Der Rechtsvorgänger der Kläger hatte gegen einen nach dem preußischen Fluchtliniengesetz aufgestellten Fluchtlinienplan im Offenlegungsverfahren Einwendungen und gegen den diese Einwendungen zurückweisenden Beschluß des Beklagten Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben mit dem Antrag, den Beschluß der Gemeindevertretung über die Aufstellung des Fluchtlinienplanes und den Einwendungsbeschluß des Beklagten aufzuheben. Er war der Ansicht, daß der von dem Beklagten bestätigte Plan mit dem von der Gemeindevertretung beschlossenen nicht identisch sei, und hielt verschiedene Festsetzungen des Fluchtlinienplanes für gesetzwidrig. Der Beklagte hat Klagabweisung beantragt. Er hält die Klage für unzulässig, da der angegriffene Fluchtlinienplan einschließlich des im Planauslegungsverfahren ergangenen Einwendungsbeschlusses kein Verwaltungsakt sei, und tritt im übrigen den formellen Rügen und sachlichen Einwendungen des Rechtsvorgängers der Kläger entgegen.

Das Landesverwaltungsgericht Arnsberg hat die Klage durch Urteil vom 22. Mai 1953 abgewiesen, da die Festsetzung eines Fluchtlinienplanes kein im Verwaltungsstreitverfahren anfechtbarer Verwaltungsakt sei. Die Berufung ist durch Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 24. November 1953 zurückgewiesen worden. In den Urteilsgründen ist ausgeführt: Es sei anerkannten Rechtes, daß der förmlich festgestellte Fluchtlinienplan eine Rechtsnorm sei. Auch der in der Entwicklung befindliche, noch nicht förmlich festgestellte Fluchtlinienplan sei kein Verwaltungsakt., sondern werdendes Ortsrecht. Dementsprechend sei auch ein im Planfeststellungsverfahren ergangener Beschluß über die gegen den Plan erhobenen Einwendungen jedenfalls dem Einsprechenden gegenüber kein Verwaltungsakt. Es liege aber eine "andere Streitigkeit des öffentlichen Rechts" im Sinne des § 22 Abs. 1 der Militärregierungsverordnung Nr. 165 vor. Der Begriff dieser "anderen Streitigkeit des öffentlichen Rechts" sei nicht auf die in der Militärregierungsverordnung Nr. 165 geordneten Verfahren, auch nicht auf Parteistreitigkeiten im eigentlichen Sinne beschränkt, stelle vielmehr selbst eine Generalklausel dar. Wo das Gesetz positiv eine besondere Klagemöglichkeit gebe, die nicht bereits begrifflich dieser Generalklausel unterfalle, handele es sich ebenfalls um eine andere Streitigkeit des öffentlichen Rechts. Eine solche Vorschrift enthalte der § 7 der nordrhein-westfälischen Zuständigkeitsverordnung, nach dem gegen die Entscheidungen der Beschlußausschüsse die Klage im Verwaltungsstreitverfahren gegeben sei. Das Einwendungsverfahren gegen einen erstmalig offengelegten Fluchtlinienplan gehöre zu den durch diese Verordnung geregelten Beschlußsachen. Zu diesen zählten alle in Art. VIII Abs. 1 und 2 der Militärregierungsverordnung Nr. 141 aufgeführten Angelegenheiten. Hierbei handele es sich um alle Angelegenheiten, die nach den damals geltenden Vorschriften von den Verwaltungsgerichten im Beschlußverfahren zu erledigen gewesen seien. Dazu gehörten nach § 2 der Verordnungen über die Wiederaufnahme der Tätigkeit der Verwaltungsgerichte alle Sachen, die auf Grund des vor dem 30. Januar 1933 geltenden Rechts von den Beschlußausschüssen oder von den Kreis- und Stadtausschüssen im Beschlußverfahren oder im Verwaltungsstreitverfahren entschieden worden seien. Hierunter fielen nach dem Landesverwaltungsgesetz und dem Zuständigkeitsgesetz auch die Verfahren zur Entscheidung über Einwendungen gegen erstmalig offengelegte Fluchtlinienplane. An die Stelle dieser Ausschüsse seien die Beschlußausschüsse getreten, für den Bezirk des Siedlungsverbandes Ruhrkohlenbezirk durch ein besonderes Gesetz der Verbandsbeschlußausschuß. Um einen Akt der Kommunalaufsicht, für den nach einem Erlaß des nordrhein-westfälischen Innenministers eine Zuständigkeit der Beschlußausschüsse nicht begründet sei, handele es sich bei den Einwendungsentscheidungen im Fluchtlinienverfahren nicht. Bei der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung dieser Entscheidungen des Beschlußausschusses, die innerhalb eines Rechtsetzungsverfahrens ergingen, müßten alle Ermessens- und Zweckmäßigkeitsfragen ausscheiden. Danach könne die Klage keinen Erfolg haben. Soweit der Rechtsvorgänger der Kläger vorgebracht habe, daß in zwei Fällen der bestätigte Plan Festsetzungen enthalte, die in dem von der Gemeindevertretung beschlossenen Plan nicht enthalten gewesen seien, fehle in dem einen Fall das Rechtsschutzinteresse, da diese Festsetzung das Grundstück des Rechtsvorgängers der Kläger nicht betreffe. In dem anderen Falle sei der Einwand schon deswegen unbegründet, weil die beanstandete Einzeichnung in den Plan nur nachrichtliche Bedeutung habe. Im übrigen beziehe sich das Vorbringen des Rechtsvorgängers der Kläger auf die Frage der Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit des Fluchtlinienplanes, die der verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung entzogen sei.

Die Revision ist vom Berufungsgericht zugelassen worden.

Gegen dieses Urteil haben die Kläger als Rechtsnachfolger Revision eingelegt. Zur Begründung tragen sie vor: Die Ansicht des Berufungsgerichts über den einheitlichen Charakter des Fluchtlinienplanes als Rechtsnorm sei irrig und verkenne den Begriff des Verwaltungsaktes. Der Fluchtlinienplan weise alle begrifflichen Merkmale des Verwaltungsaktes auf, auch wenn die Fluchtlinie Bestandteil des öffentlichen Baurechts sei. Die in dem Urteil des erkennenden Senats vom 8. Dezember 1953 - BVerwG. I C 4.53 - niedergelegte Auffassung, daß einer verwaltungsgerichtlichen Klage gegen einen im Planauslegungsverfahren ergangenen Einwendungsbescheid das erforderliche Rechtsschutzinteresse fehle, sei nur dann schlüssig, wenn der Charakter der Planfeststellung als Normfestsetzung unterstellt werde. Gerügt werde auch die Verletzung des § 1 Abs. 1 und § 3 des preußischen Fluchtliniengesetzes insofern, als das dort aufgestellte Erfordernis, daß der Plan dem öffentlichen Bedürfnis entsprechen müsse, nicht als Ermessensbegriff verstanden werden dürfe.

Der Beklagte tritt der Ansicht der Kläger über die Rechtsnatur des Fluchtlinienplanes in Anlehnung an die Ausführungen des Berufungsgerichts entgegen. Er ist der Meinung, daß auch eine "andere Streitigkeit des öffentlichen Rechts" nicht vorliege, weil der Beschlußausschuß keine streitentscheidende Tätigkeit ausübe.

Die Revision mußte zur Abweisung der Klage als unzulässig führen.

Die vom Berufungsgericht verneinte Frage, ob ein Fluchtlinienplan oder ein im Planauslegungsverfahren ergangener Einwendungsbescheid ein im Verwaltungsstreitverfahren angreifbarer Verwaltungsakt ist, hat der erkennende Senat in seinem Urteil vom 8. Dezember 1953 - BVerwG I C 4.53 - ausdrücklich offengelassen, weil jedenfalls das erforderliche Rechtsschutzinteresse für solche Klagen nicht gegeben sei. Der Senat hat dabei darauf hingewiesen, daß die sich aus einer Fluchtlinie ergebenden Rechtswirkungen den Betroffenen gegenüber nicht unmittelbar, sondern nur mittelbar wirksam würden, und zwar als Rechtsgrundlage für die später notwendigen Baugenehmigungs- oder Enteignungsverfahren. Bei der verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung der in diesen Verfahren ergangenen Bescheide könne der Betroffene alle Gesichtpunkte geltend machen, die er gegen die zugrunde liegende Fluchtlinienfestsetzung vorzubringen habe, so daß kein Bedürfnis bestehe, eine verwaltungsgerichtliche Klage schon gegen einen im Planauslegungsverfahren ergangenen Einwendungsbescheid zuzulassen. Es ist den Klägern zuzugeben, daß diese Verneinung des Rechtsschutzbedürfnisses folgerichtig ein Eingehen auf die Rechtsnatur des Fluchtlinienplanes erfordert. Denn nur wenn der Fluchtlinienplan einschließlich des im Planauslegungsverfahren ergehenden Einwendungsbescheides als Rechtsnorm und nicht als Verwaltungsakt angesehen wird, trifft es zu, daß den Betroffenen in der Sache keine Möglichkeit zu Einwendungen gegen den Plan genommen wird, wenn man eine Klage gegen den Plan oder den im Planauslegungsverfahren ergehenden Einwendungsbescheid nicht zuläßt.

Verwaltungsakt ist nach § 25 der Verordnung Nr. 165 der Militärregierung Deutschland - Britisches Kontrollgebiet - (VBl. f.d. brit. Zone 1948 S. 263) - MRVO 165 - jede Maßnahme, die von einer Verwaltungsbehörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiete des öffentlichen Rechts getroffen wird. Diese Begriffsbestimmung ist der in der Verwaltungsrechtslehre herrschenden entlehnt. Die Abgrenzung des nach diesen Merkmalen bestimmten Verwaltungsaktes, zu dem auch die Allgemeinverfügung zählt, gegenüber der Rechtsnorm ist umstritten. Die einen stellen es auf die Art und Weise ab, in welcher der Adressat bestimmt ist, und nehmen bei konkreter Bestimmung oder wenigstens konkreter Bestimmbarkeit eine Allgemeinverfügung, bei abstrakter dagegen einen Rechtssatz an (so Jellinek, Gesetz, Gesetzesanwendung und Zweckmäßigkeitserwägung, S. 139 ff.; derselbe, Verwaltungsrecht, 3. Aufl., S. 246; Jacobi in Anschütz-Thoma, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Bd. 2 S. 236 [237]; Andersen, Ungültige Verwaltungsakte, S. 29). Die anderen lassen den Inhalt entscheidend sein und nehmen einen Verwaltungsakt an, wenn ein konkreter Einzelfall oder mehrere solche Fälle geregelt werden, eine Rechtsnorm dagegen, wenn auf abstrakt bezeichnete Vorgänge sich beziehende, auf die Dauer zu gelten bestimmte Rechtssätze aufgestellt werden (so Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bd. 1 S. 93; Thoma. Der Polizeibefehl im badischen Recht, S. 65; Peters, Lehrbuch der Verwaltung, S. 152; Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Allgemeiner Teil, 5. Aufl., S. 168; Ule, Die Lehre vom Verwaltungsakt im Licht der Generalklausel, in Recht - Staat - Wirtschaft, Bd. 3 S. 260 [263]; Klinger, Die Verordnung über die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der britischen Zone, Anm. B 1 zu § 25; Menger, System das verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, S. 103 mit Rechtsprechungsübersicht; Entwurf einer Verwaltungsrechtsordnung für Württemberg, Begründung zu Art. 61, S. 214/215). Eine dritte Ansicht stellt auf beide Kriterien ab (so Bachof, Die verwaltungsgerichtliche Klage auf Vornahme einer Amtshandlung, S. 21 ff,; Eyermann-Fröhler, Verwaltungsgerichtsgesetz, Anm. A I 1 a, bb) zu -. 22). Den Fluchtlinienplan bezeichnet dabei ausdrücklich als Rechtsnorm Jellinek, Gesetz, Gesetzesanwendung und Zweckmäßigkeitserwägung, S. 154 mit weiteren Hinweisen, während den gegenteiligen Standpunkt der Entwurf der württembergischen Verwaltungsrechtsordnung (a.a.O.) vertritt.

In der Rechtsprechung ist die Frage nach der Rechtsnatur der städtebaulichen Pläne verschieden beantwortet worden. Das frühere Preußische Oberverwaltungsgericht hat grundsätzlich den förmlich festgestellten Fluchtlinienplan als Ortsrecht angesehen (OVG Bd. 25 S. 387 [390]; Bd. 57 S. 474 [479]; Bd. 61 S. 386 [387]; Bd. 68 S. 435 [437]). Das frühere Reichsgericht hat in RGZ Bd. 128 S. 18 [30] den Fluchtlinienplan - in Abweichung von den Ausführungen im Preußischen Verwaltungsblatt, 13. Jahrg. S. 342 - als Verwaltungsakt bezeichnet, die Frage jedoch in Bd. 132 S. 69 [73] wieder ausdrücklich offengelassen. In der neueren Rechtsprechung betrachten den Fluchtlinienplan (oder den ihm vergleichbaren Bebauungsplan) als Ortsgesetz: der Hessische Verwaltungsgerichtshof im Urteil vom 31. Juli 1953 (ESVGH Bd. 4 S. 58), das Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein im Beschluß vom 13. August 1953 (DVBl. 1954 S. 204 Nr. 81) [OVG Niedersachsen 13.08.1953 - I OVG A 123/53], das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz - jedenfalls den ordnungsgemäß zustandegekommenen Plan - im Beschluß vom 16. September 1954 (AS Rh-Pf Bd. 3 S. 96), der Verwaltungsgerichtshof Bremen im Urteil vom 12. November 1953 (Bundesbaublatt 1955 S. 321) und das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in dem vorliegenden Berufungsurteil, wobei dieses - in Abweichung von seiner früheren Rechtsprechung und im Gegensatz zu dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein vom 9. Oktober 1952 (HGBR F 128 (R 3) Bl. 3 a) - auch den noch im Feststellungsverfahren befindlichen Plan als werdendes Ortsrecht und demgemäß weder die Planauslegung noch einen im Planauslegungsverfahren ergehenden Einwendungsbescheid als anfechtbaren Verwaltungsakt betrachtet. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 3. Juni 1955 (DVBl. 1955 S. 740 [VGH Bayern 03.06.1955 - Nr. 80 I 52], Bundesbaublatt 1956 S. 127) und der Württemberg-Badische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluß vom 25. Juni 1951 (ESVGH Bd. 2 S. 71 [73]) und mit Urteil vom 1. April 1954 (ESVGH Bd. 4 S. 64) betrachten demgegenüber die Festsetzung eines Ortsbauplanes oder einer Baulinie als anfechtbare Verwaltungsakte (Übersichten über den Stand der Meinungen bei Baldauf, DöV 1952 S. 621, Hüttenhein, DöV 1954 S. 163, und Grauvogel, DöV 1954 S. 650).

Mit Hilfe der obenerwähnten Begriffsmerkmale läßt sich nach Ansicht des erkennenden Senats eine Entscheidung in der Frage nach der Rechtsnatur des Fluchtlinienplanes nicht gewinnen. Die verfahrensmäßige Ausgestaltung des Planverfahrens mit der Beschlußfassung durch die Gemeindevertretung, der Offenlegung des Planes und der öffentlichen Bekanntmachung sowohl der Auslegung als auch der Feststellung des Planes spricht für das Vorliegen einer Rechtsnorm, trägt aber, sobald die Offenlegung und die Bekanntmachung durch die Mitteilung an die beteiligten Grundeigentümer ersetzt wird, auch Merkmale eines Verwaltungsaktes. Der von dem Plan betroffene Personenkreis kann tatbestandsmäßig als nach allgemein-begrifflichen Merkmalen bezeichnet angesehen werden, solange der Plan eine Vielzahl von Grundstücken betrifft, nämlich die gegenwärtigen und zukünftigen Eigentümer, Pächter und sonstigen Nutzungsberechtigten an den allgemein nach ihrer örtlichen Lage bezeichneten Grundstücken, mit anderen Worten alle, die in der meist beträchtlichen Zeit der Gültigkeit des Fluchtlinienplanes in irgendeine Rechtsbeziehung zu den von dem Plan umfaßten Grundstücken treten, konkret also heute nicht feststellbar sind. Unter der gleichen Voraussetzung mag auch der Gegenstand der Regelung als ein abstrakter Sachverhalt angesehen werden, nämlich die Erschließung oder die noch ungewisse zukünftige Bebauung des Plangebietes, Beide Merkmale aber verlieren sich, sobald der Plan auf einige wenige oder gar auf ein einzelnes Grundstück beschränkt wird, ohne daß dabei eine Grenze angegeben werden könnte, bei deren Überschreitung eine Wandlung des Rechtscharakters des Planes angenommen werden kann.

Der erkennende Senat ist daher der Ansicht, daß die letzte Entscheidung der Frage nach der Rechtsnatur des Fluchtlinienplanes nur dadurch erreicht werden kann, daß man auf den Sinn und Zweck des Begriffs des Verwaltungsaktes zurückgeht und untersucht, ob der mit der Verwendung dieses Begriffs durch den Gesetzgeber gemeinte Sachverhalt tatsächlich gegeben und dieser Zweck sachgerecht erreicht wird. Der Begriff des Verwaltungsaktes ist eine Zweckschöpfung der Verwaltungsrechtswissenschaft (vgl. dazu Otto Mayer, a.a.O. S. 59, 93; Forsthoff, a.a.O. S. 165; Jacobi, a.a.O. S. 237). Für die Zweckbestimmung des Begriffs des Verwaltungsaktes im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbarkeit ist das Rechtsschutzinteresse des Bürgers wesentlich. Von diesem Gesichtspunkt aus ist es nicht erforderlich, den Fluchtlinienplan als Verwaltungsakt anzusehen, vielmehr gerechtfertigt, ihn als ortsrechtliche Form zu betrachten. Der Fluchtlinienplan nach dem preußischen Fluchtliniengesetz hat die Rechtswirkung, daß die Bebaubarkeit des Grundstücks beschränkt und nach dem Plan in die Straßen fallende Flächen enteignet werden können. Wie der erkennende Senat bereits in seinem obenerwähnten Urteil vom 8. Dezember 1953 - BVerwG I C 4.53 - ausgesprochen hat, ist der Fluchtlinienplan den Betroffenen gegenüber aber nicht unmittelbar wirksam. Die Errichtung baulicher Anlagen bedarf nach den baurechtlichen Vorschriften grundsätzlich einer besonderen Genehmigung, die Entziehung von Grundeigentum eines besonderen, förmlich ausgestalteten Enteignungsverfahrens. Für diese Verfahren, die beide durch den Fluchtlinienplan nicht überflüssig gemacht werden, bildet der Fluchtlinienplan nur die Rechtsgrundlage. Wird in diesen Verfahren in die Rechte des einzelnen eingegriffen, so hat er die Möglichkeit, alle Einwendungen gegen den Fluchtlinienplan vorzubringen, die ihm in einem gesondert gegen den Plan zulässigen Verwaltungsstreitverfahren offenstünden. Ist der Fluchtlinienplan eine Rechtsnorm, so ist für diese Einwendungen ein Unterschied zwischen Gründen für eine Anfechtbarkeit und für eine Nichtigkeit nicht gegeben. Zwar betreffen alle diese Einwendungen in dem gegen die Baugenehmigung oder den Enteignungsbescheid eingeleiteten Verwaltungsstreitverfahren nur präjudizielle Fragen, während sie in einem Verwaltungsstreitverfahren gegen den Plan selbst sich unmittelbar gegen diesen Plan richten würden. Das ändert aber nichts an dem Inhalt und der Bedeutung dieser Einwendungen. Denn wenn bei der verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung des Baubescheides oder der Enteignungsverfügung sich ergeben sollte, daß der der angefochtenen Verfügung zugrunde liegende Plan unwirksam ist, so müssen die angefochtenen Verfügungen als rechtswidrig aufgehoben werden, die bezeichneten Wirkungen des Fluchtlinienplanes würden dann also den Betroffenen gegenüber nicht wirksam werden. Ist der Fluchtlinienplan hiernach als ortsrechtliche Norm anzusehen, so ist auch der noch im Planverfahren begriffene Planentwurf kein Verwaltungsakt, sondern im Werden begriffenes Ortsrecht. Denn die Rechtswirkungen, die dieser Planentwurf nach dem preußischen Fluchtliniengesetz bereits äußert, unterscheiden sich wohl im Umfang, nicht aber ihrem Wesen nach von denen des förmlich festgestellten Planes (vgl. §§ 11 und 13 des Fluchtliniengesetzes). Ist das Fluchtlinienverfahren somit ein Gesetzgebungsverfahren, so ist nach den dargelegten Gesichtspunkten auch der im Planverfahren nach dem Fluchtliniengesetz ergehende Einwendungsbescheid kein Verwaltungsakt. Seinem Inhalt nach ist er, wie das Berufungsgericht zutreffend dargelegt hat, die Entscheidung über gegen den Planentwurf geltend gemachte Bedenken und Anregungen, gleichsam im Rahmen eines erweiterten Petitionsrechtes. Das Recht, solche Anregungen und Bedenken geltend zu machen, ist vom Gesetzgeber im Interesse einer mitverantwortlichen Teilnahme der Bürgerschaft an der städtebaulichen Planung jedermann eingeräumt worden und nicht auf die Geltendmachung privater Interessen beschränkt (vgl. Strauß und Torney, Straßen- und Baufluchtengesetz, 7. Aufl., Anm. 2 zu § 7). Der Einwendungsbescheid ist nicht nur formell, sondern auch sachlich Teil des Gesetzgebungsaktes. In ihm wird über Gesichtspunkte entschieden, deren Berücksichtigung bei der Prüfung der gesetzlichen Voraussetzungen für die Planaufstellung ihrem Wesen nach zwingend erforderlich ist und auf die der Einsprechende nur besonders hinweist. Diese Entscheidung ist also nur ein verfahrensmäßig besonders hervorgehobener Ausschnitt aus dem Gesetzgebungsverfahren und nimmt in der Sache teil an der Rechtsnatur dieser Normensetzung. Auch ohne Einspruch würde über die von dem Einsprechenden geltend gemachten Gesichtspunkte bei der zu erlassenden Norm zwangsläufig mitentschieden werden.

Nun ist gegen diese Ansicht eingewandt worden, schon der Fluchtlinienplan könne den wirtschaftlichen Wert der Grundstücke unmittelbar beeinträchtigen. Eine solche Möglichkeit kann nicht in Abrede gestellt werden. Allein sie kann nicht als Kriterium für die Einordnung einer Maßnahme unter den Begriff des Verwaltungsaktes oder der Rechtsnorm verwendet werden. Denn eine solche Wirkung geht auch von Maßnahmen aus, die unzweifelhaft Rechtsnormen sind, wie z.B. einer Steuerordnung, einer Ortssatzung über Anliegerbeiträge, einer Bauzoneneinteilung durch Baupolizeiverordnung oder einer Ortssatzung über Baugestaltung.

Es ist ferner gegen diese Ansicht geltend gemacht worden, daß, wenn die verwaltungsgerichtliche Anfechtungsklage erst gegen die späteren Baubescheide oder die nachfolgenden Enteignungsverfügungen zulässig wäre, der Betroffene durch die inzwischen auf der Grundlage dieser Pläne sich vollziehende Bebauung der übrigen Grundstücke um die praktische Bedeutung seines Klagerechtes gebracht würde. Auch dieser Einwand ist nicht durchschlagend. Erfahrungsgemäß erhebt nur ein kleiner Teil der Betroffenen Einwendungen gegen einen Fluchtlinienplan. Auch wenn diesen Betroffenen ein unmittelbares Klagerecht gegen den Plan oder den im Planauslegungsverfahren ergehenden Einwendungsbescheid eingeräumt würde, wäre nicht zu verhindern, daß die übrigen Betroffenen sich mit ihren Bauvorhaben nach dem Fluchtlinienplan richten und dadurch in gewissem Umfange für die die Verwaltungsgerichte anrufenden Betroffenen vollendete Tatsachen schaffen.

Es ist schließlich geltend gemacht worden, daß jede Rechtskontrolle im Interesse aller Beteiligten möglichst frühzeitig einsetzen und auch die Gemeinde rechtzeitig Gewißheit über die Rechtmäßigkeit der von ihr beschlossenen Bebauungspläne erhalten müsse. Allein das Interesse der Verwaltung an einer verbindlichen Klärung der rechtlichen Grundlagen ihres Vorgehens muß hier außer Betracht bleiben. Denn die verwaltungsgerichtliche Klage dient - abgesehen von der hier nicht in Rede stehenden Normenkontrollklage - nach ihrer Zweckbestimmung, wie sie in den geltenden Verwaltungsgerichtsordnungen ihren Ausdruck gefunden hat, allein dem Rechtsschutz des Bürgers. Das erwähnte Interesse der Verwaltung an der Klärung der rechtlichen Grundlagen ihres Vorgehens könnte zudem - wobei man die sich im allgemeinen auf viele Jahre, oft Jahrzehnte erstreckende Wirksamkeit dieser Pläne in Rechnung stellen muß - auch nicht durch die auf den streitigen Einzelfall abgestellte verwaltungsgerichtliche Entscheidung befriedigt werden, sondern nur durch eine Entscheidung, deren Rechtskraft diesen Plan selbst als Ganzes umfassen würde. Dieser Erfolg könnte nur im Wege der Normenkontrollklage, soweit diese zulässig ist, erreicht werden, eine Erwägung, die übrigens vom Standpunkt der Verwaltung aus gesehen dafür spricht, den Fluchtlinienplan oder den Bebauungsplan als Rechtsnorm zu betrachten. Der Gesichtspunkt, es müsse jede Rechtskontrolle im Interesse der Beteiligten möglichst frühzeitig einsetzen, müßte zudem folgerichtig dazu führen, daß auch die Rechtsnormen - jedenfalls die unter dem Gesetz stehenden - in den Begriff des anfechtbaren Verwaltungsaktes einbezogen würden; denn er gilt für alle oder doch jedenfalls für einen großen Teil dieser Normen in gleicher Weise. Eine solche Einordnung ist zwar an sich begrifflich nicht ausgeschlossen (vgl. Forsthoff a.a.O. S. 168 mit weiteren Hinweisen), aber vom geltenden Recht nicht vorgenommen, sondern ausdrücklich abgelehnt worden.

Der erkennende Senat schließt sich deshalb im Ergebnis der Ansicht des Berufungsgerichts an, daß weder der Fluchtlinienplan nach dem preußischen Fluchtliniengesetz - und zwar auch nicht der noch im Planverfahren befindliche - noch der im Planauslegungsverfahren ergehende Einwendungsbescheid ein im Verwaltungsstreitverfahren anfechtbarer Verwaltungsakt ist.

Dagegen vermag der erkennende Senat den weiteren Ausführungen des Berufungsgerichts, nach denen es sich bei der lage um eine "andere Streitigkeit des öffentlichen Rechts" im Sinne des § 22 Abs. 1 MRVO 165 handelt, nicht zu folgen.

Der erkennende Senat hat in seinem Urteil vom 25. Mai 1954 - BVerwG I C 153.53 - ausgesprochen, daß der Begriff der "anderen Streitigkeit des öffentlichen Rechts" im Sinne des § 22 Abs. 1 MRVO 165 nicht auf Parteistreitigkeiten beschränkt und weit auszulegen ist. Nach § 3 des Gesetzes über das Beschlußverfahren im Gebiet des Siedlungsverbandes Ruhrkohlenbezirk vom 2. Dezember 1949 (GVBl. NW S. 309) in Verbindung mit § 7 der Verordnung über die Zuständigkeiten in Beschlußsachen vom 23. Juni 1948 (GVBl. NW S. 197) - Zuständigkeitsverordnung - ist gegen die Entscheidungen des Verbandsbeschlußausschusses die Klage im Verwaltungsstreitverfahren gegeben. Die Zuständigkeitsverordnung ist auf die Militärregierungsverordnung Nr. 141 gestützt. Ihre Rechtsgültigkeit ist hier im einzelnen nicht zu untersuchen. Denn jedenfalls widerspricht die Auslegung des § 7 dieser Verordnung dahin, daß ausnahmslos die verwaltungsgerichtliche Klage gegen die Entscheidungen des Beschlußausschusses gegeben ist, auch gegen die Einwendungsentscheidungen im Planauslegungsverfahren nach dem preußischen Fluchtliniengesetz, dem § 22 MRVO 165. Auch eine weite Auslegung des Begriffes der "anderen Streitigkeit des öffentlichen Rechts" im Sinne dieser Vorschrift kann nicht dazu führen, die Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer Norm zum eigentlichen Gegenstand eines Verwaltungsstreitverfahrens zu machen. Denn diese sogenannte abstrakte Normenkontrolle ist in der Militärregierungsverordnung Nr. 165 nicht vorgesehen und den Verwaltungsgerichten im Geltungsbereich dieser Verordnung daher verwehrt (vgl. Klinger, a.a.O. S. 57 mit weiteren Hinweisen). Auf eine solche Normenkontrolle läuft die Ansicht des Berufungsgerichts aber nach dem Obengesagten hinaus. Das ergibt sich aus dem Wesen des Einwendungsbescheides und seiner Stellung innerhalb des Gesetzgebungsverfahrens, wie es oben näher dargelegt ist. Der Hinweis des Berufungsgerichts darauf, daß § 7 der Zuständigkeitsverordnung vor dem Inkrafttreten der Militärregierungsverordnung Nr. 165 auf Grund des Art. VIII der Militärregierungsverordnung Nr. 141 geschaffen und durch § 115 MRVO 165 nicht aufgehoben ist, erscheint demgegenüber nicht durchschlagend. Daß diese Aufhebung nicht erfolgt ist, hat seinen Grund darin, daß die Militärregierungsverordnung Nr. 165 die durch diesen Artikel beseitigte Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte für "verwaltungsmäßige Aufgaben" nicht wiederherstellen oder ihre Wiederherstellung nicht ermöglichen wollte, besagt aber nicht, daß eine Erweiterung der sachlichen Zuständigkeit über den von der Militärregierungsverordnung Nr. 165 gesetzten Rahmen hinaus gestattet sein, hier also eine Normenkontrolle ermöglicht werden sollte.

Inwieweit dies auch für das dem Vertreter des öffentlichen Interesses in § 7 Abs. 3 der Zuständigkeitsverordnung eingeräumte Klagerecht gilt, ist hier nicht zu untersuchen.

Die Klage war daher als unzulässig abzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes auf § 74 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625).