Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 08.03.1956, Az.: BVerwG I A 3.54

Die Klägerin beantragte mit einem Schreiben vom 26. März 1953 beim Bundesminister für Wirtschaft die Genehmigung eines Einfuhr- und Ausfuhrgeschäftes. Sie wollte nach Finnland von Deutschland ausführen:

Fertigerzeugnisse, und zwar Apparate und Einrichtungsgegenstände für ein Krankenhaus und für die Universität Helsinki, und Bitumen im Werte von etwa zwei Millionen DM. Dagegen wollte sie in Finnland kaufen für etwa vier Millionen DM Benzin, das im sowjetischen Besatzungsgebiet Deutschlands (Leuna und Bohlen) hergestellt und unmittelbar nach Westdeutschland geliefert werden sollte.

Die Klägerin trug vor, durch dieses Geschäft werde in für Westdeutschland vorteilhafter Weise zugleich die Ausfuhr von lohnintensiven Waren gefördert und der erhebliche Schuldsaldo Finnlands im deutsch-finnischen Handelsverkehr vermindert. Der Geschäftsführer der Klägerin besprach dieses Geschäft am 27. März 1953 im Bundeswirtschaftsministerium. Oberregierungsrat Lehmann, tätig im Finnland-Referat, befragte teils schriftlich, teils fernmündlich mehrere andere Referenten im Bundeswirtschaftsministerium und bei der Bank deutscher Länder, die teils zustimmten, teils keinen Widerspruch erhoben. Nach einer späteren Aktennotiz des Oberregierungsrats Lehmann erklärte der Referent für Mineralöl, Oberregierungsrat Dr. Boecker, auf diese Antrage, er stimme der Genehmigung des Geschäftes zu, wenn es handelspolitisch besonders erwünscht sei. Dr. Boecker selbst hat allerdings später einen Vermerk zu den Akten gegeben, daß er keine Befürwortung des Geschäftes ausgesprochen habe. Bei einer weiteren Besprechung im Bundeswirtschaftsministerium am 30. März 1953 erklärte Ministerialrat Dr. von Lupin dem Geschäftsführer der Klägerin:

Das Geschäft werde genehmigt. Er bejahte auch ausdrücklich die Frage des Geschäftsführers der Klägerin, ob dieser mit seinen finnischen Handelspartnern fest abschließen könne. Er vermerkte schriftlich in den Akten: "Geschäft positiv entschieden".

Unter dem 31. März 1953 schrieb die Klägerin erneut an den Bundesminister für Wirtschaft. Sie nahm auf die Unterredung mit Ministerialrat Dr. von Lupin Bezug und dankte dafür, daß das vorgeschlagene Geschäft auf der Basis von vier Millionen DM Import, zwei Millionen DM Export endgültig genehmigt sei. Sie bat um schriftliche Bestätigung der getroffenen Entscheidung und bemerkte weiter, daß sie die erforderlichen Verträge inzwischen fest abgeschlossen habe.

Auf dieses Schreiben erhielt die Klägerin zunächst keine schriftliche Antwort. Auf Veranlassung des Referenten für Mineralöl wurde nunmehr die Fachliche Gruppe VIII der Bundesstelle für Warenverkehr mit dem Geschäft befaßt, die ihren Beirat davon in Kenntnis setzte. Dieser wandte sich mit Entschiedenheit gegen die Genehmigung der Einfuhr des Benzins aus dem sowjetischen Besatzungsgebiet mit Bezahlung an Finnland und trug die Gründe für seine Auffassung u.a. in einem Fernschreiben vom 9. April 1953 vor.

Es fanden nun weitere Verhandlungen statt, an denen sich die Klägerin unter Wahrung ihres Rechtsstandpunktes, daß nämlich das Geschäft gemäß dem ursprünglichen Vorschlage durch die Erklärung des Ministerialrats Dr. von Lupin bereits genehmigt sei, beteiligte. Die Bundesstelle für den Warenverkehr der gewerblichen Wirtschaft, Fachliche Gruppe Mineralöl VIII, teilte der Klägerin mit einem Schreiben vom 25. April 1953 mit, daß das Bundeswirtschaftsministerium den Antrag auf Einfuhr von 18.000 t Vergaserkraftstoff ostzonalen Ursprungs im Transit über Finnland zuständigkeitshalber an sie abgegeben und sie dabei angewiesen habe, ihn abzulehnen.

Nach weiteren Verhandlungen richtete der Bundesminister für Wirtschaft folgendes Schreiben vom 27. August 1953 an die Klägerin:

"Unter Bezugnahme auf Ihre vorstehenden Anträge und die in der Zwischenzeit zwischen Ihrem Herrn Haberland und meinen verschiedenen Referaten geführten Besprechungen teile ich Ihnen mit, daß sich der Einfuhrausschuß im Schnellverfahren am 27.8. damit einverstanden erklärt hat, wenn Dieselkraftstoff und/oder Vergaserkraftstoff ostzonaler Herkunft im Betrage bis zu DM 3.000.000,- mit einer Bezahlung über das deutsch-finnische Verrechnungsabkommen eingeführt wird; dabei sind folgende Voraussetzungen zu beachten:

a)
Qualität und Preise sind mit der Bundesstelle für den Warenverkehr, Fachl, Gruppe Mineralöl abzustimmen,

b)
die Ware muß über den Freihafen Hamburg in das Bundesgebiet verbracht werden.

Ich bitte Sie, nach der unter a) erwähnten Abstimmung die Fachl. Gruppe zur Stellung eines ordnungsgemäßen Antrages beim Sekretariat des Einfuhrausschusses zu veranlassen. Das Sekretariat wird nach Erhalt des Antrages die Fachl. Gruppe VIII ermächtigen, Ihnen die Einkaufsermächtigung mit der unter b) erwähnten Auflage auszustellen."

In einem weiteren Schreiben des Bundesministers für Wirtschaft an die Klägerin vom 29. August 1953 heißt es:

"Bei den Ihnen erteilten Auflagen der oben erwähnten Genehmigung ist als weitere Ziffer c) aufzusetzen:

Anträge auf Ausstellung von Einkaufsermächtigungen sind spätestens bis zum 20.10.1953 zu stellen.'"

Die Klägerin wandte sich bei den weiteren Verhandlungen insbesondere gegen die Auflage, daß die Ware über den Freihafen Hamburg in das Bundesgebiet verbracht werden solle, jedoch ohne Erfolg. Die Behörden ersetzten diese Auflage im Gegenteil durch die folgende:

"Die Ware muß zwecks Entrichtung der Einfuhrabgaben in Zollanweisungsverfahren eingeführt werden."

Die Klägerin erhielt später unter Verwendung der üblichen Formblätter auf Anträge, die sie unter Vorbehalt ihres Rechtsanspruchs gestellt hatte: Einkaufsermächtigungen Nr. VIII/01 für 3.000 t Diesel-Kraftstoff im Gegenwert von 522.900 DM vom 24. Dezember 1953 und Nr. VIII/02-05 über 15.211.000 kg Diesel-Kraftstoff im Gegenwert von 2.476.977,30 DM vom 27. Februar 1954 sowie Einfuhr- und Zahlungsbewilligungen Nr. 10 084 bis 10 089 vom 22. Januar 1954 über je 500 t Gasöle im Gegenwert von je 20.750 Verrechnungs-Dollar. Diese Einkaufsermächtigungen und Einfuhr- und Zahlungsbewilligungen enthielten sämtlich die von der Klägerin beanstandete Klausel, daß die Ware zwecks Entrichtung der Einfuhrabgaben im Zollanweisungsverfahren eingeführt werden müsse. Keines der erwähnten Schriftstücke enthielt eine Rechtsmittelbelehrung.

Am 23./24. April 1954 hat die Klägerin Klage im Verwaltungsstreitverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland erhoben. Sie hat die Anträge gestellt,

Zur Begründung hat sie im wesentlichen vorgetragen: Der Bundesminister für Wirtschaft habe durch die mündliche Erklärung vom 30. März 1953 das Geschäft gemäß ihrem ursprünglichen Vorschlage endgültig genehmigt. Für diese Genehmigung sei der Bundesminister für Wirtschaft zuständig gewesen. Besondere Formen seien dafür nicht vorgeschrieben. Der Einfuhrausschuß sei nur ein beratendes Gremium und werde auch von dem Bundesminister für Wirtschaft beherrscht. Die Zustimmung des Einfuhrausschusses ergebe sich aus den Zustimmungserklärungen der beteiligten Referenten, die Dr. von Lupin und Oberregierungsrat Lehmann eingeholt hätten. Sachlich sei die Genehmigung des Geschäftes gerechtfertigt gewesen, weil dessen. Durchführung durchaus im wohlverstandenen Interesse der westdeutschen Wirtschaft gelegen habe. Da die Genehmigung ohne Auflage und Bedingungen erteilt worden sei, sei die nachträgliche Beifügung der Zollauflage schon aus diesem Grunde rechtswidrig, zumal darin der Widerruf der ursprünglichen Genehmigung zu erblicken sei, von der sie durch Abschluß der entsprechenden Verträge mit den finnischen Verkäufern des Benzins und den deutschen Verkäufern der Ausfuhrware bereits Gebrauch gemacht habe.

Auch davon abgesehen sei die nachträgliche Beifügung der Zollauflage rechtswidrig und ermessensmißbräuchlich. Der Bundesminister für Wirtschaft habe sich im Widerspruch mit der von ihm stets in der Öffentlichkeit vertretenen Politik der Liberalisierung des Außenhandels und der Preissenkung dem Druck der marktbeherrschenden deutschen Mineralölindustrie gefügt, die die Einfuhr billigen Benzins verhindern wolle. Die Zollauflage entbehre einer gesetzlichen Ermächtigung und verstoße auch gegen verfassungsrechtliche Vorschriften, insofern sie die Klägerin in ihrem Grundrecht der freien Entfaltung der Persönlichkeit und in anderen Grundrechten beschränke. Jedenfalls verstoße sie gegen das Zollgesetz; denn dieses gestatte es nicht, Waren aus Deutschlands wozu das sowjetische Besatzungsgebiet gehöre, mit einem Einfuhrzoll zu belegen.

Übrigens habe die zweite in dem Schreiben des Bundesministers für Wirtschaft vom 27. August 1953 enthaltene Genehmigung nur eine Transportauflage (Einfuhr über den Freihafen Hamburg), nicht eine Zollauflage enthalten. Hiermit habe sich der Bundesminister für Wirtschaft zum zweiten Male gebunden. Es bedeute einen rechtswidrigen Verstoß gegen diese Bindung, daß er die Transportauflage nachträglich durch eine Zollauflage ersetzt habe.

Die Beklagte beantragt Abweisung der Klage.

Sie führt im wesentlichen aus:.

Ministerialrat Dr. von Lupin habe aus den Besprechungen innerhalb des Ministeriums im März 1953 den Eindruck gewonnen, daß der Genehmigung des Geschäftes keine Bedenken entgegenständen, und dem Geschäftsführer der Klägerin deshalb am 30. März 1953 erklärt, das Geschäft werde genehmigt, die Klägerin könne abschließen. Diese mündliche Erklärung bedeute aus noch darzulegenden Gründen keine rechtsgültige Genehmigung, doch habe der Bundesminister für Wirtschaft darüber auch nicht ohne weiteres hinweggehen wollen und sich deshalb in den nachfolgenden Verhandlungen bemüht, die Durchführung des Geschäftes in einer handelspolitisch erträglichen Form zu ermöglichen.

Die vor dem Bundesverwaltungsgericht erhobene Klage sei unzulässig; denn die von der Klägerin angegriffenen Maßnahmen des Bundeswirtschaftsministeriums, insbesondere das Schreiben vom 27. August 1953, das nur eine Entscheidung des Einfuhrausschusses mitteile, seien keine Verwaltungsakte. Verwaltungsakte habe nur die Bundesstelle für den gewerblichen Warenverkehr erlassen.

Hiervon abgesehen sei die Klage auch unbegründet. Wenn man in der mündlichen Erklärung des Ministerialrats Dr. von Lupin überhaupt bereits die Erteilung der Genehmigung, demgemäß einen Verwaltungsakt erblicken wolle, so sei dieser wegen Verstoßes gegen Rechtsvorschriften nichtig. Der Bundesminister für Wirtschaft sei nach den maßgeblichen Vorschriften nicht zuständig gewesen, die Genehmigung zu erteilen, Dazu hätte es zunächst der Entscheidung des Einfuhrausschusses über die Eröffnung einer Einfuhrmöglichkeit gemäß der JEIA-Anweisung Nr. 29 bedurft und sodann sei nach dem Runderlaß Nr. 56/51, der eine Rechtsverordnung darstelle, für die Erteilung der Einfuhrermächtigungen nur die Bundesstelle für den Warenverkehr zuständig, und zwar durch Erteilung von schriftlichen Einkaufsermächtigungen unter Verwendung vorgeschriebener Formblätter.

Wenn man in dem Schreiben des Bundesministers für Wirtschaft vom 27. August 1953 einen Verwaltungsakt erblicken wolle, so sei dieser nicht rechtswidrig. Durch die mündliche Erklärung des Ministerialrats Dr. von Lupin sei - wie dargelegt - eine Bindung des Ministeriums nicht eingetreten. Das Ministerium habe daher, wenn man seine Zuständigkeit überhaupt annehme, nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden gehabt. Das von der Klägerin vorgeschlagene Geschäft sei zwar insofern vorteilhaft gewesen, als es zur Verminderung des finnischen Schuldsaldos im deutsch-finnischen Handelsverkehr beigetragen haben würde. Diesem Vorteil hätten aber überwiegende Nachteile entgegengestanden. Sogenannte Einfuhrtransitgeschäfte, bei denen die Einfuhrware an ein Land bezahlt, aber aus einem dritten Land eingeführt werde, seien unerwünscht, weil es besser sei, wenn die Bundesrepublik mit dem dritten Land unmittelbar Handelsbeziehungen pflege, zumal überflüssige Zwischengewinne in dem Transitland entständen. Insbesondere gegenüber dem sowjetisch besetzten Mitteldeutschland empfinde die Bundesregierung die Pflicht, die notleidende Bevölkerung mit lebenswichtigen Waren zu versorgen. Diese könnten nur über das Interzonenhandelsabkommen bezahlt werden; es fehle in Mitteldeutschland an Waren, die die Bundesrepublik aufnehmen könne. Deshalb sei der Bezug von Mineralölen aus Mitteldeutschland außerhalb des Interzonenhandelsabkommens unerwünscht. Bei der Einfuhr aus dem Ausland fielen erhebliche Einnahmen aus Einfuhrzöllen und Mineralölsteuern an. Diese Einnahmen würden im Falle der Einfuhr der von der Klägerin vorgeschlagenen Menge aus dem Ausland mehr als drei Millionen DM betragen haben. Es sei deshalb, wenn man schon das Geschäft ausnahmsweise habe genehmigen wollen, durchaus gerechtfertigt gewesen, die Genehmigung unter der Auflage der Verzollung zu erteilen. Diese Auflage sei keineswegs rechtswidrig. Wie das Bundesverfassungsgericht wiederholt anerkannt habe, verstießen wirtschaftslenkende Rechtsvorschriften und Maßnahmen nicht gegen das Grundgesetz. Auch sei die Devisenpolitik nicht von der Handelspolitik zu trennen, so daß die Verfolgung handelspolitischer Ziele mit devisenpolitischen Mitteln nicht verboten sei. Sowohl mit dem Devisenrecht als auch mit dem Zollrecht stünde eine Maßnahme im Einklang, durch die die Einfuhr von Waren, die an das Ausland bezahlt würden, solchen Einfuhren gleichgestellt werde, bei denen auch die Ware, die insofern dem Geld folge, aus dem Ausland stamme. - Bereits die Klausel "Einfuhr über Freihafen Hamburg" habe die Verzollung sicherstellen sollen, wie die Klägerin auch sofort erkannt habe. Die Klägerin könne sich daher nicht gegen die Klarstellung durch die Klausel "Einfuhr im Zollanweisungsverfahren zwecks Entrichtung der Einfuhrabgaben" wenden. - Geschäfte, bei denen Mineralöl aus Mitteldeutschland gegen Bezahlung an ein drittes Land eingeführt worden sei, seien nur ausnahmsweise in einzelnen Fällen genehmigt worden. Die Würdigung der dargelegten Nachteile habe den Staatssekretär des Bundeswirtschaftsministeriums bereits im Sommer 1952 bewogen, im Einvernehmen mit dem Staatssekretär des Bundesministers der Finanzen anzuordnen, daß solche Geschäfte nicht mehr genehmigt werden sollten. Das sei dem Geschäftsführer der Klägerin, einem besonders erfahrenen Ölkaufmann, auch bekannt gewesen, so daß er sich auf die angebliche Zusage des Ministerialsrats Dr. von Lupin nicht berufen könne und auch nicht damit habe rechnen dürfen, daß sein Geschäft ohne Zollauflage genehmigt werden würde.

Hierzu bemerkt die Klägerin, diese Weisung des Staatssekretärs habe ihr Geschäftsführer nicht gekannt. Dieser habe - wie jeder Kaufmann in ähnlicher Lage - versucht, sich einen Überblick über die verworrenen Vorschriften für den Außenhandel zu verschaffen. Es bleibe erstaunlich, daß der Bundesminister für Wirtschaft ihrem Geschäftsführer eine intimere Kenntnis von interministeriellen Vorgängen zumute als seinem abteilungsleitenden Ministerialrat. Dagegen habe ihr Geschäftsführer von ähnlichen Geschäften von Konkurrenzfirmen, die etwa zu derselben Zeit genehmigt worden seien, erfahren und daraus schließen dürfen, daß auch sein Antrag genehmigt werden müsse oder doch dürfe.

Durch den in der mündlichen Verhandlung am 8. März 1956 verkündeten Beschluß hat sich das Bundesverwaltungsgericht auch insofern für zuständig erklärt, als die Klage sich gegen Verwaltungsakte der Bundesstelle für den Warenverkehr der gewerblichen Wirtschaft richtet. Auf die Begründung dieses Beschlusses wird verwiesen. In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin erklärt, daß der in der Klageschrift unter a) enthaltene Antrag nicht mehr gestellt werde. Sie hat nunmehr beantragt zu erkennen:

Die Beklagte hat hierzu bemerkt: Diese Änderungen des Klageantrages bedeuteten eine teilweise Rücknahme der Klage oder doch deren Änderung. Insofern müsse die Klage abgewiesen, jedenfalls die Klägerin mit den Kosten belastet werden. Im übrigen beharrt die Beklagte auf ihrem Antrag auf Abweisung der Klage.

Im einzelnen wird wegen der Ausführungen der Parteien einschließlich ihrer Beweisanträge auf ihre zu den Akten eingereichten Schriftsätze sowie auf die Akten des Bundesministers für Wirtschaft verwiesen.

Die Klage mußte Erfolg haben.

Die Militärregierungen haben mit dem Gesetz Nr. 53 und der Verordnung Nr. 235 (Neufassung vom 19. September 1949 - Am. ABl. Ausg. O S. 20, Brit. ABl. Nr. 39 S. 14, Frz. ABl. Nr. 302 S. 2155, Bundesanzeiger vom 27. September 1949 S. 2 -) Geschäfte über "Devisenwerte grundsätzlich verboten, jedoch in Art. I Abs. 2 sich oder einer von ihnen zu bestimmenden Stelle die Ermächtigung zu solchen Geschäften vorbehalten. Mit Art. II Abs. 1 der Ersten Durchführungsverordnung hierzu vom 19. September 1949 (Am. ABl. Ausg. O S. 25, Brit. ABl. Nr. 39 S. 17, ABl. AHK 1950 S. 525) haben sie die Bundesregierung als diejenige Stelle bestimmt, die sowohl zur Erteilung von Ermächtigungen als auch zum Erlaß von Vorschriften zuständig ist, und in Abs. 2 weiter bestimmt, daß die Bundesregierung die Befugnis zur Erteilung von Ermächtigungen weiter übertragen dürfe. Mit dem Gesetz Nr. 33 vom 2. August 1950 (ABl. AHK 1950 S. 514) hat die Alliierte Hohe Kommission diese Delegation erläutert und ergänzt, insbesondere in Art. I Abs. 1 den Bundesminister der Finanzen und den Bundesminister für Wirtschaft ermächtigt, im Rahmen ihres Geschäftsbereichs auch Verwaltungsvorschriften und -anweisungen zu erlassen. Mit der Anordnung vom 30. November 1950 (Bundesanz. Nr. 241 vom 14. Dezember 1950) hat die Bundesregierung die Befugnis zur Erteilung von Ermächtigungen auf den Bundesminister für Wirtschaft übertragen, und zwar mit der weiteren Befugnis, sie weiter zu übertragen. Nach diesen besatzungsrechtlichen Vorschriften und dieser ermächtigten Delegation der Bundesregierung ist der Bundesminister für Wirtschaft daher befugt, auch selbst Ermächtigungen zu erteilen, also Verwaltungsakte zu erlassen. Der Bundesminister für Wirtschaft hat das Verfahren für die Erteilung von Genehmigungen im Einfuhrhandel für die in dem vorliegenden Rechtsstreit in Betracht kommende Zeit mit dem Runderlaß Nr. 56/51 vom 15. Dezember 1951 (Bundesanz. Nr. 244 vom 18. Dezember 1951) geregelt und dabei u.a. die Zuständigkeit der Bundesstelle für den Warenverkehr der gewerblichen Wirtschaft in Frankfurt a.M. für die Erteilung von Einkaufsermächtigungen begründet. Mit diesem Runderlaß, der übrigens keine Rechtsverordnung, sondern eine Verwaltungsvorschrift darstellt (vgl. Urteil des erkennenden Senats vom 13. Oktober 1955 - BVerwG I C 5.55 -), hat der Bundesminister für Wirtschaft aber nicht die ausschließliche Zuständigkeit der Bundesstelle begründet, sondern Sonderregelungen für besondere Fälle vorbehalten und insbesondere seine eigene Zuständigkeit für die Erteilung solcher Ermächtigungen nicht beseitigt. Das ergibt sich außer aus dem Runderlaß auch aus dem Gesetz über die Errichtung einer Bundesstelle für den Warenverkehr der gewerblichen Wirtschaft vom 29. März 1951 (BGBl. I S. 216). Durch § 2 Abs. 1 und 2 dieses Bundesgesetzes wird eine umfassende Zuständigkeit der Bundesstelle nicht begründet. Nach § 5 Abs. 2 hat die Bundesstelle in gewissen Fällen die Entscheidung des Bundesministers für Wirtschaft einzuholen. Auch aus dieser Regelung geht also hervor, daß die Zuständigkeit des Bundesministers für Wirtschaft für einzelne Maßnahmen, auch die Erteilung von Ermächtigungen zu Einfuhrgeschäften, erhalten geblieben ist. Diese Zuständigkeit des Bundesministers für Wirtschaft wird auch durch die noch zu erörternde Mitwirkung des Einfuhrausschusses nicht ausgeschlossen; denn dieser hat über die Eröffnung von Einfuhrmöglichkeiten zu entscheiden, nicht aber Einkaufsermächtigungen selbst zu erteilen.

Bei dieser Rechtslage beschränkt sich die rechtliche Bedeutung des mit der Klage angegriffenen Schreibens des Bundesministers für Wirtschaft vom 27. August 1953 nicht auf die Mitteilung eines Beschlusses des Einfuhrausschusses, sondern sie enthält bereits selbst die Genehmigung des von der Klägerin beantragten Einfuhr- und Ausfuhrgeschäftes, freilich unter Beifügung von Auflagen. Demgemäß bezeichnet der Bundesminister für Wirtschaft mit Recht in dem zweiten Schreiben vom 29. August 1953 das erste vom 27. August 1953 als eine "Genehmigung".

Hieraus folgt, daß dieses Schreiben vom 27./29. August 1953 einen Verwaltungsakt darstellt, gegen den die Klägerin die Anfechtungsklage erheben konnte, so daß die erhobene Klage gemäß § 15 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - zulässig ist. Die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts im ersten Rechtszuge ergibt sich insofern aus § 9 Abs. 1 Buchst. a und Abs. 2 BVerwGG.

Wie die Beklagte nicht bestreitet und sich auch aus dem Aktenvermerk "Geschäft positiv entschieden" ergibt, hat Ministerialrat Dr. von Lupin dem Geschäftsführer der Klägerin am 30. März 1953 erklärt, daß das von ihr beabsichtigte Geschäft genehmigt werde. Er hat dabei weiter - wie die Beklagte einräumt - auf eine Frage des Geschäftsführers der Klägerin erklärt, daß sie die erforderlichen Kaufverträge abschließen könne. Da nach der Regelung des Runderlasses Nr. 56/51 für die Durchführung des Geschäftes noch schriftliche Genehmigungen, insbesondere die formblattmäßigen Einkaufsermächtigungen- und Einfuhr- und Zahlungsbewilligungen notwendig waren, muß die Erklärung des Ministerialrats Dr. von Lupin als eine Zusage gewürdigt werden, daß das Ministerium die Genehmigung schriftlich erteilen und insbesondere die nachgeordneten Behörden zur Erteilung der formblattmäßigen Einkaufsermächtigungen sowie Einfuhr- und Zahlungsbewilligungen anweisen werde.

Es ist demgemäß zu prüfen, ob diese Zusage für den Bundesminister für Wirtschaft verbindlich war. Der Senat hat bereits in seinem Urteil vom 7. Dezember 1954 - BVerwG I O 75.53 - (DVBl. 1955 S., 293 = NJW 1955 S. 805 = DöV 1955 S. 188 = Betriebsberater 1955 S. 779) im Anschluß an die Rechtsprechung des Preuß. Oberverwaltungsgerichts (Entscheidung vom 10. Oktober 1935, OVG Bd. 97 S. 189) zu der Frage der Verbindlichkeit von mündlichen Zusagen Stellung genommen. Danach verpflichtet eine mündliche Zusage die Behörde in der Regel, den Verwaltungsakt auch schriftlich zu erlassen, wenn dies dem Grundsatz des Vertrauensschutzes nach Treu und Glauben entspricht. Dieser Grundsatz muß insbesondere für Verhandlungen zwischen Behörden und Kaufleuten bei der Durchführung wirtschaftslenkender Maßnahmen gelten, wenn der erklärende Beamte erkennt, daß der Geschäftsmann auf Grund der mündlichen Erklärung wichtige Entschlüsse fassen will und muß.

In dem vorliegenden Fall hat der Geschäftsführer der Klägerin den Ministerialrat Dr. von Lupin ausdrücklich gefragt, ob er mit seinen finnischen Geschäftspartnern abschließen könne, und Ministerialrat Dr. von Lupin hat diese Frage bejaht. Der aus dem Grundsatz von Treu und Glauben, der auch das öffentliche Recht beherrscht, hergeleitete Rechtsgedanke des Vertrauensschutzes nötigt daher zu der Folgerung, daß die Zusage verbindlich ist: Die Klägerin mußte sich darauf verlassen können. Je nach der Lage des Einzelfalles werden zwar Einschränkungen dieses Grundsatzes der Verbindlichkeit von Zusagen zu machen sein, insbesondere dann, wenn die Zusage gegen ein gesetzliches Verbot verstößt oder der erklärende Beamte nach seiner Stellung in der Behörde nicht befugt war, die Erklärung abzugeben. Daß Ministerialrat Dr. von Lupin nach seiner Stellung im Bundeswirtschaftsministerium eine solche Erklärung abgeben konnte, ist nicht zu bezweifeln.

Zu prüfen ist jedoch, ob die Zusage aus dem Grunde gegen einen Rechtssatz verstieß, weil der Einfuhrausschuß nicht mitgewirkt habe, wie dies die Beklagte vorträgt.

In dem Runderlaß Nr. 56/51 ist bei der Genehmigung von Einfuhren die Mitwirkung des Einfuhrausschusses vorgesehen. Nach Ziffer 4 dieses Runderlasses entscheidet dieser Ausschuß "über die. Eröffnung von Einfuhrmöglichkeiten und über das anzuwendende Einfuhrverfahren"; er setzt sich danach aus je einem Vertreter des Bundesministers für Wirtschaft, des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten und der Bank deutscher Länder zusammen und kann Vertreter anderer Bundesministerien als weitere Mitglieder bestellen. Es heißt dann weiter unter Bezugnahme auf die JEIA-Anweisung Nr. 29 Ziffer 5, daß der Einfuhrausschuß für die Einfuhr jeder Ware Bestimmungen erlassen könne, die er für notwendig erachte. Unter Ziffer 36 ist bestimmt, daß die JEIA-Anweisung Nr. 29, ausgenommen Ziffer 5, außer Kraft trete. Die JEIA (Joint Export and Import Agency) hatte sich dieses Ausschusses bei der Regelung von Einfuhren bedient. Es heißt in der noch gültigen Ziffer 5 der JEIA-Anweisung Nr. 29 (Öffentl. Anzeiger f.d. Vereinigte Wirtschaftsgebiet Nr. 13 vom 16. Februar 1949), daß zur Überwachung der Einfuhren in das amerikanische, britische und französische Besatzungsgebiet Deutschlands einschließlich der entsprechenden Sektoren von Berlin der, Einfuhrausschuß eingerichtet werde, und daß dieser für die Einfuhr jeder Ware Beschränkungen, Bestimmungen oder Anweisungen erlassen könne, die er für wünschenswert erachte. Diese JEIA-Anweisung Nr. 29 ist im Gegensatz zu dem Runderlaß Nr. 56/51 als ein (besatzungsrechtlicher, fortgeltender) Rechtssatz anzusehen. Da der Einfuhrausschuß hiernach zur Überwachung der Einfuhren eingesetzt worden ist und Bestimmungen zwar treffen kann, aber nicht muß, wird durch diesen Rechtssatz die Befugnis des Bundesministers für Wirtschaft nicht ausgeschlossen, auf Grund der oben dargelegten Rechtsnormen im Einzelfalle eine Genehmigung für ein Einfuhrgeschäft auch ohne Mitwirkung des Einfuhrausschusses zu erteilen. Die namens des Bundesministers für Wirtschaft von dem Ministerialrat Dr. von Lupin erteilte Zusage verstieß daher auch dann nicht gegen einen Rechtssatz, wenn er sie ohne Zustimmung des Einfuhrausschusses erteilt haben sollte. Es bedarf daher nicht der abschließenden Klärung der Frage, ob - wie die Klägerin behauptet - die Zustimmung des Einfuhrausschusses im Rahmen der von dem Oberregierungsrat Lehmann vor dem 30. März 1953 eingeholten Zustimmungserklärungen anderer Referenten des Bundesministeriums für Wirtschaft und der Bank deutscher Länder erteilt worden ist.

Die Beklagte behauptet nun, der Staatssekretär des Bundeswirtschaftsministeriums habe bereits im Sommer 1952 erklärt, daß Geschäfte der streitigen Art wegen der grundsätzlichen handelspolitischen Bedenken und der damit verbundenen Mißhelligkeiten nicht mehr genehmigt werden sollten. Sie hat den Leiter der Fachgruppe Mineralöl in Hamburg, Oberregierungsrat Dr. Billing, als Zeugen dafür benannt, daß er den Geschäftsführer der Klägerin seiner Zeit um dieser Weisung unterrichtet habe, während die Klägerin erklärt, daß, ihr Geschäftsführer sich ihrer nicht erinnere. Auch wenn diese Darstellung der Beklagten zutreffen sollte, würde sich daraus nicht ergeben, daß der Geschäftsführer der Klägerin erkannt hätte oder hätte erkennen müssen, daß Ministerialrat Dr. von Lupin nicht befugt gewesen sei, die Genehmigungszusage zu erteilen; denn der Bundesminister für Wirtschaft hatte - wie dem Geschäftsführer der Klägerin bekannt war - ähnliche Geschäfte, nämlich in den Fällen Brammer und Brandes-Nedindo-Hieronymus, genehmigt. Der Geschäftsführer der Klägerin konnte also annehmen, daß auch in seinem Fall aus wichtigen handelspolitischen Gründen - Verminderung des finnischen Schuldsaldos - die Weisung des Staatssekretärs der Erteilung der Genehmigung ausnahmsweise nicht entgegenstand, zumal er wußte, daß Ministerialrat Dr. von Lupin und Oberregierungsrat Lehmann sich über die Ansichten verschiedener anderer Referenten unterrichtet hatten. Dabei ist der Beklagten zuzugeben, daß die Genehmigung dieser beiden Geschäfte das Ermessen des Bundesministers für Wirtschaft nicht in der Weise band, daß er die Genehmigung des von der Klägerin vorgeschlagenen Geschäftes unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitsgrundsatzes hätte erteilen müssen. Wohl aber ist die Genehmigung dieser Geschäfte in dem Zusammenhang von Bedeutung, daß der Geschäftsführer der Klägerin nicht erkennen konnte, daß Ministerialrat Dr. von Lupin mit der Erteilung der Zusage etwa seine Befugnis überschritt.

Nach der Lage der Sache kann die mündliche Erklärung des Ministerialrats Dr. von Lupin auch nicht so gewürdigt werden, daß er damit die Erteilung der Genehmigung nur grundsätzlich zugesagt habe, die Beifügung von Auflagen, insbesondere der Zollauflage, aber nicht ausgeschlossen worden sei. Der Geschäftsführer der Klägerin hatte das von ihm geplante Geschäft mit den wichtigeren Einzelheiten mitgeteilt, insbesondere unter Angabe der Preise, die seine finnischen Verkäufer von ihm für das Benzin aus Mitteldeutschland forderten. Durch die Auflage, daß das Benzin zu verzollen sei, würden die Grundlagen des Geschäfts daher völlig verändert worden sein. Der Geschäftsführer der Klägerin konnte eine solche Absicht oder Möglichkeit nach Treu und Glauben der uneingeschränkten Zusage des Ministerialrats Dr. von Lupin nicht entnehmen.

Hiernach hatte Ministerialrat Dr. von Lupin die Zusage, das von der Klägerin vorgeschlagene Geschäft zu genehmigen, so wie der Geschäftsführer der Klägerin sie nach Treu und Glauben verstehen durfte, ohne Einschränkungen, insbesondere ohne Zollauflage, erteilt. Der Bundesminister für Wirtschaft war daher - wie dargelegt - rechtlich verpflichtet, diese Zusage zu erfüllen. Die Beifügung der von der Klägerin beanstandeten Zollauflage (Transportauflage) in der Genehmigung vom 27./29. August 1953 war daher rechtswidrig. Sie war aufzuheben, ohne daß es eines Eingehens auf die sonstigen Darlegungen der Parteien bedurfte. Insbesondere bedarf es keiner Stellungnahme zu der Frage, ob der Bundesminister für Wirtschaft, wenn die Zusage nicht erteilt worden wäre, das Geschäft mit einer Zollauflage hätte genehmigen dürfen oder ob dies aus zollrechtlichen oder anderen Gründen nicht zulässig gewesen wäre.

Aus demselben Grunde waren die beanstandeten Klauseln gleichen Inhalts in den weiter angefochtenen Einkaufsermächtigungen aufzuheben. Wegen der Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts wird insofern auf den in der mündlichen Verhandlung verkündeten Beschluß und seine Begründung verwiesen.

Zu der Neufassung des Klagantrages in der mündlichen Verhandlung ist zu bemerken: Eine teilweise Rücknahme der Klage ist darin nicht zu erblicken, ebensowenig eine Änderung der Klage, weil der Streitgegenstand, nämlich die Beseitigung der Zollauflage bei der Genehmigung des Einfuhr- und Ausfuhrgeschäftes, nicht geändert worden ist. Das Schreiben der Bundesstelle für den Warenverkehr der gewerblichen Wirtschaft vom 25. April 1953 war durch die (eingeschränkte) Genehmigung des Bundesministers für Wirtschaft vom 27./29. August 1953 gegenstandslos geworden. Die in dem ursprünglichen Klagantrages ferner aufgeführten Einfuhr- und Zahlungsbewilligungen der Landeszentralbank hatten insofern keine selbständige Bedeutung, als die Einkaufsermächtigung einen Anspruch auf Erteilung entsprechender Einfuhr- und Zahlungsbewilligungen begründet (vgl. Ziffer 11 des Runderlasses Nr. 56/51 und das bereits erwähnte Urteil des Senats vom 13. Oktober 1955 - BVerwG I C 5.55 -).

Nach diesem Ergebnis waren die gesamten Kosten des Rechtsstreits gemäß § 65 Abs. 1 BVerwGG der Beklagten aufzuerlegen.