I.

Der Kürschnerei- und Pelzwarenhandelsbetrieb des Klägers in Berlin (West) wurde durch Kriegssachschäden vernichtet. Nach dem Krieg errichtete der Kläger einen ähnlichen Betrieb. Um diesen wirtschaftlich zu festigen, beantragte er ein Aufbaudarlehen. Der Leiter des Ausgleichsamtes bewilligte ihm mit Bescheid vom 19. November 1954 das Darlehen in Höhe von 10.000 DM. Er betrachtete die Lebensgrundlage des Klägers als infolge des Kriegssachschadens noch gefährdet, erkannte das Vorhaben als förderungswürdig an und erwartete von der Verwendung des Darlehens zur Umschuldung eines Bankkredits und zur Verstärkung der Betriebsmittel eine Festigung des Betriebes.

Auf Beschwerde des Vertreters der Interessen des Ausgleichsfonds hob der Beschwerdeausschuß diesen Bescheid mit dem Beschluß vom 18. Februar 1955 auf und lehnte den Darlehensantrag des Klägers ab. Er führte aus: Eine Gefährdung der Lebensgrundlage des Klägers sei gegeben.

Sie sei sogar so erheblich, daß auch das Vorhaben des Antragstellers ihre Beseitigung nicht erhoffen lasse. Der durch die Darlehensmittel erstrebte Kapitalzufluß würde die Umsätze nicht so erheblich steigern, daß dadurch die Rentabilität des Unternehmens gewährleistet erscheinen könnte. Um einen Reingewinn zu erzielen, der neben der Lebenshaltung, auch noch den Zins- und Tilgungsdienst für das Aufbaudarlehen ermögliche, müßte eine ganz erhebliche Steigerung der Umsätze erfolgen und eine Preisgestaltung möglich sein, bei der nicht schon die Rohverdienstspanne zu gering bliebe. Weder das eine noch das andere werde dem Kläger gelingen können, da er dem Wettbewerb mit den in der Nähe gelegenen Pelzgeschäften nicht gewachsen sein könne und auch mit Hilfe des Aufbaudarlehens nicht gewachsen sein würde. Die Gewährung eines Personalkredits erscheine "deshalb" in dem erforderlichen Umfange nicht vertretbar, zumal der Antragsteller auch eine Teilabsicherung mit den bisher zur Sicherung seines Bankkredits hinterlegten Wertpapieren nicht vornehmen, sondern die Papiere zur weiteren Verstärkung seiner Betriebsmittel verkaufen wolle.

Mit der Anfechtungsklage beantragte der Kläger, den Beschwerdebeschluß aufzuheben. Er trug vor: Er wolle mit dem Darlehen seine Bankschuld abdecken und die zur Sicherung dieser Schuld gegebenen Wertpapiere in vollem Umfange zur Vergrößerung seines Warenbestandes verwenden. Die Vergrößerung des Warenbestandes verspreche, die Rentabilität seines Betriebes außerordentlich zu heben. Beim Verkauf von Pelzwaren sei ein reichliches Angebot entscheidend, das die verschiedenen Körpergrößen und Geschmacksrichtungen der Kunden berücksichtige; er habe außerdem schon bisher trotz unzureichenden Angebots seinen Warenbestand fünf- bis neunmal im Jahre umgeschlagen.

Das Verwaltungsgericht hat mit dem Urteil vom 2. November 1955, das die Revision nicht zuläßt, den Beschwerdebeschluß vom 18. Februar 1955 aufgehoben. Es hat ausgeführt:

Aufbaudarlehen seien Ausgleichsleistungen ohne Rechtsanspruch. Ihre Gewährung oder Verweigerung stehe im pflichtmäßigen Ermessen der Ausgleichsbehörden. Die Ermessensentscheidung könne mit der Begründung angefochten werden, daß die Behörde von ihrem Ermessen nicht im Sinne des Gesetzes Gebrauch gemacht habe oder daß ihr ein Fehler bei der Ausübung des Ermessens unterlaufen sei. Der Beschwerdeausschuß habe seine Entscheidung im wesentlichen darauf gestützt, daß er die Gefährdung der Lebensgrundlage des Klägers als so erheblich ansehe, daß auch das beantragte Darlehen ihre Beseitigung nicht erhoffen lasse; er habe das damit begründet, daß der Kapitalzufluß durch das Darlehen die Umsätze nicht wesentlich steigern könne und daß der Kläger dem Wettbewerb mit den nahen Pelzgeschäften nicht gewachsen sein werde. Diese Begründung sei "bei der bisher festgestellten Sachlage" nicht zu billigen. Allerdings dürfe das Gericht nich ein Ermessen an die Stelle des Ermessens der Behörde hinsichtlich der Ablehnungsgründe setzen. Es müsse aber eine Ermessensentscheidung aufheben und der Behörde Gelegenheit zur Nachprüfung ihrer Entscheidung und zu erneuter Ausübung des Ermessens geben, wenn der Behörde bei ihrer Entscheidung oder Urteilsbildung ein Fehler unterlaufen sei. Bei der Prognose des Beklagten liege ein Fehler in der "nicht ausreichenden Berücksichtigung" der besonderen betriebswirtschaftlichen Lage des Unternehmens - geringer Warenbestand, schneller Umschlag, geringe Lohnkosten. Die Prognose sei auch nicht widerspruchsfrei begründet. Die beabsichtigte Verstärkung des Warenbestandes müsse für die Umsatzerhöhung "von großer Bedeutung" sein. Die Auffassung des Beschwerdeausschusses, die Nähe leistungsfähiger Konkurrenzgeschäfte könne die Entwicklung des Unternehmens ungünstig beeinflussen, stehe im Widerspruch zu den tatsächlichen Verhältnissen im Kürschnergewerbe und Pelzwarenhandel; eine solche örtliche Lage wirke hier in erster Linie werbend.

Gegen dieses Urteil hat die Beteiligte fristgemäß Revision mit dem Antrag eingelegt,

Sie rügt eine Verletzung des § 71 Abs. 3 des preußischen Landesverwaltungsgesetzes. Das Verwaltungsgericht habe verabsäumt, die Ermittlungen anzustellen, die erforderlich seien, um bei falscher Ermessensausübung durch die Verwaltungsbehörden das Ermessen richtig ausüben zu können. Eine Zurückverweisung an die Verwaltungsbehörde wegen mangelnder Sachaufklärung sei unzulässig. Ein weiterer Verfahrensmangel liege darin, daß die Vorinstanz den Bewilligungsbescheid des Ausgleichsamtes rechtskräftig gemacht habe; sie hätte auch diesen aufheben müssen.

Die zunächst auch eingelegte Nichtzulassungsbeschwerde hat die Beteiligte zurückgenommen.

Der Beklagte unterstützt die Revision.

Der Kläger hat mit dem Schriftsatz vom 3. März 1956 - nach Ablauf der Revisionsfrist - beantragt,

In der mündlichen Verhandlung hat der Kläger erklärt, er habe damit bedingungslos auch eine Anschlußrevision einlegen wollen, und den Anschlußrevisionsantrag dahin gefaßt,

die Revision der Beteiligten zurückzuweisen mit der Maßgabe, daß das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin dahin abzuändern ist, daß der Beschluß des Beschwerdeausschusses bei dem Landesausgleichsamt Berlin vom 18. Februar 1955 aufgehoben und die Beschwerde des Vertreters der Interessen des Ausgleichsfonds gegen den Bewilligungsbescheid vom 19. November 1954 zurückgewiesen wird.

Der Kläger sieht darin, daß das Verwaltungsgericht die Grundlagen für eine Ermessensentscheidung nicht selbst aufgeklärt habe, keinen Verfahrensmangel. Er hält im übrigen die Sache für hinreichend aufgeklärt. Denn das Verwaltungsgericht habe deutlich die Auffassung ausgesprochen, daß der Darlehensantrag nicht mit der von der Verwaltungsbehörde gegebenen Begründung hätte abgelehnt werden dürfen. Weitere Gründe gegen die Gewährung des Darlehens habe die Gegenseite nicht geltend gemacht.

Daher lasse der Sach- und Streitstand nur eine Lösung zu, nämlich die Bewilligung des Darlehens.

Die Beteiligte beantragt,

II.

1.

Die Revision der Beteiligten ist in rechter Form und Frist eingelegt und begründet worden. Mangels besonderer Zulassung ist sie nur auf die Rüge wesentlicher Verfahrensmängel zu stützen (§ 339 des Lastenausgleichsgesetzes vom 14. August 1952 [BGBl. I S. 466; GVBl. Berlin S. 786] - LAG -).

2.

Die Rüge fehlender Sachaufklärung ist schlüssig und begründet. Dazu ist zu erwägen:

a)

Das Verwaltungsgericht hat den Sachverhalt in dem zur Entscheidung erforderlichen Umfang selbst aufzuklären. Eine ungenügende Sachaufklärung der Verwaltungsbehörde rechtfertigt grundsätzlich nicht die gerichtliche Aufhebung einer Verwaltungsentscheidung. Das hat der erkennende Senatim Urteil vom 26. Mai 1955 - BVerwG III C 83.54 (BVerwGE 2, 135) - unter Hinweis auf die Aufklärungspflicht ausgesprochen, die den Verwaltungsgerichten nach allen Verwaltungsgerichtsordnungen der Nachkriegszeit, insbesondere auch nach § 28 des Berliner Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 8. Januar 1951 (VOBl. I Berlin S. 46) - Berliner VGG - in Verbindung mit § 71 Abs. 3 des preußischen Gesetzes über die allgemeine Landesverwaltung vom 30. Juli 1883 (GS S. 195) obliegt. Trotz der Kritik im Schrifttum - u.a. Rautenberg (NJW 1955 S. 1545) und Neubauer (ZLA 1955 S. 241) - hält der Senat an dieser Auffassung fest - vgl. seinUrteil vom 4. Juli 1956 - BVerwG III C 211.55 (RLA 1956 S. 299 = ZLA 1956 S. 301 = LA 1956 S. 366) -, das die Begrenzung der gerichtlichen Aufklärungspflicht auf das für die Entscheidung über den Klageantrag Erforderliche hervorhebt.

Jedoch umfaßt die gerichtliche Aufklärungspflicht nach dem Urteil des Senatsvom 9. Mai 1956 - BVerwG III C 123.54 (LA 1956 S. 205 = BVerwGE 3, 279) - solche Umstände nicht, die lediglich als Grundlage für eine behördliche Ermessensentscheidung bedeutsam sind. Da die Ausübung des Ermessens selbst dem Gericht verschlossen ist, kann es sich darauf beschränken, die etwaige Fehlerhaftigkeit dieser Grundlagen aufzuzeigen und deshalb die Entscheidung aufzuheben mit der Wirkung, daß alsdann die Behörde einwandfreie Grundlagen für ihre erneute Ermessensausübung zu schaffen hat.

b)

Die Vorinstanz hat geblaubt, sie habe hier ausschließlich mit einer Ermessensentscheidung des Beschwerdeausschusses zu tun und befasse sich nur mit Umständen solcher Art, die lediglich im Ermessensbereich für die Behörde bedeutsam seien. Träfe das zu, so ginge die Rüge mangelnder Sachaufklärung fehl. Denn dann hätte die Vorinstanz richtig daran getan, nur die Unhaltbarkeit der Grundlagen, für die behördliche Ermessensausübung aufzuzeigen, ohne durch eigene Sachaufklärung stichhaltige Grundlagen für eine neue Ermessensausübung zu schaffen. Indes irrt das Verwaltungsgericht hierbei. Es bemängelt die Grundlagen für die Prognose der. Behörde über die von einer Darlehensbewilligung zu erwartenden Wirkungen. Diese betrifft die Eignung des Vorhabens des Klägers zur Sicherung seiner noch gefährdeten Lebensgrundlage, also eine der in § 254 LAG statuierten gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Darlehensgewährung.

Wegen der Scheidung zwischen gesetzlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen und Ermessensdingen ist auf das erwähnte Urteil des erkennenden Senats vom 9. Mai 1956 zu verweisen. Es geht hier also um - unbestimmte - Rechtsbegriffe, bei denen dem Verwaltungsgericht die Prüfung nach der rechtlichen und der tatsächlichen Seite unbeschränkt obliegt.

Der mit der Klage angefochtene Beschwerdebeschluß läßt sich nicht als eine "auf alle Fälle" aus Ermessensgründen ausgesprochene Ablehnung der Darlehensgewährung auffassen, bei der über die gesetzlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen überhaupt nicht abschließend befunden worden wäre - eine Möglichkeit, die in dem erwähnten Urteil vom 9. Mai 1956 angedeutet ist. Denn die Gründe des Beschwerdebeschlusses legen dar, daß und warum das Vorhaben des Klägers die Beseitigung der Gefährdung seiner Lebensgrundlage nicht erhoffen lasse. Sie verneinen also die Eignung im Sinne des § 254 LAG. Hieran knüpfen sie mit dem Worte "deshalb" die Folgerung, daß die Gewährung des Aufbaudarlehens nicht vertretbar sei. Nur nebenbei erwähnen sie noch die zum Ermessensbereich gehörige Frage der Darlehenssicherung. Die Ablehnung beruht also erkennbar auf der Verneinung der Eignung des Vorhabens als einem nach der Ansicht des Beschwerdeausschusses bereits für sich allein ausreichenden und entscheidenden Grunde.

Das Verwaltungsgericht mußte daher die Grundlagen für diese Beurteilung selbst abschließend klären.

c)

Das Unterbleiben der Aufklärung läßt sich als Verfahrensmangel nur erkennen, wenn zuvor der Irrtum des Verwaltungsgerichts über die Zuordnung der aufzuklärenden Umstände zum Ermessensbereich, anstatt zu den gesetzlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen berichtigt ist. Läge dieser Irrtum auf materiellrechtlichem Gebiet, so wäre die Aufklärungsrüge verfehlt. Denn bei nicht zugelassener Revision - wie hier - ist der Prüfung der allein statthaften Verfahrensrügen die materiellrechtliche Auffassung der Vorinstanz zugrunde zu legen. Der Irrtum liegt aber auf dem Gebiet des Verfahrensrechts. Denn es geht um das Ausmaß der gerichtlichen Aufklärungspflicht und um die Unterscheidung, ob die gerichtliche Prüfung sich auf Ermessensfehlgebrauch im Sinne des § 20 Abs. 3 Berliner VGG beschränkt oder aber nach Abs. 1 und 2 a.a.O. auf die Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes und auf das Vorliegen der Tatsachen, die ihn gerechtfertigt hätten, zu erstrecken ist. Die Aufklärungsrüge ist daher auch ohne die Zulassung der Revision statthaft.

d)

Die Revision selbst hat den Irrtum der Vorinstanz nicht erkannt und ihrer Aufklärungsrüge die falsche Auffassung zugrunde gelegt, das Verwaltungsgericht habe auch die Ermittlungen anzustellen, die erforderlich seien, um bei falscher Ermessensausübung durch die Verwaltungsbehörden das Ermessen richtig ausüben zu können. Die Irrigkeit dieser Auffassung der Revision macht die Aufklärungsrüge nicht unschlüssig. Denn die Schlüssigkeit der Rüge beurteilt sich nicht nach der mit ihrem Vortrag verbundenen Rechtsauffassung der Revision, sondern nach der richtigen, vom Revisionsgericht zu findenden rechtlichen Wertung der vorgetragenen Tatsache. Es kommt also insoweit nur darauf an, ob die gerügte Tatsache - hier: die Nichtaufklärung gewisser Umstände - bei richtiger rechtlicher Würdigung einen Verfahrensfehler ergibt.

d)

Die Aufklärungsrüge ist schließlich auch insoweit schlüssig, als der gerügte Verfahrensmangel ein wesentlicher, d.h. ein solcher ist, auf dem der Ausfall der Entscheidung beruhen kann. Die Sachentscheidung der Vorinstanz hätte anders ausfallen können, wenn sie die Tatsachen, die sie im Ungewissen gelassen hat, selbst aufgeklärt hätte und damit zu eigenen tatsächlichen Feststellungen als Grundlage für eine eigene Prognose der Auswirkungen einer Darlehensgewährung auf die Lebensgrundlage des Klägers gelangt wäre. Nur über ein - für sich allein nicht durchgreifendes - Moment, nämlich, bezüglich der Wirkung nahegelegener Konkurrenzgeschäfte im Pelzwarenhandel, ist das Gericht zu einer eigenen, der Auffassung des Beschwerdeausschusses entgegenstehenden tatsächlichen Feststellung gelangt, indem es diesen Umstand für in erster Linie förderlich und nicht ungünstig erklärt hat. Dagegen hat es in den sonstigen Beziehungen die Ausführungen des Beschwerdeausschusses "bei der bisher festgestellten Sachlage" nur mißbilligt, ohne abschließende eigene Feststellungen zu treffen. Es hat sich darauf beschränkt, die Grundlagen, auf denen die Prognose des Beschwerdeausschusses beruhte, mit allgemeinen und unbestimmten Ausdrücken, wie "nicht ausreichende Berücksichtigung" der besonderen betriebswirtschaftlichen Lage, "nicht widerspruchsfreie Begründung" und "große Bedeutung" der Verstärkung des Warenbestandes zu erschüttern. Hätte das Verwaltungsgericht auch zu diesen Punkten vollständige und abschließende Ermittlungen angestellt, so wäre es entweder zur abschließenden Verneinung der gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Darlehensgewährung - nämlich der Eignung des Vorhabens des Klägers zur Sicherung seiner Lebensgrundlage - oder zum gegenteiligen Ergebnis gekommen. Es hätte im ersten Fall die Klage abweisen müssen. Nur im zweiten Fall hätte es so, wie geschehen, jedoch mit anderer Begründung zu entscheiden gehabt, um der Behörde nach Bejahung der gesetzlichen Zulässigkeit einer Darlehensgewährung die Ausübung des pflichtmäßigen Ermessens zur Entschließung für oder gegen die Bewilligung frei zu lassen.

Diese Ausführungen ergeben auch die Begründetheit der Aufklärungsrüge.

f)

Die Revision macht weiter geltend, daß die Vorinstanz nur den Beschwerdebeschluß und nicht auch den bewilligenden Ausgleichsamtsbescheid aufgehoben hat. Die Revision meint, dadurch habe das angefochtene Urteil den Ausgleichsamtsbescheid bereits rechtskräftig gemacht, weil die Vorinstanz nicht ausdrücklich die Sache an die beklagte Behörde zurückverwiesen habe. Diese Rüge geht ins Leere. Sie Formel des angefochtenen Urteils, die nur die Aufhebung des Beschwerdebeschlusses ausspricht, ist mit Hilfe der Urteilsgründe auszulegen. Sie ergeben eindeutig, daß die Aufhebung des Beschwerdebeschlusses dem Beschwerdeausschuß Gelegenheit zur nochmaligen Entscheidung über die Beschwerde geben soll, daß also das Urteil noch nicht abschließend im Sinne einer Zurückweisung der Beschwerde des Vertreters der Interessen des Ausgleichsfonds gegen den Bewilligungsbescheid entschieden, diesen noch nicht rechtskräftig gemacht, sondern die Sache in das Stadium einer noch unbeschiedenen Beschwerde zurückversetzt hat. Insoweit hat das angefochtene Urteil den mit der Revision angestrebten Rechtszustand bereits geschaffen. Die Rüge ist somit nicht schlüssig.

g)

Nach alledem führt die Revision der Beteiligten zur Aufhebung des angefochtenen Urteils wegen mangelnder Sachaufklärung. Zu einer Entscheidung über den Klageantrag, der die Beschränkung des Revisionsantrages der Beteiligten auf eine Zurückverweisung an sich nicht entgegenstände, ist die Sache jedoch noch nicht spruchreif. Dazu bedarf es der tatsächlichen Aufklärung in den vorher besprochenen Beziehungen. Es hat daher bei der Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz sein Bewenden.

3.

Die Anschlußrevision des Klägers führt, wie sich aus allem Vorstehenden bereits ergibt, nicht zum Erfolg.

a)

Gegen die Zulässigkeit der Anschlußrevision bestehen keine Bedenken. Mit dem Antrag auf Zurückweisung der Beschwerde des Vertreters der Interessen des Ausgleichsfonds gegen den Bewilligungsbescheid des Ausgleichsamtes vom 19. November 1954 geht die Anschlußrevision nur scheinbar über den Streitstoff des ersten Rechtszuges hinaus. Dort hatte sich der Kläger zwar auf den Antrag beschränkt, den Beschwerdebeschluß vom 18. Februar 1955 aufzuheben. Er hatte jedoch hierbei eine den Bewilligungsbescheid des Ausgleichsamtes rechtskräftig machende Aufhebung im Auge. Dem so verstandenen Klageantrag hat die Vorinstanz nicht in vollem Umfang entsprochen. Den von der Vorinstanz nicht berücksichtigten, weil wahrscheinlich nicht erkannten, Teil des Klagebegehrens kann der Kläger mit der Anschlußrevision weiter verfolgen. Hieraus ergibt sich zugleich eine Beschwer für den Kläger. Die Frage, ob es der Beschwer für eine Anschlußrevision bedarf, erhebt sich daher nicht.

b)

Die Anschlußrevision ist jedoch unbegründet. Die Entscheidung über die Gewährung oder Versagung eines Aufbaudarlehens liegt, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit erfüllt sind, im pflichtgemäßen Ermessen der Verwaltungsbehörde. In solchen Fällen ist dem Gericht der Ausspruch einer Verpflichtung der Behörde zur Vornahme des erstrebten Verwaltungsaktes - hier zur Bewilligung des Darlehens in Form einer Zurückweisung der Beschwerde gegen den Ausgleichsamtsbescheid vom 19. November 1954 - versagt, es sei denn, daß schlechthin kein im Rahmen, einer pflichtmäßigen Ermessensausübung anzuerkennender Grund für eine Versagung denkbar wäre. Der Kläger irrt in der Meinung, daß der gegebene Sach- und Streitstand nur eine Lösung, nämlich die Bewilligung des Darlehens zulasse. Es sind durchaus noch ermessensfehlerfreie Versagungsgründe denkbar, z.B. in bezug auf die Sicherung der Darlehenssumme, auf die Angemessenheit zum Umfang der erlittenen Schädigung (§ 255 Abs. 1 LAG) oder auf die volkswirtschaftliche Förderungswürdigkeit des Vorhabens (§ 257 LAG).

Die Anschlußrevision ist daher zurückzuweisen.

4.