Die Klägerin, deren Mitglieder in ungeteilter Erbengemeinschaft Eigentümer eines Grundstücks sind, hat an den Beigeladenen einen im Hintergelände liegenden Grundstücksteil zum Zwecke der Bebauung zu einem Preise von 5 DM je qm verkauft. Die für diese Teilung beantragte Wohnsiedlungsgenehmigung wurde gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 des Wohnsiedlungsgesetzes mit der Auflage erteilt, daß das aus dem Teilstück in die neu geplante, etwa 8 m breite Straße fallende Gelände unentgeltlich abzutreten sei. Die Klägerin hält die Vorschrift des § 7 Abs. 1 Satz 2 des Wohnsiedlungsgesetzes über die sogenannte unentgeltliche Geländeabtretung als entschädigungslose Enteignung für grundgesetzwidrig. Sie hat daher, nachdem über ihre Beschwerde innerhalb der gesetzlichen Frist nicht entschieden war, die verwaltungsgerichtliche Anfechtungsklage erhoben. Der Beklagte bestreitet den Enteignungscharakter der strittigen Auflage und macht geltend, daß ohne die Anlegung der geplanten Straße das verkaufte Gelände kein Bauland sei, also auch nicht zu Baulandpreisen hätte verkauft werden dürfen. Das Landerverwaltungsgericht Gelsenkirchen hat die Klage durch Urteil vom 3. Februar 1953 abgewiesen. Es führt zur Begründung aus, daß die Klägerin sich den durch die Teilungsgenehmigung erlangten wirtschaftlichen Vorteil anrechnen lassen müsse, und daß, da dieser Vorteil den Wert des zur Straße abzutretenden Geländestreifens übersteige, keine rechtswidrige entschädigungslose Enteignung vorliege.

Die Berufung der Klägerin ist durch Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 13. April 1954 zurückgewiesen worden. In den Urteilsgründen ist ausgeführt: Die Vorschrift des §. 7 Abs. 1 Satz 2 des Wohnsiedlungsgesetzes sei nicht grundgesetzwidrig. Das verkaufte Teilstück könne nur durch die Anlegung der geplanten Straße, die auf Kosten der Allgemeinheit erfolge, der beabsichtigten Bebauung zugeführt werden. Die strittige Auflage diene dem Ausgleich derjenigen Vorteile, die dem Grundeigentümer durch diese Aufwendungen der öffentlichen Hand entstünden. Die Auflage liege daher im Rahmen der Sozialpflichtigkeit des Grundeigentums und sei mit Art. 14 des Grundgesetzes vereinbar.

Die Revision ist vom Berufungsgericht zugelassen worden.

Die Klägerin hat Revision eingelegt. Zur Begründung macht sie geltend: Die Entziehung des Vollrechts an einem Grundstücksteil sei immer eine Enteignung. Die Annahme des Berufungsgerichts, daß die Klägerin aus der Straßenanlegung einen Vorteil habe, sei unrichtig. Nach § 15 des Fluchtliniengesetzes müßten die Anlieger zu den Kosten des Straßenbaus Beiträge leisten.

Der Beklagte hat beantragt,

Er schließt sich den Ausführungen des Berufungsgerichts an.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt.

Die Revision konnte keinen Erfolg haben.

Nach § 7 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über die Aufschließung von Wohnsiedlungsgebieten vom 22. September 1933 (RGBl. I S. 659) in der Fassung des Gesetzes vom 27. September 1938 (RGBl. I S. 1246) - Wohnsiedlungsgesetz, WSG - kann die Wohnsiedlungsgenehmigung unter der Auflage erteilt werden, daß der Grundeigentümer, dessen Grundstück zum Zwecke künftiger Bebauung geteilt wird, sich verpflichtet, für öffentliche Straßen, Plätze, Freiflächen öder den sonstigen öffentlichen Bedarf Flächen in angemessenem Umfang, jedoch höchstens bis zu 25 v.H. der Gesamtfläche des Grundstücks bei offener, bis zu 35 v.H. bei geschlossener Bauweise schulden-, lasten- und kostenfrei an die Gemeinde zu übereignen. Diese Vorschrift ist, obwohl es in ihrem Wortlaut nicht ausdrücklich hervorgehoben ist, wie auch in Rechtsprechung und Schrifttum unstreitig ist, dahin zu verstehen, daß die Abtretung ohne besonderes Entgelt erfolgt (vgl. auch Heilmann, Gesetz über die Aufschließung von Wohnsiedlungsgebieten, 3, Aufl., Anm. 1 zu § 7).

Bei der Forderung nach unentgeltlicher Geländeabtretung handelt es sich, wie das Berufungsgericht mit Recht annimmt, nicht um eine Bedingung, sondern um eine echte Auflage, welche die Wirksamkeit der Genehmigung nicht berührt. Das ergibt sich zwingend aus § 7 Abs. 1 WSG, der ausdrücklich nur von Auflagen spricht, und folgt auch aus § 9 der Verordnung zur Ausführung des Wohnsiedlungsgesetzes vom 25. Februar 1935 (BGBl. I S. 292) und ist schließlich im Runderlaß des ehemaligen Reichsarbeitsministers vom 26. Februar 1935 (RABl. 1935 I S. 99) zu § 9 nochmals besonders hervorgehoben (vgl. auch Heilmann a.a.O., Anm. 1 zu § 7 und Anm. zu § 10 WSG). Ob die Vorstellung des Gesetzgebers von der Erzwingbarkeit der Auflagen (§ 10 WSG) in allen Fällen zutrifft, ist angesichts dieser klaren Formulierung des Gesetzes für seine Auslegung nicht von Bedeutung.

Die Entscheidung der in Rechtsprechung und Schrifttum verschieden beantworteten Frage nach der Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift des Wohnsiedlungsgesetzes über die unentgeltliche Geländeabtretung (verneinend Hamb. OVG vom 9. November 1950, DVBl. 1951 S. 181 ff.; Bayerischer Verfassungsgerichtshof vom 3. Februar 1956, HGBR Rspr. 1956 Nr. 48; bejahend Weber: "Eigentum und Enteignung" in Neumann-Nipperdey-Scheuner, Die Grundrechte, Bd. 2 S. 391; Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 6. Aufl., S. 283; vgl. auch Weinheimer Gutachten in der Schriftenreihe des Bundesministers für Wohnungsbau, Heft 1 S. 30) setzt zunächst eine Klarstellung des Inhalts dieser Vorschrift selbst voraus. Dabei ergibt sich, daß eine Auslegung dieser Vorschrift dahin, es könne im Falle der Teilung eines Grundstücks zum Zwecke künftiger Bebauung schlechthin die unentgeltliche Beschaffung der Flächen für den Gemeinbedarf bis zu dem im Gesetz näher bezeichneten Vomhundertsatz von dem Grundeigentümer verlangt werden, nicht sachgerecht und mit dem Grundgesetz nicht vereinbar ist. Die Auflage der sogenannten unentgeltlichen Geländeabtretung kann nach der ausdrücklichen Vorschrift des Gesetzes nur im Falle der Teilung eines Grundstücks gemacht werden, nicht aber bei Veräußerung eines Grundstücks im ganzen. Der Geländebedarf richtet sich aber allein nach den städtebaulichen Plänen und ist ganz unabhängig davon, ob das Gelände mit oder ohne Parzellierung der Bebauung zugeführt wird. Der den Grundeigentümern aus der Erschließung durch die Steigerung des Bodenwertes im allgemeinen erwachsende Vorteil entsteht, soweit er hier in Betracht kommt, ebenfalls allein durch die Erschließung, und es ist auch dabei ganz ohne Einfluß, ob das Gelände erst nach Parzellierung oder ohne Parzellierung bebaut wird. Es entbehrt daher der sachlichen Berechtigung, den parzellierenden Grundeigentümer in größerem Umfange zu Leistungen für den Gemeinbedarf heranzuziehen als den Grundeigentümer, der ohne Parzellierung sein Grundstück in der gleichen Weise bebaut. Eine Auslegung der Vorschrift in diesem Sinne wird dem Sinn und Zweck des Wohnsiedlungsgesetzes nicht gerecht. Das ist im Runderlaß des früheren Reichswirtschaftsministers vom 27. Juni 1934 (RABl. 1954 I S. 161) betr. den Vollzug des Wohnsiedlungsgesetzes, Ziff. 4 zu § 7 WSG, auch ausdrücklich betont worden. Eine in dem vorerwähnten Sinne nach Inhalt und Umfang weitergehende Heranziehung des parzellierenden Grundeigentümers wäre auch mit dem verfassungsmäßigen Gleichheitsgrundsatz nicht vereinbar. Denn durch eine solche. Heranziehung würden die Eigentümer der von der Erschließung betroffenen Grundstücke je nach dem, oh der Behauung eine Parzellierung vorausgegangen ist oder nicht, mit Geländeabtretungspflichten für die Erschließung in verschiedenem Umfange belastet werden, obwohl der Umfang der Erschließung und ihre Kosten einerseits, die den Grundeigentümern aus der Erschließung zukommenden Vorteile, auf denen die sachliche Berechtigung der Forderung nach unentgeltlicher Geländeabtretung beruht, andererseits in beiden Fällen die gleichen sind.

Hiernach kann die erwähnte Vorschrift lediglich dahin verstanden werden, daß die Geländeabtretung, die nach den außerhalb des Wohnsiedlungsgesetzes bestehenden Vorschriften ohnehin gefordert werden kann, auf den Zeitpunkt der Parzellierung vorverlegt, nicht aber auch nach Inhalt und Umfang verändert wird.

Außerhalb des Wohnsiedlungsgesetzes bestehende Möglichkeiten, von den Grundeigentümern Geländeabtretung ohne besonderes Entgelt für den öffentlichen Bedarf zu fordern, bestehen in dem hier in Betracht kommenden Gebiet des ehemals preußischen Rechtes nach §§ 12 und 15 des preußischen Fluchtliniengesetzes. Die Möglichkeit der städtebaulichen. Umlegung bleibt hier nach Lage der Sache außer Betracht.

Die Befreiung von dem ortsstatutarischen Bauverbot nach § 12 des preußischen Fluchtliniengesetzes kann unter der Bedingung erteilt werden - und wird in der Praxis regelmäßig unter der Bedingung erteilt -, daß der Grundeigentümer das in die Straße fallende Gelände unentgeltlich abtritt. Nach § 15 des Fluchtliniengesetzes kann der Anlieger ortsstatutarisch verpflichtet werden, das Gelände für die anzulegende Straße in einer bestimmten Breite zu beschaffen oder - so regelmäßig in der Praxis - die Kosten dieses Geländeerwerbs als Teil des sich auf die gesamten Straßenbaukosten beziehenden Anliegerbeitrags zu tragen.

Beide Verpflichtungen sind keine Enteignung und daher mit dem Grundgesetz vereinbar. Das ist für den Anliegerbeitrag, bei dem als Abgabe im allgemeinen die Möglichkeit eines Verstoßes gegen die verfassungsmäßige Garantie des Eigentums nicht in Betracht kommt, in Rechtsprechung und Schrifttum unstreitig. Es muß das auch für den in der Praxis seltenen Fall der Landbeschaffungspflicht des Anliegers aus § 15 des Fluchtliniengesetzes gelten. Denn es kann unter dem Gesichtspunkt der verfassungsmäßigen Eigentumsgarantie keinen Unterschied machen, ob dem Anlieger die Kosten der Beschaffung des Straßenlandes auferlegt werden oder ihm unter Anrechnung auf die Beitragspflicht die Landabtretung selbst abverlangt wird. Diese Verpflichtung zur Landbeschaffung, die in der verwaltungsgerichtlichen Literatur gelegentlich als Vorzugslast bezeichnet worden ist, steht daher unter dem hier interessierenden Gesichtspunkt dem Beitrag gleich. Das gleiche ergibt sich auch für die Straßenlandabtretung nach § 12 des Fluchtliniengesetzes. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob die Merkmale für die Abgrenzung der Inhaltsbestimmung des Eigentums zur Enteignung in formellen oder in materiellen Kriterien gefunden werden müssen; denn keines dieser Merkmale ist gegeben. Das ortsstatutarische Bauverbot regelt den Inhalt des Eigentums an allen an nicht historischen städtischen Straßen liegenden Grundstücken in gleicher Weise (vgl. RGZ Bd. 128 S. 18 [28]) und schließt die Bebauung nicht aus, sondern macht sie lediglich von Voraussetzungen abhängig, deren Erfüllung die bestimmungsgemäße Nutzung des Grundstücks durch die Eigentümer überhaupt erst ermöglicht. Ist das ortsstatutarische Bauverbot keine Enteignung, so kann die Befreiung von diesem Verbot unter Bedingungen und Auflagen, die sich im Rahmen der Zweckbestimmung dieses Bauverbots halten, ebenfalls keine Enteignung sein (vgl. auch den entsprechenden Fall des baurechtlichen Dispenses:Urteil des erkennenden Senats vom 13. Januar 1955 - BVerwG I C 96.63 - [DVBl. 1955 S. 291 = NJW 1955 S. 725]).

Sind hiernach diese Verpflichtungen des Grundeigentümers nach Inhalt und Umfang keine Enteignungen, so kann das bloße Vorverlegen des Zeitpunktes ihrer Wirksamkeit, wobei die Verpflichtung selbst nach Inhalt und Umfang unverändert bleibt, an diesem ihrem Rechtscharakter nichts ändern.

Freilich würden die Vorschriften über die unentgeltliche Geländeabtretungspflicht des Grundeigentümers unter allgemeinen rechtsstaatlichen Gesichtspunkten dann Bedenken begegnen, wenn sie den Verwaltungsbehörden unbestimmte und nicht nachprüfbare Befugnisse, die eine willkürliche Handhabung ermöglichen, einräumen. Um eine solche Möglichkeit auszuschließen, muß gefordert werden, daß, soweit nicht die rechtlichen Vorschriften selbst den Umfang der Abtretungspflicht bereits unmittelbar bestimmt bezeichnen, die den Geländebedarf begründende Planung mehr sein muß als eine bloße Planungsidee in der Gedankenwelt des Planers oder eine bloße Planskizze des Sachbearbeiters. Es muß vielmehr ein ernsthafter, fester, den Geländebedarf mit hinreichender Genauigkeit erkennbar machender Entschluß der zuständigen Stellen vorliegen.

Auch unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitsgrundsatzes ergeben sich hier gegen die Abtretungspflicht nach § 7 Abs. 1 Satz 2 WSG keine Bedenken. Wird der Grundstücksbestand durch Teilung verändert, so liegt es nicht zuletzt im Interesse der Käufer und späteren Bauherren nahe oder ist. zumindest unter dem erwähnten Gesichtspunkt rechtlich nicht zu beanstanden, in diesem Zusammenhang und aus diesem Anlaß die Frage des Geländebedarfs für die Erschließung vorweg zu regeln. Dieser Zusammenhang und dieser Anlaß ist bei einer Bebauung des Grundstücks im ganzen, also ohne Veränderung des Grundstücksbestandes durch Parzellierung, nicht gegeben, so daß es nicht eines berechtigten Grundes entbehrt, bei der ohne Parzellierung erfolgenden Behauung von der vorzeitigen Regelung der Geländebeschaffung für den Gemeinbedarf abzusehen.

Ob und in welchem Umfange im vorliegenden Falle die erwähnten Verpflichtungen aus den §§ 12 und 15 des preußischen Fluchtliniengesetzes bestehen, bedarf der Klärung. Aus diesem Grunde war die Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz geboten.