BVerfG, 28.04.2011 - 1 BvR 2411/10

Die Verfassungsbeschwerde wendet sich vorrangig gegen die Nichtbeachtung eines Ablehnungsgesuchs in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren.

I.

1.

Der Beschwerdeführer war als Mitglied einer Erbengemeinschaft Eigentümer eines mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks in Kassel. Das Gebäude wurde in das Denkmalbuch aufgenommen (vgl. § 9 Abs. 1 Satz 1 des Hessischen Denkmalschutzgesetzes). Im April 2009 beantragte der Beschwerdeführer bei der Stadt Kassel festzustellen, dass das Gebäude kein Denkmal sei, hilfsweise wegen der erwiesenen Unwirtschaftlichkeit und des eklatanten Missverhältnisses zwischen Denkmalwürdigkeit und dem sonst erzielbaren Grundstückswert eine Genehmigung zum Abriss des Objekts zu erteilen. Die Stadt Kassel teilte ihm daraufhin unter anderem mit, dass ein Abbruchantrag aus denkmalpflegerischer Sicht abgelehnt werde.

Im August 2009 erhob der Beschwerdeführer Klage beim Verwaltungsgericht. In seiner Klageschrift kündigte er an, in erster Linie die Feststellung zu beantragen, dass das Gebäude kein Kulturdenkmal ist, hilfsweise die Stadt Kassel (Beklagte) zu verpflichten, ihm eine Abrissgenehmigung zu erteilen. Die Berichterstattung in dem Verfahren wurde dem Richter am Verwaltungsgericht K. übertragen.

Nach einem "Mediationsgespräch" erklärte der Beschwerdeführer den Rechtsstreit für erledigt und beantragte, der Beklagten die Kosten aufzuerlegen. Die Beklagte widersprach der Erledigungserklärung.

Nachfolgend teilte der Beschwerdeführer dem Verwaltungsgericht mit, er stelle vorsorglich den Antrag, die Besetzung des Gerichts wegen Besorgnis der Befangenheit zu prüfen, und bitte um Mitteilung der dienstlichen Äußerung des Richters zu bestimmten, von ihm näher geschilderten Umständen. Im Übrigen nehme er die Klage zurück und beantrage, unter Heranziehung von § 161 Abs. 3 VwGO über die Kosten zu entscheiden.

2.

Mit dem mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Beschluss vom 26. Juli 2010 stellte das Verwaltungsgericht durch den Richter am Verwaltungsgericht K. als Berichterstatter das Verfahren ein und erlegte dem Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens auf. Zugleich setzte es den Streitwert auf 5.000 EUR fest.

Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, nach der Klagerücknahme sei das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen. Die Kosten seien nach § 155 Abs. 2 VwGO dem Beschwerdeführer aufzuerlegen, weil er die Klage zurückgenommen habe. Die Streitwertfestsetzung beruhe auf §§ 1 Nr. 2, 52, 63 GKG.

Sofern der Beschwerdeführer vorsorglich den Antrag gestellt habe, die Besetzung des Gerichts wegen Besorgnis der Befangenheit zu prüfen, habe diesem Antrag nicht mehr nachgegangen werden müssen, nachdem der Beschwerdeführer ausdrücklich die Klage zurückgenommen habe. Denn nach dem Willen des Gesetzgebers in § 92 Abs. 3 VwGO sei das Verfahren zwingend einzustellen mit der Folge, dass eine andere Behandlung des Prozessstoffes der Bearbeitung nicht mehr zugänglich sei. Der Anregung des Beschwerdeführers, bei der Kostenentscheidung § 161 Abs. 3 VwGO anzuwenden, könne nicht gefolgt werden, da § 155 Abs. 2 VwGO eine abschließende Kostenentscheidung bei Klagerücknahme vorsehe, die der Regelung des § 161 Abs. 3 VwGO als speziellere vorgehe. Seien somit sowohl die Einstellung des Verfahrens gemäß § 92 Abs. 3 VwGO als auch die Kostenfolge nach § 155 Abs. 2 VwGO zwingend, bedürfe es einer Entscheidung über den Befangenheitsantrag unabhängig von dem Umstand nicht mehr, dass nach Einstellung des Verfahrens auch gar nicht mehr über den Befangenheitsantrag entschieden werden dürfe.

3.

Mit dem ebenfalls mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Beschluss vom 20. August 2010 wies das Verwaltungsgericht Kassel, wiederum durch Richter am Verwaltungsgericht K., die Anhörungsrüge des Beschwerdeführers zurück.

Die Anhörungsrüge sei zumindest unbegründet. Die Ausgangsentscheidung sei durch den gesetzlichen Richter ergangen. Mit Eingang des die Prozesserklärung der Klagerücknahme enthaltenen Schriftsatzes sei das Verwaltungsstreitverfahren unmittelbar beendet worden mit der Folge, dass das Gericht dem Befangenheitsantrag nicht mehr habe nachzugehen brauchen. Dem Einstellungsbeschluss des Gerichts komme lediglich deklaratorische Bedeutung zu.

Das Gericht halte auch an der in der Ausgangsentscheidung enthaltenen Kostenentscheidung zu Lasten des Beschwerdeführers fest. Es folge auch unter Berücksichtigung der Rechtsmeinung des Beschwerdeführers und der von ihm angeführten Rechtsprechung und Literatur nicht der Auffassung, dass die Regelung des § 161 Abs. 3 VwGO derjenigen des § 155 Abs. 2 VwGO als speziellere vorgehe. Nach Auffassung des Gerichts sehe § 155 Abs. 2 VwGO zumindest im Falle einer Untätigkeitsklage eine abschließende Kostenentscheidung bei Klagerücknahme vor. Im Übrigen liege nach Auffassung des Gerichts auch kein Fall der Untätigkeit im Sinne des § 75 VwGO vor.

II.

1.

Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG, weil die beiden Beschlüsse von dem wegen Besorgnis der Befangenheit abgelehnten Einzelrichter gefasst worden seien, ohne dass zuvor über den Befangenheitsantrag entschieden worden sei. Der Beschwerdeführer macht ferner eine Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG und einen Verstoß gegen das Willkürverbot geltend, weil sich das Gericht in beiden Beschlüssen über die hier anzuwendende, die Kostenverteilung bei einer Untätigkeitsklage regelnde Vorschrift des § 161 Abs. 3 VwGO hinweggesetzt und dabei grundlegend verkannt habe, dass diese Kostenvorschrift der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes diene.

2.

Dem Land Hessen und der Beklagten wurde Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Die bei der Beklagten angefallenen Verwaltungsakten sowie die Akten des Verwaltungsgerichts Kassel wurden beigezogen.

III.

Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung an und gibt ihr statt. Die Annahme ist zur Durchsetzung des grundrechtsgleichen Rechts des Beschwerdeführers auf den gesetzlichen Richter aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG angezeigt (vgl. § 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Das Bundesverfassungsgericht hat die für die Beurteilung der Verfassungsbeschwerde maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen bereits hinlänglich geklärt. Die Verfassungsbeschwerde ist im Hinblick auf die behauptete Verletzung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG zulässig und offensichtlich begründet (vgl. § 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG) (dazu 1.). Ob die Kostenentscheidung im Beschluss vom 26. Juli 2010 darüber hinaus gegen Art. 3 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verstößt, bedarf keiner Entscheidung (dazu 2.).

1.

Der Beschluss vom 26. Juli 2010 und der Beschluss vom 20. August 2010 verletzen den Beschwerdeführer in seinem grundrechtsgleichen Recht aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG.

a)

Die Beteiligten eines gerichtlichen Verfahrens haben nach Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG Anspruch auf den gesetzlichen Richter, der sich aus dem Gerichtsverfassungsgesetz, den Prozessordnungen sowie den Geschäftsverteilungs- und Besetzungsregelungen des Gerichts ergibt. Darüber hinaus wird ihnen durch die Verfassung gewährleistet, dass sie nicht vor einem Richter stehen, dem es an der gebotenen Neutralität fehlt. Die Frage, ob Befangenheitsgründe gegen die Mitwirkung eines Richters sprechen, berührt die prozessuale Rechtsstellung der Verfahrensbeteiligten (vgl. BVerfGE 89, 28 [BVerfG 08.06.1993 - 1 BvR 878/90]<36>).

Eine "Entziehung" des gesetzlichen Richters durch die Rechtsprechung, der die Anwendung der Zuständigkeitsregeln und die Handhabung des Ablehnungsrechts im Einzelfall obliegt, kann allerdings nicht in jeder fehlerhaften Rechtsanwendung gesehen werden; andernfalls müsste jede fehlerhafte Handhabung des einfachen Rechts zugleich als Verfassungsverstoß gelten (vgl. BVerfGE 82, 286 [BVerfG 10.07.1990 - 1 BvR 984/87]<299>). Die Grenzen zum Verfassungsverstoß sind aber jedenfalls dann überschritten, wenn die Auslegung einer Zuständigkeitsnorm oder ihre Handhabung im Einzelfall willkürlich oder offensichtlich unhaltbar sind oder wenn die richterliche Entscheidung Bedeutung und Tragweite der Verfassungsgarantie des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG grundlegend verkennt (vgl. BVerfGE 82, 286 [BVerfG 10.07.1990 - 1 BvR 984/87]<299>). Ob die Entscheidung eines Gerichts auf Willkür, also auf einem Fall grober Missachtung oder grober Fehlanwendung des Gesetzesrechts (vgl. BVerfGE 29, 45 <49>; 82, 159 <197>; 87, 282 <286>) beruht oder ob sie darauf hindeutet, dass ein Gericht Bedeutung und Tragweite der Verfassungsgarantie des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG grundlegend verkennt, kann nur angesichts der jeweiligen Umstände des Einzelfalls beurteilt werden (vgl. BVerfGK 5, 269 <280>).

Bei der Anwendung der Vorschriften über die Ausschließung und Ablehnung von Richtern ist zu beachten, dass diese Normen dem durch Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verbürgten Ziel dienen, auch im Einzelfall die Neutralität und Distanz der zur Entscheidung berufenen Richter zu sichern. Für den Zivilprozess und damit über § 54 Abs. 1 VwGO auch für den Verwaltungsprozess enthalten die §§ 44 ff. ZPO Regelungen über das Verfahren zur Behandlung des Ablehnungsgesuchs und bestimmen, dass das Gericht, dem der Abgelehnte angehört, ohne dessen Mitwirkung zur Entscheidung auf der Grundlage einer dienstlichen Äußerung des abgelehnten Richters berufen ist. Durch diese Zuständigkeitsregelung wird dem Umstand Rechnung getragen, dass die Annahme nahe liegt, es werde an der inneren Unbefangenheit und Unparteilichkeit eines Richters fehlen, wenn er über die vorgetragenen Gründe für seine angebliche Befangenheit selbst entscheiden muss (vgl. BVerfGK 7, 325 <337> für den Strafprozess; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 20. Juli 2007 - 1 BvR 3084/06 -, www.bverfg.de, Rn. 17 für den Zivilprozess und BVerfGK 13, 72 <77 f.> für den Verwaltungsprozess).

b)

Hiervon ausgehend sind die beiden angegriffenen Beschlüsse nicht durch den gesetzlichen Richter ergangen.

aa)

Dies gilt zunächst für den Beschluss vom 26. Juli 2010.

(1)

Der Berichterstatter hätte den Beschluss vom 26. Juli 2010 offensichtlich nicht fassen dürfen, ohne dass zuvor über das Ablehnungsgesuch entschieden worden war - sei es gemäß § 54 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 45 Abs. 1 ZPO durch das zuständige Gericht, sei es ausnahmsweise durch den Berichterstatter selbst (vgl. dazu BVerfGK 13, 72 <77 ff.>). Gemäß § 54 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 47 Abs. 1 ZPO darf ein abgelehnter Richter vor Erledigung des Ablehnungsgesuchs nur solche Handlungen vornehmen, die keinen Aufschub gestatten. Über solche Handlungen war mit dem Beschluss vom 26. Juli 2010 offensichtlich nicht zu entscheiden.

(2)

Es bestand auch keine rechtliche Grundlage dafür, dem Ablehnungsgesuch "nicht mehr nachzugehen". Es bedarf hier keiner Entscheidung, ab welchem Verfahrensstadium ein Ablehnungsgesuch nicht mehr zulässigerweise erhoben werden und ob und unter welchen Voraussetzungen dann eine förmliche Bescheidung durch den zuständigen Spruchkörper verzichtbar sein kann. In Fällen der vorliegenden Art jedenfalls ist die dem Beschluss der Sache nach zugrunde liegende Auffassung des Berichterstatters offensichtlich verfehlt, nach Rücknahme einer verwaltungsgerichtlichen Klage dürfte ein abgelehnter Richter, unabhängig von der Berechtigung der Ablehnungsgründe und ohne vorherige Entscheidung hierüber, die das Verfahren betreffenden (Neben-) Entscheidungen treffen.

Die nach § 54 Abs. 1 VwGO auch für den Verwaltungsprozess maßgeblichen Vorschriften der §§ 42 ff. ZPO über die Behandlung von Ablehnungsgesuchen gelten grundsätzlich für alle Verfahrensabschnitte, in denen eine Ausübung des Richteramts in Betracht kommt (vgl. BGH, Beschluss vom 11. Juli 2007 - IV ZB 38/06 -, NJW-RR 2007, S. 1653 <Tz. 7>). Letzter Zeitpunkt für die Geltendmachung von Ablehnungsgründen ist der vollständige Abschluss der Instanz (vgl. nur BGH, a.a.O. <Tz. 5>; Vollkommer, in: Zöller, ZPO, 28. Aufl. 2010, § 42 Rn. 4). Dass die Verfahrensbeteiligten danach während des gesamten Verfahrens, jedenfalls solange richterliche Streitentscheidung in materieller oder verfahrensrechtlicher Hinsicht gefordert ist, einen verfassungsrechtlich gesicherten Anspruch auf den unvoreingenommenen gesetzlichen Richter haben, hat der Berichterstatter grundlegend verkannt.

Im Beschluss vom 26. Juli 2010 verweist der nach § 87a Abs. 1, Abs. 3 VwGO als Einzelrichter entscheidende Berichterstatter zur Begründung zunächst auf die die Einstellung des Verfahrens zwingend nach sich ziehende Rücknahme der Klage. Im vorliegenden Fall war jedoch nicht nur die Feststellung über die Einstellung des Verfahrens zu treffen. Vielmehr musste das Gericht auch die sich nach der Verwaltungsgerichtsordnung ergebenden Rechtsfolgen der Zurücknahme aussprechen (vgl. § 92 Abs. 3 Satz 1 Hs. 2 VwGO). Bei der danach anstehenden Kostenentscheidung handelt es sich zwar um eine rechtlich gebundene Entscheidung. Dies ändert indes nichts daran, dass die Rechtsfrage, ob und in welcher Weise hier statt der regelmäßigen Kostenfolge bei Klagerücknahme nach § 155 Abs. 2 VwGO die Sondervorschriften des § 161 Abs. 3 VwGO für Untätigkeitsklagen oder des § 155 Abs. 4 VwGO, der zufolge die Kosten nach Verschulden verteilt werden, im Rahmen der Kostenentscheidung zur Anwendung kommen (vgl. dazu etwa BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 1991 - BVerwG 3 C 56.90 -, NVwZ 1991, S. 1180 <1181> und Clausing, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 92 Rn. 75 [Stand: April 2006]), der richterlichen Entscheidung bedarf.

Hinzu kommt im vorliegenden Fall, dass nicht nur die Kostenentscheidung zu treffen, sondern auch der Streitwert festzusetzen war. Nach der hierfür im Ausgangspunkt maßgeblichen Bestimmung des § 52 Abs. 1 GKG (vgl. ferner § 45 Abs. 1, § 52 Abs. 2 GKG sowie Nr. 12.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 7./8. Juli 2004) ist der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen. Auch im Hinblick hierauf kann keine Rede davon sein, dass es wegen nur noch anstehender, zwingend vorgegebener Formalentscheidungen keiner Bescheidung des Ablehnungsgesuchs mehr bedurfte.

bb)

Der Beschluss vom 20. August 2010 über die Anhörungsrüge verletzt den Beschwerdeführer ebenfalls schon deshalb in seinem grundrechtsgleichen Recht aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG, weil auch er ohne vorherige Entscheidung über das Ablehnungsgesuch getroffen worden ist.

c)

Es ist nicht ausgeschlossen, dass bei der nach der Zurückverweisung anstehenden erneuten Entscheidung durch das Verwaltungsgericht jedenfalls eine andere, zumindest teilweise dem Beschwerdeführer günstigere Kostenentscheidung ergeht; denn es ist nicht gänzlich von der Hand zu weisen, dass das (vorprozessuale) Verhalten der Beklagten Anlass dafür geben könnte, ihr die Kosten des Verfahrens in Anwendung von § 155 Abs. 4 oder § 161 Abs. 3 VwGO - ganz oder teilweise - aufzuerlegen.

2.

Da bereits der festgestellte Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG zur Aufhebung der angegriffenen Beschlüsse und zur Zurückverweisung der Sache an das Verwaltungsgericht führt, bedarf es keiner Entscheidung über die Rügen des Beschwerdeführers, die Kostenentscheidung im Beschluss vom 26. Juli 2010 verstoße gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG und sei willkürlich.

3.

Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.