Die Klägerin ist Eigentümerin eines etwa 22.000 qm großen Geländes, das unter Landschaftsschutz steht. Sie beabsichtigt, die Flächen als Bauplätze zu verkaufen. Sie hat daher am 13. September 1954 an die zuständige Kreisverwaltung den Antrag gerichtet, das Gelände "aus dem Landschaftsschutz zu entlassen". Zur Begründung hat sie ausgeführt, daß für die Unterschutzstellung des Geländes keine besonderen Gründe vorlägen, die Besiedlung des Geländes dagegen im allgemeinen Interesse liege. Nachdem der Kreisausschuß einen Beschluß dahin gefaßt hatte, daß dem Antrag der Klägerin, die Flächen aus dem Landschaftsschutz zu entlassen, die Genehmigung versagt werden müsse und damit auch eine Ausnahmegenehmigung nicht erteilt werden könne, weil der Landschaftsschutz mit Rücksicht auf das Erholungsbedürfnis der Bevölkerung und die Gesunderhaltung des Bodens insbesondere aus wasserwirtschaftlichen Gründen bestehen bleiben müsse und die bauliche Aufschließung des Geländes die Beseitigung des gesamten Landschaftsschutzes zur Folge haben würde, versagte der Oberkreisdirektor durch Bescheid vom 27. Oktober 1954 die beantragte Entlassung des Geländes aus dem Landschaftsschutzgebiet. In der Begründung übernahm er die bezeichneten Ausführungen des Kreisausschusses und bemerkte dabei, daß der Kreisausschuß daher die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung von den Vorschriften der Landschaftsschutzverordnung abgelehnt habe; auch der Kreisbeauftragte für Naturschutz und Landschaftsschutz habe sich gegen die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung ausgesprochen.

Die Beschwerde der Klägerin wurde durch Bescheid des Regierungspräsidenten vom 17. Februar 1955 zurückgewiesen. In den Gründen ist ausgeführt: Das Grundstück der Klägerin bilde mit dem angrenzenden Wald eine Einheit. Um den in diesem Gebiet nur noch sehr geringen Waldbestand zu erhalten, sei das gesamte Gelände seinerzeit unter Landschaftsschutz gestellt worden. Diese Gründe lägen auch heute noch vor. Bei Durchführung der beabsichtigten Bebauung würden die verbleibenden restlichen Waldflächen als solche nicht erhalten werden können. Der Freigabe stehe überdies der Umstand entgegen, daß das Gelände im sogenannten Außengebiet liege und die Bebauung der Flächen einer geordneten Entwicklung des Gemeindegebiets, wie sie in der anderweitigen Baugebietsausweisung vorgesehen sei, zuwiderlaufen würde. Die verwaltungsgerichtliche Klage, mit der die Klägerin die Aufhebung der erwähnten Bescheide und die Verpflichtung des Beklagten begehrt, ihrem Antrag vom 13. September 1954 stattzugeben, war in zwei Instanzen ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht erster Instanz hat die Klage als zulässig angesehen, sie aber für unbegründet gehalten, da die von der Klägerin begehrte Entlassung der Grundflächen aus dem Landschaftsschutz von der Behörde zu Recht abgelehnt worden sei. Im Berufungsverfahren hat die Klägerin zusätzlich beantragt, den Beklagten zur Bewilligung einer Ausnahme von der Landschaftsschutzverordnung zu verurteilen. Zur Begründung hat sie ausgeführt, daß nach Lage der östlichen Verhältnisse eine Störung der zu schützenden Belange durch die beabsichtigte Bebauung nicht eintreten werde. Das Berufungsgericht hat die Berufung durch Urteil vom 8. Oktober 1957 zurückgewiesen. In den Gründen ist ausgeführt: Soweit die Klägerin die Herausnahme der Flächen aus dem Landschaftsschutz begehre, sei die Klage unzulässig. Eine solche Herausnahme könne nur durch eine Löschung in der Landschaftsschutzkarte erfolgen. Diese sei kein Verwaltungsakt, sondern eine Rechtsetzung. Für Klagen auf Erlaß von Rechtsetzungsakten seien die Verwaltungsgerichte nicht zuständig. Mit dem Hilfsantrag könne die Klägerin deswegen nicht durchdringen, weil - abgesehen davon, daß hier eine Klageänderung vorliegen dürfte - insoweit das erforderliche Vorverfahren fehle. Die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach der Landschaftsschutzverordnung sei vor Erhebung der Klage weder beantragt noch abgelehnt worden noch habe die Klägerin Einspruch oder Beschwerde erhoben. Mit ihrem Antrag vom 13. September 1954 habe die Klägerin vielmehr die Entlassung ihrer Grundstücke aus dem Landschaftsschutzgebiet, also die Beschränkung des räumlichen Geltungsbereichs der Landschaftsschutzverordnung begehrt. Nur über diesen Antrag habe die Kreis Verwaltung entschieden, wie aus dem erkennenden Teil und der Begründung dieser Verfügung hervorgehe. Zwar sei in der Begründung auch ausgeführt, daß der Kreisausschuß die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung abgelehnt und auch der Kreisbeauftragte für den Naturschutz sich gegen eine Ausnahmegenehmigung ausgesprochen habe, doch sei dies nicht Bestandteil der Entscheidung über die Ablehnung einer Ausnahmegenehmigung, sondern habe lediglich informatorischen Charakter. Auch die Begründung des Beschwerdebescheides beschränke sich auf die Prüfung des Antrags der Klägerin auf Entlassung ihrer Grundstücke aus dem Landschaftsschutz. Der Antrag der Klägerin vom 13. September 1954 kenne auch nicht dahin ausgelegt werden, daß entweder eine Löschung ihrer Grundstücke in der Landschaftsschutzkarte oder wenigstens die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zur Bebauung eines Grundstücks begehrt werde; denn in dem zweiten Falle würde die Klägerin anerkennen, daß ihr Grundstück der Landschaftsschutzverordnung weiterhin unterliege und dieser rechtliche Zustand an sich nicht geändert werden solle. Das aber lasse sich mit ihrem sonstigen Vorbringen nicht vereinen; denn sie habe stets die Ansicht vertreten, daß ihr Grundstück keinen Schutz im Sinne des Reichsnaturschutzgesetzes verdiene.

Die Revision ist vom Berufungsgericht zugelassen worden.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin Revision eingelegt. Zur Begründung macht sie geltend: Bei der Herausnahme von Grundstücken aus dem Landschaftsschutz handele es sich um einen Verwaltungsakt, wie die förmliche Ausgestaltung des Verfahrens nach dem Reichsnaturschutzgesetz zeige und sich auch aus den Rechtswirkungen dieser Maßnahme ergebe. Es sei auch nicht ersichtlich, warum eine Ausnahmegenehmigung, die nur ein Minus gegenüber dem gestellten Antrag bedeute, nicht durchgehen solle. Der dahingehende Antrag sei nur hilfsweise gestellt gewesen. Die Klägerin beantragt, unter Abänderung der angefochtenen Entscheidungen die nachgesuchte Entlassung aus dem Landschaftsschutz (Löschung) bewilligen zu wollen.

Der Beklagte beantragt

Die Frage nach der Rechtsnatur der beantragten Herausnahme betreffe den verfahrensrechtlichen Teil der Vorschriften des Naturschutzgesetzes. Diese seien Landesrecht. Die bezeichnete Frage gehöre daher nicht dem revisiblen Recht an. Er hält im übrigen die Ausführungen des Berufungsgerichts für zutreffend.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt.

Das angefochtene Urteil konnte nicht aufrechterhalten werden.

Die Ansicht des Berufungsgerichts, daß die Klage unzulässig sei, soweit sie sich dagegen richte, daß die Behörde die Löschung der Grundflächen in der Landschaftsschutzkarte abgelehnt hat, ist nicht zu beanstanden. Diese Frage unterliegt der revisionsgerichtlichen Nachprüfung, weil es sich, wie der Senat in ständiger Rechtsprechung ausgesprochen hat, bei dem Begriff des Verwaltungsaktes um einen solchen des revisiblen Rechts handelt. Mit Recht geht das Berufungsgericht in Übereinstimmung mit der in Rechtsprechung und Schrifttum herrschenden Meinung davon aus, daß die Unterstellung von Grundflächen unter den Landschaftsschutz nach dem Reichsnaturschutzgesetz ein Akt der Rechtsetzung ist. Für diese Ansicht spricht sowohl der Inhalt der Regelung - der Rechtscharakter eines Gebietes wird mit Wirkung für jedermann festgelegt - als auch die Ausgestaltung des Verfahrens - öffentliche Auslegung vor Erlaß der Verordnung, Bekanntmachung der Verordnung im Verordnungsblatt -. Auch eine auf den Sinn und Zweck des Begriffs des Verwaltungsaktes zurückgehende Betrachtung (vgl. Urteil des erkennenden Senats von3. Mai 1956 - BVerwG I C 29.54 - [BVerwGE 3, 265] undBeschluß vom 21. Mai 1957 - BVerwG I B 272.56 - [NJW 1957 S. 1083 = DVBl. 1957 S. 535]) muß zu dem gleichen Ergebnis führen. Die Anordnung bildet im allgemeinen nur die Grundlage für besondere Regelungen, die durch Verwaltungsakte erfolgen, bei deren gerichtlicher Prüfung auch die Rechtmäßigkeit der zugrunde liegenden Verordnung zu untersuchen ist, so daß es von diesem Gesichtspunkt aus nicht notwendig erscheint, schon die Anordnung selbst als selbständig anfechtbaren Verwaltungsakt zu betrachten.

Ist der Erlaß einer solchen Anordnung ein Rechtsetzungsakt, so muß das gleiche auch für eine Änderung oder eine teilweise oder völlige Aufhebung gelten. Als eine solche Änderung oder teilweise Aufhebung ist die Herausnahme einzelner Grundstücke aus dem Landschaftsschutz, also die teilweise Löschung in der Landschaftsschutzkarte anzusehen; denn damit wird, wie das Berufungsgericht zutreffend ausführt, der räumliche Geltungsbereich der Verordnung eingeschränkt. Der Antrag auf Löschung in der Landschaftsschutzkarte im Sinne des § 13 Abs. 4 der Durchführungsverordnung zum Reichsnaturschutzgesetz in Verbindung mit § 14 Abs. 1 des Reichsnaturschutzgesetzes ist daher ein Teil eines Rechtsetzungsverfahrens; denn in diesem Antragsverfahren wird über Gesichtspunkte entschieden, deren Berücksichtigung bei der Prüfung des Vorliegens oder Fortgeltens der gesetzlichen Voraussetzungen für die Unterschutzstellung von Landschaftsteilen ohnehin erforderlich ist und auf die der Antragsteller nur besonders hinweist. Die Entscheidung über diesen Antrag ist nur ein besonders hervorgehobener Ausschnitt aus einem Rechtsetzungsverfahren und nimmt daher an dessen Rechtsnatur teil (vgl. für den Einspruchsbescheid im PlanauslegungsverfahrenUrteil des erkennenden Senats vom 3. Mai 1956 - BVerwG I C 29.54 -).

Die Klage gegen die Ablehnung eines solchen Antrags kann auch nicht als "andere Streitigkeit des öffentlichen Rechts" im Sinne des § 22 Abs. 1 MRVO 165 angesehen werden. Denn wie der erkennende Senat in seinem vorstehend bezeichneten Urteil ausgeführt hat, kann auch eine weite Auslegung des Begriffs der anderen Streitigkeit des öffentlichen Rechts nicht dazu führen, daß die Nachprüfung der Rechtmäßigkeit einer Norm zum eigentlichen Gegenstand eines Verwaltungsstreitverfahrens wird. Auf eine solche Normenkontrolle aber würde ein Verwaltungsstreitverfahren hinauslaufen, in dem über die Klage gegen die Ablehnung der Löschung zu befinden wäre, wie sich aus dem Sinn dieses Antragsverfahrens nach dem oben Dargelegten ergibt.

Dagegen kann sich der Senat der Ansicht des Berufungsgerichts, auch der Hilfsantrag sei unzulässig, nicht anschließen. Der Senat deutet auch den in der Revision gestellten Antrag der Klägerin nicht dahin, daß das in dem Hilfsantrag geltend gemachte Begehren fallengelassen werde. Die Auslegung, die das Berufungsgericht dem Antrag der Klägerin vom 13. September 1954 dahin gibt, daß in ihm ausschließlich die förmliche Löschung der Grundflächen in der Landschaftsschutzkarte begehrt sei, steht mit allgemeinen Grundsätzen, die für die Auslegung von Willenserklärungen gelten, nicht in Einklang. Nach diesen Grundsätzen ist der wirkliche Wille der Parteien maßgebend, soweit er demjenigen, demgegenüber die Erklärung abgegeben ist, erkennbar ist. Unter diesem Gesichtspunkt erscheint es dem erkennenden Senat nicht zweifelhaft, daß die Klägerin diejenigen rechtlichen Hemmnisse beseitigt haben wollte, die aus der Landschaftsschutzverordnung ihrem Bauvorhaben entgegenstehen. Wenn die Klägerin dabei in dem Wortlaut des förmlichen Antrags davon gesprochen hat, daß das Grundstück aus dem Landschaftsschutz entlassen werden sollte, so besagt das nach dem Inhalt ihres gesamten Vorbringens, wie es in der Begründung ihres Antrags dargelegt ist, nicht, daß die Klägerin nur eine förmliche Löschung begehre und an der Bewilligung einer Ausnahme von dem grundsätzlichen Bauverbot nach der Landschaftsschutzverodnung kein Interesse habe. Der Kreisausschuß und der Oberkreisdirektor haben den Antrag der Klägerin auch durchaus zutreffend in dem Sinne verstanden, daß die Klägerin nicht nur eine förmliche Löschung ihrer Grundstücke in der Landschaftsschutzkarte, sondern auch die Bewilligung einer Ausnahme von dem grundsätzlichen Bauverbot nach der Landschaftsschutzverordnung erstrebe. Das ergibt sich daraus, daß in den Gründen des Beschlusses des Kreisausschusses ebenso wie in den Gründen des ablehnenden Bescheides des Oberkreisdirektors ausdrücklich von der Ausnahme gesprochen ist. Auch dem Beschwerdebescheid ist, wenn in ihm auch nicht ausdrücklich von einer Ausnahme gesprochen wird, zu entnehmen, daß die Bebauung der Grundstücke der Klägerin aus naturschutzrechtlichen Gründen nicht in Betracht kommen könne, gleichviel ob die Preisteilung von den naturschutzrechtlichen Bindungen durch förmliche Löschung in der Landschaftsschutzkarte oder durch Bewilligung einer Ausnahme von dem grundsätzlichen Bauverbot erfolge. Das sogenannte Vorverfahren hat sich also auch auf die Frage erstreckt, ob der Klägerin eine Ausnahme bewilligt werden könne. Wenn das Berufungsgericht in diesem Zusammenhang erwägt, daß sich beide Begehren wesentlich dadurch unterschieden, daß in einem Falle die Aufhebung des Landschaftsschutzes für das betroffene Grundstück schlechthin begehrt, in dem anderen Falle die Fortdauer dieser Bindung an sich anerkannt werde, daher beide Begehren nicht miteinander zu vereinen seien, so wird dabei nicht hinreichend berücksichtigt, daß für das konkrete Vorhaben der Klägerin beide Maßnahmen, so richtig ihr unterschied auch rechtstheoretisch vom Berufungsgericht gesehen ist, praktisch auf das gleiche hinauslaufen, nämlich auf die Beseitigung der rechtlichen Hindernisse, die ihrem Bauvorhaben aus den naturschutzrechtlichen Bestimmungen entgegenstehen. Geht man von dieser Auslegung des Antrags der Klägerin und der behördlichen Bescheide aus, so stellt der während des Berufungsverfahrens ausdrücklich gestellte Hilfsantrag, der sich auf die Bewilligung einer Ausnahme bezieht, nur eine Verdeutlichung des ursprünglichen Klagevorbringens dar, aber keinen neuen Antrag und damit keine Klageänderung. Ebensowenig kann, wie bereits oben dargelegt, in dem neu formulierten Revisionsantrag ein Verzicht auf das die Bewilligung einer Ausnahme betreffende Begehren der Klägerin gesehen werden.

Die Klage bedarf daher insoweit der sachlichen Nachprüfung, als sie sich gegen die Ablehnung der Ausnahmegenehmigung richtet.

Zu diesem Zweck war die Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz geboten.