Die Klägerin betreibt in W. ein Privatkindererholungsheim, für das ihr von der Beklagter. Befreiung von der Genehmigung zur Aufnahme von Pflegekindern erteilt worden ist. Im August 1953 eröffnete die Klägerin im benachbarten B. ein weiteres Kinderheim, ohne zunächst einen Befreiungsantrag für dieses Heim zu stellen. Auf Grund einer unangemeldeten Besichtigung untersagte die Beklagte durch Verfügung vom 19. September 1953 die Weiterführung des Heimes mit sofortiger Wirkung unter Androhung polizeilicher Schließung. Die Untersagungsverfügung wurde von der Beklagten am 22. September 1953 abgesandt, nachdem am 19. September 1953 ein von der Klägerin gestellter Befreiungsantrag eingegangen war. Diesen Befreiungsantrag lehnte die Beklagte mit Verfügung vom 27. November 1953 ab.

Die von der Klägerin gegen die Untersagungsverfügung gerichtete Klage hat das Bezirksverwaltungsgericht abgewiesen. Während des von der Klägerin eingeleiteten Berufungsverfahrens hat die Beklagte mit Verfügung vom 28. April 1954 Befreiung von der Genehmigung zur Aufnahme von Pflegekindern erteilt. Das Berufungsgericht hat deshalb die Untersagungsverfügung als gegenstandslos angesehen, den Aufhebungsantrag in entsprechender Anwendung des § 75 Abs. 1 Satz 2 MRVO 165 in einen Feststellungsantrag umgedeutet und festgestellt, daß die Untersagungsverfügung rechtswidrig war. Es hat ausgeführt, die sofortige Schließung des Heimes wäre nur dann das geeignete Mittel gewesen, wenn die Klägerin keinen Befreiungsantrag gestellt hätte oder der gestellte Antrag unter keinen Umstanden Aussicht auf Erfolg gehabt hätte. Die von der Beklagten bei der Besichtigung des Heimes festgestellten Mängel hätten aber, so führt das Berufungsgericht weiter aus, durch entsprechende Auflagen beseitigt werden können. Dem Befreiungsantrag der Klägerin hätte deshalb stattgegeben werden müssen, so daß die sofortige Schließung des Heimes durch die angefochtene Untersagungsverfügung rechtswidrig gewesen sei.

Mit der vom Senat zugelassenen Revision hat die Beklagte beantragt,

unter Aufhebung des angefochtenen Urteils die Berufung der Klägerin gegen das die Klage abweisende Urteil des Bezirksverwaltungsgerichts zurückzuweisen.

Zur Begründung der Revision hat sie auf ihren Beschwerdeschriftsatz vom 5. November 1954 verwiesen. Dort hat sie unrichtige Anwendung materiellen Rechts geltend gemacht und gerügt, das Berufungsgericht habe den Sachverhalt nicht hinreichend aufgeklärt, insbesondere ihr schriftsätzliches Vorbringen nicht hinreichend gewürdigt.

Die Klägerin hat beantragt,

Die von der Beklagten gegen das Berufungsurteil eingelegte Revision hatte keinen Erfolg.

Der Auffassung der Klägerin, daß die Revision der Beklagten nicht innerhalb der gesetzlichen Frist begründet worden und deshalb gemäß § 62 BVerwGG unzulässig sei, kann nicht gefolgt werden.

Die Verfahrensvorschriften sind nicht Selbstzweck, sie sollen vielmehr die richtige Urteilsfindung im Wege eines zweckmäßigen und schnellen Verfahrens gewährleisten. Aus den in § 57 BVerwGG normierten Revisionsbegründungszwang folgt daher, jedenfalls für eine Sachrevision, lediglich, daß die Begründung hinreichend bestimmt sein muß, zu für das Gericht und den Revisionsbeklagten eindeutig erkennbar zu machen, welche Teile des angefochtenen Urteils angegriffen und welche Rechtsverletzungen gerügt werden. Es verstößt deshalb nicht gegen den Zweck des § 57 BVerwGG, wenn zur Begründung der Revision auf innerhalb der Revisionsbegründungsfrist eingegangene Schriftsätze Bezug genommen wird, die den Erfordernissen einer Revisionsbegründung nach § 57 BVerwGG genügen würden. Dementsprechend hat der Senat bereits ausgeführt, daß keine Bedenken dagegen bestehen, die innerhalb der Revisionsbegründungsfrist eingegangene Begründung einer Nichtzulassungsbeschwerde als Revisionsbegründung zu behandeln (vgl. denBeschluß vom 8. März 1956 - BVerwG V C 97.55 -).

Die von der Beklagten in Bezug genommene Beschwerdeschrift würde jedoch zweifellos den Erfordernissen des § 57 genügen, so daß die Revision hinreichend begründet und somit zulässig ist.

Diese Auslegung des § 57 Abs. 1 Satz 1 BVerwGG steht auch in Einklang mit der Entscheidung des Großen Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. November 1954 (BVerwGE 1, 222), daß es der Formvorschrift des § 57 Abs. 2 Satz 1 BVerwGG über den bestimmten Antrag genügt, wenn das Ziel der Revision aus der Tatsache der Revisionseinlegung allein oder in Verbindung mit den während der Revisionsfrist abgegebenen Erklärungen erkennbar ist.

Das Berufungsurteil stellt an die Spitze seiner Entscheidungsgründe die Feststellung, daß die angefochtene Untersagungsverfügung vom 19. September 1953 gegenstandslos geworden sei und deutet mangels einer Erledigungserklärung der Parteien den Aufhebungs- in einen Feststellungsantrag nach § 75 Abs. 1 Satz 2 MRVO 165 um.

Das vom Berufungsgericht angewandte Verfahren wirft zunächst die Frage auf, ob es ohne ausdrückliche Verfahrensvorschriften im Gesetz über die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Lande Rheinland-Pfalz vom 14. April 1950 (GVBl. I, 103) - VGG - zulässig ist, ergänzend auf Bestimmungen der MRVO 165 zurückzugreifen. Ferner ist es zweifelhaft, ob es zulässig ist, einen Aufhebungsantrag von Amts wegen in einen Feststellungsantrag nach § 75 Abs. 1 Satz 2 MRVO 165 umzudeuten. Diese beiden verfahrensrechtlichen Fragen können jedoch vom Revisionsgericht nicht entschieden werden. Nach § 56 Abs. 3 BVerwGG hat das Revisionsgericht bei der Rüge von Verfahrensmängeln nur die geltend gemachten Gründe nachzuprüfen. Hieraus folgt, daß nicht gerügte Verfahrensmängel - soweit es sich nicht um Prozeßvoraussetzungen handelt - unbeachtlich sind. Die Revision hat die vorstehend aufgeworfenen Fragen nicht aufgegriffen. Das Revisionsgericht muß somit davon ausgehen, daß im vorliegenden Falle das Verfahren des Berufungsgerichts nach § 75 Abs. 1 Satz 2 MRVO 155 überhaupt und auch insoweit zulässig war, als ohne entsprechende Änderung der Anträge der Aufhebungsin einen Feststellungsantrag umgedeutet worden ist.

Wenn auch das Revisionsgericht nach § 56 Abs. 3 BVerwGG bei der Rüge von Verfahrensmängeln nur die geltend gemachten Gründe nachzuprüfen hat, so wird es durch diese Beschränkung doch nicht von der Verpflichtung befreit, vorab von Amtswegen zu prüfen, ob in dem von ihm zu überprüfenden Verfahren gegen unverzichtbare Prozeßvoraussetzungen und sonstige unverrückbare Grundlagen des Verfahrens verstoßen worden ist (vgl. das Urteil des III. Senatsvom 26. Januar 1956 - BVerwG III C 48.55 -).

Zu den in jeder Lage des Verfahrens von Amts wegen zu prüfenden Prozeßvoraussetzungen gehört das Rechtsschutzinteresse. Es muß, wie jede Prozeßvoraussetzung, zur Zeit der Urteilsfällung vorliegen (vgl. RGZ 160, 204-209/210 - und Beschluß des I. Senats des Bundesverwaltungsgerichtsvom 6. August 1955 - BVerwG I B 73.55 -). Das Rechtsschutzinteresse wird im Falle des § 75 Abs. 1 Satz 2. MRVO 165 durch das Feststellungsinteresse konkretisiert. Das Feststellungsinteresse des § 75 Abs. 1 Satz 2 MRVO 165 ist somit Prozeßvoraussetzung (vgl. dasUrteil des erkennenden Senats vom 9. Juli 1956 - BVerwG V C 93.54 - in DÖV 1956, 728). Demgemäß hat auch das Berufungsgericht zutreffend die Zulässigkeit der umgedeuteten Anfechtungsklage vom Vorliegen eines Feststellungsinteresses abhängig gemacht.

Das Berufungsgericht ist hierbei davon ausgegangen, daß es für den Feststellungsantrag nach § 75 Abs. 1 Satz 2 MRVO 165 im Gegensatz zu der Feststellungsklage im Sinne des § 24 VGG lediglich darauf ankomme, ob im Zeitpunkt der Klageerhebung ein Rechtsschutzinteresse bestanden habe. Es kann dahingestellt bleiben, ob dies zutrifft. Denn die Klägerin hat auch Jetzt noch ein berechtigtes Interesse an der von ihr beantragten Feststellung.

Die mit der Klage angefochtene Untersagungsverfügung ist zwar durch die der Klägerin nachträglich erteilte Befreiung von der Anwendung der Bestimmungen der §§ 20-23 des Jugendwohlfahrtsgesetzes vom 9 Juli 1922 (RGBl. I, 633) mit späteren Änderungen - JWG - gegenstandslos geworden. Ungeachtet der Tatsache, daß die Klägerin nachträglich die Befreiung erhalten hat, bleibt es aber für die Klägerin von Bedeutung, ob die vorausgegangene Untersagung der Weiterführung der Kinderpflegeanstalt rechtmäßig war. Die nachträgliche Befreiung beweist noch nicht, daß die Untersagungsverfügung rechtswidrig war. Die Befreiung könnte vielmehr auf der Beseitigung zu Recht beanstandeter Mängel beruht haben. Aus der Tatsache, daß der Klägerin die Fortführung des Kinderheims untersagt worden war, könnten sich daher, wenn, die Rechtswidrigkeit der Untersagung nicht festgestellt würde, für die Klägerin später berufliche Nachteile ergeben. Es liegt hier anders als bei der Frage, ob ein Rechtsschutzinteresse für eine Feststellungsklage schon dann zu bejahen ist, wenn diese nur der Vorbereitung einer Schadensersatzklage dienen soll. In diesem Falle bedarf der in seinen Rechten Verletzte im allgemeinen nicht einer Feststellungsklage, da er die Möglichkeit hat, seine Schadensersatzansprüche sofort vor den ordentlichen Gerichten geltend zu machen und alle Beweismittel zu erschöpfen. Gegen ungünstige Auswirkungen der Untersagungsverfügung kann sich die Klägerin hingegen nur durch eine alsbaldige gerichtliche Feststellung schützen. So hat auch der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinesUrteil vom 21. Juni 1955 - BVerwG I C 160.54 - einem Kläger, der sich nicht mehr im Besitz der Gastwirtschaft befand, zu deren Betrieb er die Erlaubnis beantragt hatte, ein Rechtsschutzinteresse an der Feststellung zugebilligt, ob ihn die Zuverlässigkeit zu Recht abgesprochen worden war, weil sich aus der Ablehnung seines Antrages auf Erteilung der Erlaubnis zum Betriebe einer Gastwirtschaft wegen mangelnder Zuverlässigkeit auch in der Zukunft erhebliche Nachteile für seine berufliche Tätigkeit im Gastwirtsgewerbe ergeben könnten.

Das Feststellungsinteresse der Klägerin ist daher zu bejahen. Daß die Klägerin selbst als Gegenstand ihres Rechtsschutzinteresses nur die Vorbereitung einer Schadensersatzklage bezeichnet hat, ist unerheblich, da die Prozeßvoraussetzungen von Amts wegen zu prüfen sind.

Ist somit auch ein Feststellungsinteresse der Klägerin gegeben, so bleibt weiter zu prüfen, ob die beklagte Behörde zum Erlaß der angefochtenen Untersagungsverfügung zuständig war.

Das Jugendwohlfahrtsgesetz bestimmt in § 20, daß die Aufnahme eines Pflegekindes der vorherigen Erlaubnis des Jugendamtes bedarf. Gemäß § 29 JWG können jedoch die Landesjugendämter Anstalten, die Kinder in Pflege nehmen, von der Anwendung dieser Bestimmung wiederruflich befreien. Für die Annahme eines Pflegekindes ohne die vorgeschriebene Erlaubnis ist in § 30 JWG Geldstrafe, Haft oder Gefängnis bis zu drei Monaten angedroht. Dagegen enthält das Jugendwohlfahrtsgesetz keine ausdrückliche Bestimmung über eine Untersagung oder Schließung einer ohne Befreiung nach § 29 JWG betriebenen Kinderpflegeanstalt.

Das Berufungsurteil hat eine Befugnis der beklagten Behörde zur Untersagung und Schließung einer ohne Befreiung nach § 29 JWG betriebenen Kinderpflegeanstalt trotz des Nichtvorhandenseins einer ausdrücklichen Ermächtigung bejaht und diese Befugnis sowohl aus der Gesamtheit der Vorschriften des Jugendwohlfahrtsgesetzes als auch aus einem allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsatz gefolgert.

Das Berufungsgericht hat sich dabei insbesondere auf die Vorschriften der §§ 19 ff. JWG über den Schutz der Pflegekinder und die Straf Vorschrift des § 30 JWG berufen. Diese Auffassung hält einer rechtlichen Nachprüfung nicht stand. Gegen sie spricht schon, daß § 15 Gewerbeordnung - GewO - und § 22 Gaststättengesetzähnliche Tatbestände ausdrücklich regeln. Nach § 15 GewO kann die Fortsetzung des Betriebes polizeilich verhindert werden, wenn ein Gewerbe, zu dessen Beginn eine besondere Genehmigung erforderlich ist, ohne diese Genehmigung begonnen wird, und nach § 22 Gaststättengesetz kann die zuständige Behörde die Fortsetzung des Betriebes einer Gast- oder Schankwirtschaft und des Kleinhandels mit Branntwein durch unmittelbaren oder mittelbaren Zwang verhindern, wenn der Betrieb ohne Erlaubnis begonnen ist. Darüber hinaus enthält aber auch das Jugendwohlfahrtsgesetz selbst Bestimmungen, die es nicht zulassen, aus dem Zusammenhang des Gesetzes eine stillschweigende Gewährung der streitigen Befugnis zu entnehmen. Nach § 27 JWG kann bei Gefahr im Verzuge das Jugendamt das Pflegekind sofort aus der Pflegestelle entfernen und vorläufig anderweit unterbringen. Die ausdrückliche Regelung dieses Tatbestandes steht der Annahme entgegen, daß nach dem Willen des Gesetzgebers die Befugnis zur Untersagung und Schließung einer ohne Befreiung nach § 29 betriebenen Kinderpflegeanstalt lediglich aus dem Zusammenhang des Gesetzes entnommen werden könne. Der in dem Berufungsurteil vertretenen Auffassung steht weiter entgegen, daß § 31 JWG die Befugnis der Landesgesetzgebung, weitere Vorschriften zum Schütze der Kinder zu erlassen, ausdrücklich unberührt läßt. Diese Bestimmung macht deutlich, daß das Jugendwohlfahrtsgesetz den Behörden andere als die ausdrücklich erteilten Befugnisse nicht hat verleihen wollen.

Das Recht der Jugendwohlfahrt gehört nach Art. 74 GG zur konkurrierenden Gesetzgebung. Da der Bund auch außerhalb das Jugendwohlfahrtsgesetzes keine Vorschriften über die Untersagung und Schließung der Fortführung einer ohne Befreiung nach § 29 JWG betriebenen Kinderpflegeanstalt getroffen hat, kann es sich bei der Frage, welche Maßnahmen gegen den nichtgenehmigten Betrieb einer Pflegekinderanstalt zulässig sind, also nur um Landesrecht handeln. Die Ausführungen des Berufungsurteils darüber, daß 13 die Zuständigkeit der beklagten Behörde zum Erlaß des angefochtenen Verwaltungsakts einem allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsatz zu entnehmen sei, und die Erörterungen, ob dieser allgemeine verwaltungsrechtliche Grundsatz im vorliegenden Falle das Einschreiten der beklagten Behörde rechtfertige, betreffen also Landesrecht (vgl. BVerwGE 2, 22[BVerwG 21.01.1955 - II C 177/54]) und sind demnach gemäß § 56 Abs. 1 Satz 1 BVerwGG der Nachprüfung im Revisionsverfahren entzogen.

Die Revision der Beklagten war daher mit der Kostenfolge aus § 65 Abs. 1 BVerwGG zurückzuweisen.