Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 11.07.1957, Az.: BVerwG I C 79.56

I.

Durch Beschluß vom 22. März 1939 wurde die Umlegung für einen Bezirk angeordnet, in dem Grundstücke des Klägers und der Beigeladenen liegen. Unter "Aufhebung" dieses Beschlusses stellte die obere Umlegungsbehörde durch einen weiteren Beschluß vom 3. Januar 1950 das Umlegungsgebiet neu fest. Durch den neuen Beschluß wurden teilweise aus dem bisherigen Umlegungsgebiet Flächen herausgenommen, teilweise neue Flächen hinzugezogen. Der Beschluß vom 3. Januar 1950 enthält keine Rechtsmittelbelehrung. Der Kläger geht im Verwaltungsstreitverfahren gegen den Beschluß an.

Zunächst hat das Landesverwaltungsgericht Aachen in erster Instanz die Klage als unzulässig abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht des Landes Nordrhein-Westfalen hat die Berufung zurückgewiesen. Das Bundesverwaltungsgericht hat das Urteil des Oberverwaltungsgerichts auf die Revision des Klägers und der Beigeladenen zu 2) bis 8) durch Entscheidung vom 26. März 1955 (BVerwGE 2, 39) aufgehoben und die Sache zu erneuter Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen, indem es ausgeführt hat, daß die Prozeßvoraussetzungen für die Klage gegeben seien, der Umlegungsbeschluß ein anfechtbarer Verwaltungsakt sei und die Klage daher sachlich geprüft werden müsse.

Nunmehr entschied im zweiten Rechtszug das inzwischen beim Oberverwaltungsgericht eingerichtete Flurbereinigungsgericht. Dabei wirkte als Beisitzer der im aktiven Dienst der Flurbereinigungsbehörden des Landes Nordrhein-Westfalen stehende Oberregierungs- und -vermessungsrat D. mit. In der mündlichen Verhandlung vor dem Flurbereinigungsgericht hielten die Berufungskläger ihre früheren Anträge, mit denen sie eine Aufhebung des Umlegungsbeschlusses vom 3. Januar 1950 begehren, aufrecht, während der Beklagte ausführte: Es gehe dem Kläger und den Beigeladenen um ihre Abfindungen, sie müßten daher gegen den Umlegungsplan angehen. Für eine Klage gegen den Umlegungsbeschluß fehle es am notwendigen Rechtsschutzinteresse. Im übrigen seien aber die gesetzlichen Voraussetzungen für den angefochtenen Beschluß gegeben.

Entsprechend dem Antrag des Beklagten wies das Flurbereinigungsgericht die Berufung zurück, in den Urteilsgründen führte es aus: Der Umlegungsbeschluß vom 22. März 1939 sei durch den Beschluß vom 3. Januar 1950 nicht, wie man nach seinem Wortlaut zunächst annehmen könne, aufgehoben, sondern es sei allein, wie der Inhalt des Beschlusses ergebe, das Umlegungsgebiet geändert worden. Dabei handele es sich um Änderungen erheblicher Art. Die Vorschriften der Reichsumlegungsordnung für derartige erhebliche Änderungen seien aber eingehalten. Die Entscheidung, ob das Umlegungsgebiet geändert werden sollte, habe im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde gelegen. Auch wenn man davon ausgehe, daß die Voraussetzungen des § 1 der Reichsumlegungsordnung vorliegen mußten, sei der Beschluß nicht zu beanstanden.

Der Kläger und die Beigeladenen zu 2) bis 6) haben Revision eingelegt. Sie tragen vor: Das Flurbereinigungsgericht sei unzuständig. Der IV. Senat des Oberverwaltungsgerichts, der im ersten Rechtszug entschieden habe, hätte auch im zweiten Rechtszug entscheiden müssen. Auch sei das Flurbereinigungsgericht nicht vorschriftsmäßig besetzt gewesen. Die Reichsumlegungsordnung biete keine Grundlage für den angefochtenen Beschluß. Sie enthalte insoweit nationalsozialistisches Recht, das nicht mehr anwendbar sei. Die Unterlagen der Behörden seien fehlerhaft.

Die Behörde sei über die Rechte der Teilnehmer hinweggegangen, ohne sie auch nur anzuhören. Das Umlegungsgebiet umfasse in weitem Umfange Flächen, die für eine Umlegung nicht in Betracht kämen. Nutznießer seien zum großen Teil die Industriewerke, nicht aber die landwirtschaftlichen Besitzer.

Der Beklagte hat Anschlußrevision eingelegt. Er führt hierzu aus: Der Umlegungsbeschluß sei kein Verwaltungs-, sondern ein Rechtssetzungsakt, der im Verwaltungsstreitverfahren nicht angefochten werden könne. Durch die Umlegung sollten nicht in erster Linie die privaten Rechtsverhältnisse der Grundstückseigentümer geregelt werden, sondern es solle ein neues Flurbereinigungsverfassungsrecht geschaffen werden, in dessen Rahmen erst die Abfindung für die einzelnen Beteiligten festzusetzen sei.

Der Umlegungsbeschluß stelle nichts anderes dar als eine Ankündigung des Rechtssetzungsverfahrens. Er greife nicht unmittelbar, zumindest nicht in unrechtmäßiger Weise in die Rechtssphäre des einzelnen ein. Soweit dem Teilnehmer im weiteren Laufe des Verfahrens Pflichten auferlegt wurden, seien ihm durch das Gesetz Rechtsmittel gegeben. Zu einer Ausdehnung der Rechtsmittel bestehe kein Anlaß. Der Klage mangele es am Rechtsschutzinteresse.

II.

Auch das Rechtsmittel der Anschlußrevision ist nur zulässig, wenn der Rechtsmittelführer durch das von ihm angefochtene Urteil beschwert ist. Die Meinung des Beklagten, daß für eine solche Anschlußrevision eine Beschwer nicht erforderlich sei, trifft nicht zu (vgl. Stein-Jonas, Kommentar zur Zivilprozeßordnung, 18. Aufl., Anm. II zu § 556 ZPO und RGZ Bd. 17 S. 47). Eine Beschwer ist jedoch für den Beklagten hier nicht gegeben. Zwar mag es sein, daß unter Umständen für den Beklagten eine Beschwer dann vorliegt, wenn eine Klage nicht, wie von ihm begehrt, als unzulässig, sondern als unbegründet abgewiesen wird. Dies bedarf hier jedoch keiner näheren Erörterung. Denn aus der vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Flurbereinigungsgericht angeschnittenen Frage des Rechtsschutzbedürfnisses des Klägers ergibt sich eine solche Beschwer nicht, zumal im übrigen das Flurbereinigungsgericht in dem angefochtenen Urteil dem Antrag des Beklagten entsprochen hat. Die Anschlußrevision des Beklagten mußte daher als unzulässig verworfen werden.

Zur Klarstellung der Rechtslage weist der Senat darüber hinaus darauf hin, daß er auch nach nochmaliger Prüfung an der in seiner Entscheidung vom 26. März 1955 (BVerwGE 2, 39) dargelegten Rechtsansicht festhält, wonach der Umlegungsbeschluß als ein anfechtbarer Verwaltungsakt anzusehen ist. Schon dadurch, daß die Beteiligten infolge des Umlegungsbeschlusses zu einer Körperschaft des öffentlichen Rechts zwangsweise zusammengeschlossen werden, sind sie unmittelbar betroffen. Der Beklagte selbst verkennt nicht, daß dieser Zusammenschluß die Grundlage für spätere Pflichten der Teilnehmer am Umlegungsverfahren ist. Die Beteiligten werden ferner in ihren rechtlichen Interessen unmittelbar dadurch berührt, daß durch die Anordnung der Umlegung Nutzungsänderungen und Verfügungen auf ihren Grundstücken von einer Genehmigung der Behörde abhängig gemacht werden. Die Beteiligten sind nur dann verpflichtet, diese Eingriffe in ihre rechtlichen Interessen hinzunehmen, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen für den Umlegungsbeschluß vorliegen.

Entgegen der Ansicht des Beklagten ist daher über die Klage sachlich zu entscheiden. Die Entscheidung hat das Flurbereinigungsgericht zu treffen. Die Ansicht der Revisionskläger, daß das Flurbereinigungsgericht für die angefochtene Entscheidung nicht zuständig gewesen sei, trifft nicht zu. Daraus, daß vor Inkrafttreten des Flurbereinigungsgesetzes ein für allgemeine Verwaltungsstreitverfahren zuständiger Senat des Oberverwaltungsgerichts für die Entscheidung in der Berufungsinstanz zuständig war, ergibt sich nicht, daß dieser Senat auch nach Inkrafttreten des Flurbereinigungsgesetzes am 1. Januar 1954 weiterhin für eine Flurbereinigungssache zuständig blieb. Wie der erkennende Senat bereits entschieden hat, wurden vom Zeitpunkt des Inkrafttretens des Flurbereinigungsgesetzes an für alle in der Berufungsinstanz anhängigen Flurbereinigungssachen die Flurbereinigungsgerichte zuständig (BVerwGE 2, 195). Das gilt auch für solche Verfahren, die infolge Zurückverweisung beim Berufungsgericht wieder anhängig geworden sind.

Mit Recht rügen die Revisionskläger jedoch, daß das Flurbereinigungsgericht nicht vorschriftsmäßig besetzt war. Allerdings treffen nicht sämtliche in diesem Zusammenhang von ihnen aufgeführten Gesichtspunkte zu. So ist es unschädlich, daß der Vorsitzende des Flurbereinigungsgerichts, Senatspräsident Gördes, vor seiner Berufung zum Richter in der Landeskulturverwaltung tätig war. Auch ist es aus den Gründen, die die Oberverwaltungsgerichte für das Land Nordrhein-Westfalen und für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein in ihren Beschlüssen vom 28. Juni 1951 und 22. August 1951 (DVBl. 1952 S. 91 und S. 85) angeführt haben, nicht zu beanstanden, daß ein Mitglied einer Amts- oder Gemeindevertretung als Beisitzer an der angefochtenen Entscheidung mitgewirkt hat. Das Flurbereinigungsgericht ist ferner nicht schon deswegen als vorschriftswidrig besetzt anzusehen, weil ein weiterer Beisitzer gelegentlich in anderen Sachen als Bodenschätzer für die Landeskulturverwaltung tätig war oder wird.

Die vorschriftswidrige Besetzung des Flurbereinigungsgerichts ergibt sich aber daraus, daß der Oberregierungs- und -vermessungsrat Determeyer an der angefochtenen Entscheidung mitgewirkt hat, obwohl er gleichzeitig aktiver Beamter der Landeskulturverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen war. Wie der Senat in seinemUrteil vom 6. Dezember 1956 - BVerwG I C 75.55 - (BVerwGE 4, 191) entschieden hat, ist ein Flurbereinigungsgericht, in dem ein aktiver Beamter der Landeskulturverwaltung desselben Landes als Beisitzer mitwirkt, im Sinne einer verfassungsgetreuen Auslegung des § 139 des Flurbereinigungsgesetzes vom 14. Juli 1953 (BGBl. I S. 591) - FlurbG - nicht vorschriftsmäßig besetzt. Das Verfahren vor dem Flurbereinigungsgericht leidet also an einem wesentlichen Mangel. Die Revision ist insoweit begründet.

Ist aber eine Revision begründet, so kann das Bundesverwaltungsgericht, wie § 63 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - vorschreibt, entweder die angefochtene Entscheidung aufheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverweisen oder in der Sache selbst entscheiden. Die Entscheidung in der Sache selbst setzt jedoch voraus, daß die tatsächlichen Verhältnisse, auf denen die Entscheidung beruhen würde, nicht oder nicht mehr im Streit befindlich sind. Das ist hier nicht der Fall. Die Sache mußte daher zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen werden, obwohl die Rechtsausführungen der Revisionskläger, soweit sie sich auf die Sache beziehen, in den wesentlichen Punkten unzutreffend sind.

Die Meinung der Revisionskläger, daß die Vorschriften der Reichsumlegungsordnung vom 16. Juni 1937 (RGBl. I S. 629) - RUO -, um deren Anwendung es im vorliegenden Falle geht, nationalsozialistisches Recht enthielten und daher nicht mehr anzuwenden seien, trifft nicht zu. Gewiß ist nationalsozialistisches Recht nicht mehr anzuwenden. Es handelt sich aber nicht um nationalsozialistisches Recht. Es geht, wie das Flurbereinigungsgericht zutreffend ausgeführt hat, um die Anwendung des § 8 Abs. 2 in Verbindung mit den §§ 4 bis 6 RUO. Dadurch, daß in diesen Vorschriften zum Teil frühere nationalsozialistische, inzwischen aufgehobene Dienststellen erwähnt sind, werden die betreffenden Vorschriften nicht zu nationalsozialistischem Recht, vielmehr ist in jedem Einzelfall zu prüfen, inwieweit die Vorschriften auch nach Beseitigung der früheren nationalsozialistischen Dienststellen weiterhin gültig sind.

Nach § 5 RUO hat die obere Umlegungsbehörde vor der Anordnung einer Umlegung und gemäß § 8 Abs. 2 RUO auch vor einer erheblichen Änderung des Umlegungsgebietes den "Landesbauernführer" zu hören. Stimmt dieser zu, so ordnet die Behörde die Umlegung an und stellt das Umlegungsgebiet fest. Die Zustimmung des Landesbauernführers sollte, wie der Zweck der Vorschrift ergibt, dazu dienen, daß die berufsständischen Interessen der Landwirtschaft gewahrt werden. Wenn auch der Landesbauernführer eine typisch nationalsozialistische Einrichtung gewesen ist, so ist doch deswegen der Zweck der Vorschrift nicht als national-sozialistisch zu bezeichnen und zu mißbilligen.

Die Vorschrift ist weiterhin mit der Maßgabe gültig, daß an die Stelle des Landesbauernführers diejenige Stelle getreten ist, der nach dem Willen des Gesetzgebers von Nordrhein-Westfalen die Funktionen, die der Landesbauernführer seinerzeit haben sollte, übertragen worden sind. Das ist die Landwirtschaftskammer, wie sich aus dem Gesetz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 11. Februar 1949 (GVBl. S. 53) ergibt. Die Landwirtschaftskammer hat die Aufgaben der sogenannten vorläufigen Landwirtschaftskammer übernommen - vgl. § 27 a.a.O. -. Dieser waren die früher dem Landesbauernführer für die Umlegung zustehenden Funktionen übertragen worden (vgl. Ziff. I 3 der Anordnung des Ministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten im Lande Nordrhein-Westfalen vom 26. Oktober 1948 [MBl. S. 571]).

Der Kläger beanstandet ferner die Art und Weise, wie die Landwirtschaftskammer dem von ihm angefochtenen Beschluß zugestimmt hat. Der Direktor der Landwirtschaftskammer führt nach § 18 des Gesetzes vom 11. Februar 1949 die laufenden Geschäfte. Zu diesen laufenden Geschäften gehört, soweit von den zuständigen Organen der Landwirtschaftskammer nichts anderes bestimmt wird, auch die Bearbeitung von Fragen eines Umlegungsverfahrens. Daß der Direktor diese Aufgabe auf einen Beamten der Landbauaußenstelle übertragen hat, wie dies nach der Darstellung des Klägers geschehen ist, ist rechtlich nicht zu beanstanden.

Gewiß wäre es zweckmäßig gewesen, wenn die Umlegungsbehörde vor Erlaß des angefochtenen Beschlusses nicht nur die an dem Beschluß interessierten Stellen gehört, sondern, wie dies guter Verwaltungsübung entspricht und wie es jetzt in § 5 FlurbG ausdrücklich vorgeschrieben ist, auch die Grundstückseigentümer oder sonst Betroffenen unmittelbar aufgeklärt hätte. Wenn dies im vorliegenden Falle nicht geschehen ist, so ist aber deswegen der Umlegungsbeschluß vom 3. Januar 1950 nicht rechtswidrig. Inwieweit dabei Art. 5 des Grundgesetzes, auf den sich der Revisionskläger zu 5) beruft, verletzt sein soll, ist nicht ersichtlich.

Entscheidend ist allein die Frage, ob die sachlichen Voraussetzungen für den Umlegungsbeschluß vom 3. Januar 1950 vorliegen. Dieser Beschluß hat, wie das Flurbereinigungsgericht zutreffend ausführt, den früheren Umlegungsbeschluß vom 22. März 1939 nicht aufgehoben, sondern nur geändert. Wenn es auch in dem Wortlaut des Beschlusses vom 3. Januar 1950 heißt, daß durch ihn der frühere Beschluß aus dem Jahre 1939 aufgehoben werde, so handelt es sich doch, wie sein sachlicher Inhalt ergibt, nicht um eine Aufhebung, sondern lediglich um eine Änderung des Umlegungsgebiets. Da der Beschluß vom 22. März 1939 nicht mehr Gegenstand des Verwaltungsstreitverfahrens sein kann, kann es jetzt also lediglich um die Änderungen gehen, die sich aus dem durch den Beschluß vom 22. März 1939 festgestellten Umlegungsgebiet durch den Beschluß vom 3. Januar 1950 ergeben.

Welche Voraussetzungen für die neu hinzugenommenen Flächen des Umlegungsgebiets vorliegen müssen, ist dem § 1 RUO zu entnehmen. Die Vorschriften des § 1 RUO gelten nicht nur für die erstmalige Festlegung des Umlegungsgebiets, sondern auch für die nachträgliche Hinzunahme von weiteren Flächen zu dem ursprünglichen Umlegungsgebiet. Dazu bedurfte es nicht, wie das Flurbereinigungsgericht meint, eines ausdrücklichen Hinweises in der Vorschrift des § 8 RUO, der die Änderung des Umlegungsgebiets behandelt.

Dies ergibt sich vielmehr schon aus dem Sachzusammenhang des Ersten Teils der Reichsumlegungsordnung und ist im übrigen für den Fall einer erheblichen Änderung aus dem Hinweis des § 8 Abs. 2 auf § 5 RUO und aus dem ersten Satz des § 5 zu entnehmen. Sie Hinzunahme weiterer Flächen ist demnach gerechtfertigt, wenn es sich um zersplitterten ländlichen Grundbesitz handelt, dessen Umlegung zu Zwecken besserer Bewirtschaftung der Grundstücke mehrerer Eigentümer oder im Interesse der Förderung der allgemeinen Landeskultur erforderlich ist.

Durch den Beschluß vom 3. Januar 1950 werden allerdings nicht nur neue Flächen zu dem ursprünglichen Umlegungsgebiet hinzugenommen, sondern auch andere Flächen aus dem Umlegungsgebiet wieder ausgeschieden. Unter welchen Voraussetzungen eine solche Änderung des Umlegungsgebiets nachträglich gerechtfertigt ist, kann im Rahmen dieses Urteils nicht abschließend erörtert werden. Auf jeden Fall ist die Herausnahme der Flächen aus dem ursprünglichen Umlegungsgebiet dann nicht zu beanstanden, wenn sich nachträglich herausstellt, daß die Voraussetzungen des § 1 RUO für diese Flächen nicht vorliegen, insbesondere daß durch die Umlegung eine bessere Bewirtschaftung der Grundstücke oder eine Förderung der allgemeinen Landeskultur nicht erreicht wird oder die Durchführung der Umlegung von diesen Flächen auf unverhältnismäßig hohe Kosten oder andere, möglicherweise auch rechtliche Schwierigkeiten stößt, die mit großem Zeitverlust verbunden sein würden. Die etwaigen Interessen des Klägers und der Beigeladenen an einer Nichtherausnahme dieser Flächen mit den Interessen der übrigen Teilnehmer und den öffentlichen Interessen, die für eine Herausnahme der Flächen aus dem Umlegungsgebiet sprechen, werden in solchen Fällen gegeneinander abzuwägen sein. Ob überhaupt der Kläger und die Beigeladenen an einer Nichtherausnahme der in Betracht kommenden Flächen Interesse haben, ist bisher nicht erörtert und von dem Kläger und den Beigeladenen selbst in keiner Weise dargetan.