichen Rechtsstreitigkeiten könnten Kosten für eine außergerichtliche Erledigung, so auch Kosten für die Beauftragung eines Rechtsanwalts, nur durch eine besondere, nach den Grundsätzen des Schadensersatzes zu begründende Klage geltend gemacht werden. Für eine solche Klage, nach Art. 34 GG auch für die hier in Betracht kommende Amtshaftungsklage, seien die Zivilgerichte zuständig. Die MRVO Nr. 165 bestimme nichts anderes. Ihr § 103 Abs. 1, nach dem zu den Kosten auch die Kosten des Vorverfahrens gehörten, betreffe nur die Kosten eines Vorverfahrens, dem ein Verwaltungsstreitverfahren gefolgt sei; denn § 103 stehe in dem Abschnitt VII, der von den Kosten gerichtlicher Vorfahren handle. Daher sei bei Vorverfahrenskosten der Zusammenhang mit einem nachfolgenden gerichtlichen Verfahren erforderlich. Diese gesetzliche Regelung sei verfassungsmäßig und binde nach Art. 20 Abs. 3 GG den Richter; über ihre Zweckmäßigkeit wie auch über die Erfolgsaussicht der Schadensersatz- oder Amtshaftungsklage sei nicht zu entscheiden.

Der Kläger hat Revision eingelegt und beantragt,

Er verweist auf sein früheres Vorbringen und führt aus:

Die Vorinstanz habe den § 103 MRVO Nr. 165 falsch, nämlich eng statt weit, ausgelegt und den allgemeinen Grundsatz des § 91 ZPO nicht herangezogen. Das Vorverfahren sei eine notwendige Voraussetzung und gebührenmäßig eine besondere Instanz des Verwaltungsstreitverfahrens; daher könnten seine Kosten nicht nur bei anschließendem Verwaltungsstreitverfahren erstattungsfähig sein. Wie eine Behörde selber für das Vorverfahren Gebühren berechne und von demjenigen einziehe, der nach ihrer Entscheidung Kostenschuldner sei, so sei es nur recht und billig, einem erfolgreichen Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen der Rechtsverfolgung zu erstatten. So habe der Strafsenat des Oberlandesgerichts Köln ausgesprochen, daß bei fehlerhaften Eingriffen der staatlichen Macht dem Bürger die Anwaltskosten zu erstatten seien, z.B. wenn er im Bußgeldverfahren obsiege und das Nichtvorliegen einer Ordnungswidrigkeit festgestellt werde. Solches spreche auch der Beschluß des Oberlandesgerichts Hamburg vom 30. Januar 1959 - Ws (a) 717/58 - aus. Gleiches müsse folgerichtig für ein Vorverfahren gelten. Man könne einen solchen Anspruch nicht auf die Amtshaftungsklage verweisen. Denn es gehe bei der Kostenerstattung nicht um einen Schadensersatz wegen Verschuldens der tätig gewordenen Organe, sondern der Grundsatz des § 91 ZPO, daß der unterliegende Teil die Kosten der zweckentsprechenden Rechtsverfolgung zu tragen habe, gelte automatisch auch hier. Die Kostenerstattung abzulehnen, sei verfassungswidrig. Die neue Kostenregelung seit dem 1. Oktober 1957 habe herausgestellt, daß in jedem Verfahren und für jede Tätigkeit des Anwalts Gebühren anzusetzen seien. Das Vorverfahren könne keine Ausnahme davon machen. Es solle der Behörde Gelegenheit geben, die strittige Angelegenheit nochmals zu prüfen. Meist werde ein Anwalt in schwierigen Fragen des öffentlichen Rechts, wie hier auf dem neuen Rechtsgebiet der gewerblichen Verwendung von Waschautomaten, eine Lösung im Sinne des Beschwerdeführers erreichen. Dann dürfe man aber die Erstattungsfähigkeit seiner Gebühren nicht verneinen, wie wenn seine Tätigkeit überflüssig gewesen wäre, um so weniger, wenn gerade er geholfen habe, einen kostspieligen Verwaltungsprozeß zu verhindern. Im gegenwärtigen Falle habe der Erfolg der Beschwerde es der Stadt erspart, auch noch vor dem Verwaltungsgericht zu unterliegen und dann die Anwaltskosten für zwei Instanzen zu tragen. Es sei nicht richtig, daß das Gesetz eine Lücke hätte.

Auf Anfrage des Senats hat der Kläger sich gegen eine Verweisung des Rechtsstreits an das Zivilgericht ausgesprochen und bemerkt, er könne ein für die Amtshaftungsklage erforderliches Verschulden eines Bediensteten der Beklagten nicht dartun.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen. Sie meint, der Grundgedanke des § 91 ZPO lasse sich auf ein Vorverfahren nur bei besonderer gesetzlicher Vorschrift ausdehnen; § 103 MRVO Nr. 165 erfasse aber eindeutig das Vorverfahren nur dann, wenn ihm ein Verwaltungsstreitverfahren gefolgt sei.

II.

Die Revision hatte keinen Erfolg.

1)

Für die Klage auf Erstattung der Anwaltskosten einer erfolgreichen Verwaltungsbeschwerde sind die Verwaltungsgerichte zuständig. Der Kläger macht den Anspruch ausdrücklich und dem Tatsachenvortrag nach nicht als einen Schadensersatz-, insbesondere Amtshaftungsanspruch geltend, für den der Zivilrechtsweg gegeben wäre. Er stützt die Klage vielmehr auf einen zur Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte gehörenden Sachverhalt. Er glaubt sich auf § 103 der Verordnung Nr. 165 und auf einen allgemeinen, also auch auf das Verwaltungsverfahren anzuwendenden, in § 91 ZPO ausgedrückten Grundsatz stützen zu kennen. Sein Vortrag läßt überdies an einen Folgenbeseitigungsanspruch denken. Die Klage ist zulässig. Es handelt sich um eine "andere" Streitigkeit des öffentlichen Rechts im Sinne des § 22 Abs. 1 MRVO Nr. 165.

2)

Materiell-rechtlich darf das Revisionsgericht nur prüfen, ob Bundesrecht nicht oder unrichtig angewendet ist (§ 56 Abs. 1 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 [BGBl. I S. 625] - BVerwGG -). An die Entscheidung des Berufungsgerichts über das Bestehen und den Inhalt nichtrevisiblen Rechts, insbesondere von Landesrecht, ist es gebunden (§§ 26, 56, 61 BVerwGG in Verbindung mit § 562 ZPO).

Die Verordnung Nr. 165, die nicht Bundesrecht ist, enthält nicht nur verfahrensrechtliche Nonnen. Ihre §§ 103 und 104 sind, soweit das Berufungsgericht sie hier - negativ - auf den Klaganspruch angewendet hat, materielles Recht. Die Entscheidung, daß diese Vorschriften den Anspruch auf Erstattung der Kosten eines Verwaltungsbeschwerdeverfahrens nicht begründen, wenn es nicht als "Vorverfahren" ein Verwaltungsstreitverfahren nach sich gezogen hat, bindet daher das Revisionsgericht.

Es muß dahinstehen, ob aus § 91 ZPO, der unmittelbar nur für den Zivilprozeß gilt, oder aus §§ 47, 54 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten vom 25. März 1952 (BGBl. I S. 177), die in dem vom Kläger eingereichten Beschluß des Oberlandesgerichts Hamburg vom 30. Januar 1959 - Ws (a) 717/58 - verwertet sind, auf einer, alle Verfahrensarten beherrschenden, ungeschriebenen Rechtssatz zu schließen ist, daß stets der Unterlegene die Verfahrenskosten - einschließlich derer für die Rechtsverteidigung des Gegners - zu tragen hat. Ein solcher Rechtssatz wäre in seiner Anwendung auf Verwaltungsbeschwerdeverfahren vor Landesbehörden nicht Bundesrecht. Denn als Bundesrecht kann ungeschriebenes Recht, ebenso wie geschriebenes, grundsätzlich nur auf den Rechtsgebieten entstehen oder fortgelten, die der Gesetzgebung des Bundes unterliegen; hierzu gehört die Kostenregelung bei Verwaltungsverfahren vor Landesbehörden nicht (Art. 30, 70, 73-75, 84, 124, 125 GG). Daher ist dem Revisionsgericht verwehrt zu prüfen, ob die Berufungsentscheidung zu Recht einen solchen Rechtssatz nicht angewendet, sinngemäß also sein Bestehen verneint hat. Ebenso läge es mit einem Rechtssatz über die Kostenerstattung bei erfolgreichen Beschwerden gegen rechtswidrige Verwaltungsakte, der sich etwa aus der Lehre vom Folgenbeseitigungsanspruch bei ihrer von Menger (VerwArch 1959 S. 91 f.) vorgeschlagenen Erweiterung ableiten ließe.

Die Bundesgebührenordnung für Rechtsanwälte in der Fassung des Art. VIII des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung kostenrechtlicher Vorschriften vom 26. Juli 1957 (BGBl. I S. 861, 907) regelt die Anwaltsgebühren nur der Höhe nach (§ 1 Abs. 1); auch ihr Elfter Abschnitt (§§ 118 ff.), der die Anwaltsgebühren u.a. in verwaltungsbehördlichen Verfahren betrifft, hat nur diese Bedeutung. Sie sagt aber nichts darüber, ob die in solchen Verfahren durch die Zuziehung des Anwalts entstandenen Kosten dem Obsiegenden zu erstatten sind. Daher kann die Ablehnung der Kostenerstattung dieses Gesetz nicht verletzen. Überdies betrifft das am 1. Oktober 1957 in Kraft getretene Gesetz die Gebühr für eine, wie hier, im Jahre 1954 abgeschlossene Tätigkeit des Anwalts nicht (Art. XI §§ 3 Abs. 4; 10).

Sonstige Sondervorschriften des Bundesrechts gibt es nicht.

Die Abweisung der Klage verletzt auch nicht das Grundgesetz. Art. 19 Abs. 4 GG, der gegen Rechtsverletzungen durch die öffentliche Gewalt den Rechtsweg eröffnet, sagt nichts über die Kosten einer Rechtsverteidigung außerhalb des Rechtsweges. Art. 20 Abs. 3 GG mag die tiefere Rechtfertigung für Wiedergutmachungsansprüche bei rechtswidrigem Verwaltungshandeln bilden, wie sie zum Teil positivrechtlich geregelt sind (z.B. § 839 BGB i.V. mit Art. 34 GG). Beim Fehlen besonderer Rechtsvorschriften aber kann der Betroffene jedenfalls nicht unmittelbar und allein aus Art. 20 Abs. 3 GG einen Anspruch darauf herleiten, daß er, abgesehen von der Wiederherstellung seiner durch das rechtswidrige Verwaltungshandeln an sich beeinträchtigten Rechtsstellung, auch von den Kosten seiner selbstgewählten Rechtsverteidigung freigehalten werde. Art. 20 Abs. 3 GG ist durch die Klagabweisung nicht verletzt.

Mangels einer Verletzung von Bundesrecht war die Revision zurückzuweisen.

Der Senat hat Verständnis dafür, daß dieses Ergebnis den Kläger nicht befriedigen kann. Es muß unbillig erscheinen, daß die Kosten einer mindestens zweckentsprechenden, wenn nicht gar notwendigen Verteidigung gegen ein Verwaltungshandeln, das sich durch den Erfolg der Beschwerde als rechtswidrig erwiesen hat, dem Betroffenen zur Last bleiben sollen. Mit Recht weist der Kläger darauf hin, daß er hier schlechter steht, als wenn er erst mit einer Anfechtungsklage, anstatt schon mit der Beschwerde, Erfolg gehabt hätte (§ 103 Abs. 1 MRVO Nr. 165; ebenso § 124 Abs. 1 VGG). Mit einem gewissen Recht mißbilligt der Kläger auch, daß der umstrittene Anspruch nicht schon durch die Rechtswidrigkeit des behördlichen Eingriffs zu rechtfertigen, sondern von dem in solchen Fällen regelmäßig nicht möglichen Nachweis des Verschuldens eines Behördenbediensteten (als Antshaftungsanspruch) abhängig sein soll. In der Tat steht er hierin sogar schlechter als ein privater Gläubiger, der einen Anwalt außergerichtlich einschaltet; dieser kann in der Regel die Anwaltskosten schon wegen Schuldnerverzugs geltend machen. Zur Abhilfe sind die Verwaltungsgerichte nicht in der Lage. Es wäre Aufgabe der Gesetzgeber, die bislang nur lückenhaft geregelte Erstattung von Anwaltskosten im Verwaltungsverfahren (Zusammenstellung für den Bereich der MRVO Nr. 165 bei Schatte, Verwaltungsgerichtliches Kostenrecht, 1955, S. 217) umfassend und angemessen zu ordnen (vgl. Hamann, Erstattungsfähigkeit von Anwaltskosten im Verwaltungsverfahren, BaWüVBl. 1959 S. 145 mit Nachweisen).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1 BVerwGG.