Nachdem die Klägerin und die Beklagte den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 141, 125 Abs. 1 VwGO das Verfahren einzustellen, das angefochtene Urteil sowie das Urteil des Verwaltungsgerichts für unwirksam zu erklären und gemäß § 161 Abs. 1 und Abs. 3 VwGO über die Kosten des Verfahrens durch Beschluß zu entscheiden.

Nach § 161 Abs. 3 VwGO fallen dem Beklagten in den Fällen des § 75 VwGO die Kosten stets zur Last, wenn der Kläger mit seiner Bescheidung vor Klageerhebung rechnen durfte. Das ist hier der Fall.

Mit ihrem beim Verwaltungsgericht gestellten Antrag, "die Beklagte zu verpflichten, den Zulassungsantrag vom 21. Juli 1986 unter Beachtung der Rechtsauffassung der Kammer unverzüglich, gegebenenfalls unter Einhaltung einer kurzen, vom Gericht zu setzenden Frist zu bescheiden", hat die Klägerin eine Klage nach § 75 VwGO erhoben. Eine derartige Klage ist - vom Fall des § 126 Abs. 3 BRRG abgesehen - entweder eine Anfechtungsklage oder eine Verpflichtungsklage im Sinne des § 42 Abs. 1 VwGO. Als Verpflichtungsklage und damit letztlich auf den Erlaß eines Verwaltungsaktes abzielend unterscheidet sie sich allein dadurch von einer normalen Verpflichtungsklage, daß wegen unterbliebener Bescheidung des bei der Behörde gestellten Antrags die Freistellung von der Durchführung des Vorverfahrens in Anspruch genommen wird.

Die von der Klägerin erhobene Klage verliert ihren Charakter als Verpflichtungsklage nicht dadurch, daß die Vorinstanzen die Beklagte unter Fristsetzung zur Bescheidung verurteilt und betont zu dem materiell-rechtlichen Anspruch der Klägerin auf Zulassung ihres Arzneimittels keine abschließende Stellung genommen haben. Die Klägerin hat jedenfalls keine Klage "auf Bescheidung schlechthin" verbunden mit dem Petitum, daß es ihr auf den Inhalt des Bescheids gar nicht ankomme, erhoben. Ob ein derartiges Begehren überhaupt praktisch werden kann und ob für eine "reine" Bescheidungsklage - für eine Klage "auf Bescheidung schlechthin ohne Rücksicht auf den Inhalt des erstrebten Bescheids" - ein Rechtsschutzinteresse bestünde und ob eine derartig eingeschränkte Klage nicht an dem Rechtsgedanken des § 44 a VwGO scheitern müßte, kann offenbleiben. Die Klägerin hat nämlich die Bescheidung des bei der Behörde gestellten Antrags begehrt. Der bei der Behörde gestellte Antrag zielt aber auf eine positive Bescheidung, nämlich die durch Verwaltungsakt auszusprechende Zulassung des Arzneimittels. Dieser Antrag wird mit seinem vollen, bei der Behörde angebrachten Petitum in Bezug genommen und durch die Klage nicht etwa dahin gehend geändert, die Zulassung Zu erteilen oder auch nicht zu erteilen.

Mit dem Bescheidungsantrag hat die Klägerin im übrigen der mangelnden Spruchreife im Hinblick auf die Komplexität der Sache Rechnung getragen. Aus verfahrensrechtlichen Gründen war es dem Gericht nicht verwehrt, die Verpflichtung zur Neubescheidung auszusprechen, ohne das Vorliegen aller Rechtsvoraussetzungen für den Erlaß des begehrten Verwaltungsakts geprüft zu haben, es sei denn, daß das hinter dem Klageantrag stehende Sachbegehren offensichtlich unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt Erfolg haben kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. März 1968 - BVerwG 8 C 22.67 - BVerwGE 29, 239, 243). Damit verlangt eine wegen der Komplexität der Sache erhobene Bescheidungsklage keine andere Bearbeitungstiefe als eine Klage auf "Bescheidung schlechthin". Bestimmte Grobprüfungen waren in jedem Falle vorzunehmen, etwa, ob das Bundesgesundheitsamt zuständig ist, ob überhaupt eine Zulassung beantragt wurde, ob sich der Antrag auf ein Arzneimittel bezieht. Jede eigentliche Fachfrage durfte aber im Hinblick auf die Komplexität der Sache so lange ausgespart werden, als die Beklagte in der Sache noch keine Stellung genommen hatte.

Der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts vertritt allerdings die Auffassung, daß § 161 Abs. 3 VwGO nur in den Fällen anzuwenden sei, in denen die Untätigkeitsklage in vollem Umfang durch Erlaß des begehrten Verwaltungsakts oder durch einen dem Widerspruch uneingeschränkt stattgebenden Bescheid erledigt ist (Beschluß vom 4. Mai 1977 - BVerwG 2 B 81.76 - Buchholz 310 § 161 Nr. 46; ebenso in jüngster Zeit: Hess. Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 8. Februar 1990 - 3 UE 3001/88 - NVwZ 1990, 1088, allerdings auf die fehlende Erledigung abstellend). Diese Entscheidung ist nach Auffassung des beschließenden Senats mit dem Wortlaut des § 161 Abs. 3 VwGO nicht vereinbar; vor allem aber widerstreitet sie seinem erkennbaren Sinn, den Kläger wegen der verspäteten Bescheidung nicht mit Kosten zu belasten (ebenso Oberverwaltungsgericht Münster, Beschluß vom 10. April 1980 - 4 B 1660/79 - OVGE 35, 27; Weides/Bertrams, NVwZ 1988, 673, 679 m.w.N.).

Die Vorschrift des § 161 Abs. 3 VwGO spricht ganz allgemein von "den Fällen" des § 75 VwGO und sieht vor, daß die Kosten dem Beklagten "stets" zur Last fallen. Zu den Fällen des § 75 VwGO gehören nicht nur die Fälle des § 75 Satz 4 VwGO, in denen dem Widerspruch stattgegeben oder der Verwaltungsakt erlassen wird, sondern auch die Fälle des Satzes 1, in denen unter den dort genannten Voraussetzungen ohne Vorverfahren Klage erhoben wird.

Weitere Voraussetzung für die Kostenüberbürdung auf die Beklagte ist nach dem zweiten Halbsatz des § 161 Abs. 3 VwGO, daß "der Kläger mit seiner Bescheidung vor Klageerhebung rechnen durfte". Da sonst auf keinen weiteren Gesichtspunkt abgestellt wird, insbesondere nicht auf Billigkeit oder den Sach- und Streitstand, kann dies nur bedeuten, daß die Verzögerung der Entscheidung der für den Erlaß der Gesetzesvorschrift maßgebliche Gesichtspunkt war. Den Beklagten auf eine zulässige Untätigkeitsklage hin mit den Kosten zu belasten, wenn "endlich" der schon längst zulässigerweise begehrte Verwaltungsakt ergeht, also positiv beschieden wird, würde ohnehin der Billigkeit entsprechen; einer Klarstellung durch eine besondere Vorschrift bedürfte es insoweit nicht, so daß sich darin auch nicht der Sinn des § 161 Abs. 3 VwGO erschöpfen kann. § 161 Abs. 3 VwGO hat nur dann einen Sinn, wenn auch die ablehnende Entscheidung erfaßt werden soll, es also gerade ungewiß ist, ob der Kläger nach dem vorliegenden Sach- und Streitstand gewonnen hätte, er aber jedenfalls schon wegen der Verzögerung den Klageweg beschreiten durfte. Der Gesetzgeber stellt entgegen dem Hess. Verwaltungsgerichtshof (Urteil vom 8. Februar 1990 - 3 UE 3001/88 - NVwZ 1990, 1088) weder auf eine Erledigung noch auf eine übereinstimmende Erledigungserklärung ab, so daß auch eine Klagerücknahme die zwingende Kostenfolge des § 161 Abs. 3 VwGO auslösen kann.

Ist es der Sinn der Regelung des § 161 Abs. 3 VwGO, den einzelnen vor einer Kostenbelastung zu bewahren, wenn er berechtigterweise die Gerichte in Anspruch genommen hat, um eine unangemessene Verzögerung der Bearbeitung seines Antrags zu verhindern, so ergibt sich daraus, daß es für die Kostenbelastung der Beklagten vor allem darauf ankommt, ob sie einen zureichenden Grund dafür hatte, den bei ihr gestellten Antrag nicht vor Klageerhebung zu bescheiden, und erst in zweiter Linie - wenn nämlich feststeht, daß die Beklagte einen derartigen Grund hatte -, ob die Klägerin mit ihrer Bescheidung vor Klageerhebung rechnen durfte. Erst wenn ein zureichender Grund vorliegt, ist es von Bedeutung, ob der Klägerin der Grund für die Verzögerung bekannt war oder bekannt sein mußte (Weides/Bertrams, NVwZ 1988, 673, 679 m.w.N.). Die Regelung des § 161 Abs. 3 VwGO wäre nicht frei von Willkür und in ihrer Bedeutung marginal, wenn ihre Anwendung schon für den Fall entfiele, daß dem Kläger die tatsächliche Säumigkeit des Beklagten bekannt war und er deshalb in realistischer Einschätzung der Verhältnisse sich keine Illusionen gemacht und eben deshalb mit einer verspäteten Bescheidung seines Antrags tatsächlich gerechnet hat. Gemeint ist mit der Formulierung des § 161 Abs. 3 VwGO vielmehr nur, daß die Kostenüberbürdung dann nicht zwingend sein soll, wenn der Beklagte einen zureichenden Grund für die Nichtbescheidung hatte und dem Kläger dieser Grund auch bekannt war, etwa durch einen informierenden Zwischenbescheid.

Im vorliegenden Fall können die tatsächlichen Gründe für die Verzögerung der Bescheidung dahingestellt bleiben, denn die Verzögerung verstieß gegen zwingendes Recht. Ein Grund kann nur dann "zureichend" in diesem Sinne sein, wenn er mit der Rechtsordnung in Einklang steht. Das war nicht der Fall. Gemessen an § 27 AMG durfte die Klägerin mit der Bescheidung ihres Zulassungsantrags vor Klageerhebung rechnen. Nach § 27 Abs. 1 AMG hat die zuständige Bundesoberbehörde - das Bundesgesundheitsamt - eine Entscheidung über den Antrag auf Zulassung innerhalb einer Frist von vier Monaten zu treffen. In Ausnahmefällen verlängert sich die Frist um weitere drei Monate; der Antragsteller ist hiervon vor Fristablauf unter Mitteilung der Gründe in Kenntnis zu setzen. Die Frist wird nach § 27 Abs. 2 AMG durch einen sogenannten Mängelbericht gehemmt. Die Klägerin hatte mit Schreiben vom 21. Juli 1986 einen Antrag auf Zulassung des Arzneimittels "Cipralan 130, Lacktabletten" gestellt, der am 23. Juli 1986 beim Bundesgesundheitsamt eingegangen war. Die Untätigkeitsklage ist mit Schriftsatz vom 18. Juli 1987 am 18. Juli 1987 erhoben worden. Ein Mängelbericht ist in der vorliegenden Sache erst unter dem 12. November 1990 ergangen.

Gegen diese Schlußfolgerung aus dem Verstoß gegen § 27 AMG wendet die Beklagte ein, die Vorschrift vermittele dem Antragsteller keinen subjektiv-rechtlichen Anspruch auf Bescheidung; sie sei vielmehr allein objektiv-rechtlicher Natur und entfalte ihre Wirkung insoweit nur im Rahmen staatlicher Leistungsfähigkeit. Wegen ihrer andersartigen Qualität könne sie § 75 VwGO nicht abschließend verdrängen, der dem Bürger nach Verstreichen einer angemessenen Frist einen Anspruch auf Aufhebung der justitiellen Rechtsschutzsperre gebe und mithin einen mittelbaren Anspruch auf behördliche Entscheidung gewähre. Beide Vorschriften ständen unter dem Vorbehalt des Möglichen, der in § 27 AMG nur teilweise, in § 75 VwGO umfassend geregelt sei.

Schon der Ansatz der Beklagten ist unrichtig: Es kommt nicht darauf an, in wessen Interesse § 27 AMG ergangen ist und ob die Vorschrift einen Anspruch auf Entscheidung gewährt, sondern ob die Verzögerung mit der Rechtsordnung in Einklang steht, ob sie also nach der Wertung durch die Rechtsordnung für zureichend erachtet werden darf. Zudem ist die Auffassung der Beklagten alles andere als einleuchtend, daß die Vorschrift allein im öffentlichen Interesse und nicht - jedenfalls nicht auch - im Interesse der Pharmahersteller erlassen worden sei. Daran könnte man allenfalls denken, wenn sie sich etwa allein auf die in § 28 Abs. 3 AMG genannten Arzneimittel von "großem therapeutischen Wert" beschränkt hätte; das ist aber nicht der Fall.

Für eine Kostenüberbürdung auf den Beklagten nach § 161 Abs. 3 VwGO bestünde allerdings keine Rechtfertigung mehr, wenn nach Ablehnung des beantragten Verwaltungsakts der Kläger den Rechtsstreit fortsetzt und unterliegt. In diesen Fällen erweist sich die verzögerte Bescheidung durch den Beklagten als nicht mehr kausal für den nach dem Erlaß des Verwaltungsakts sich fortsetzenden Prozeß. Diese Einschränkung ist mit dem Wortlaut des § 161 Abs. 3 VwGO vereinbar, weil dann ein Fall des § 75 VwGO im Zeitpunkt der Kostenentscheidung nicht mehr gegeben ist. Das gleiche müßte gelten, wenn der Kläger die Klage zurückzieht, bevor sich der Beklagte in der Sache geäußert hat; auch dann fehlt es an der Kausalität zwischen der Verzögerung der Verwaltungsentscheidung und dem Klageverfahren. Der vorliegende Fall gibt zu Zweifeln in dieser Hinsicht keinen Anlaß. Die Klägerin hat auf den Mängelbericht des Bundesgesundheitsamts vom 12. November 1990 den Rechtsstreit mit Schriftsatz vom 10. Januar 1991 - eingekommen beim Bundesverwaltungsgericht am 11. Januar 1991 - für erledigt erklärt und mit Schreiben vom 14. Januar 1991 ihren beim Bundesgesundheitsamt gestellten Antrag auf Zulassung des Arzneimittels zurückgenommen. Damit hat sie auf die erste Äußerung der Beklagten zur Sache in angemessener Frist - jedenfalls vor irgendeinem weiteren relevanten Ereignis - den Rechtsstreit beendet, so daß auf ihr Verhalten die Motivation zutrifft, die den Gesetzgeber zur Schaffung des § 161 Abs. 3 VwGO veranlaßt hat.

Eine Vorlage gemäß § 11 Abs. 3 VwGO an den Großen Senat des Bundesverwaltungsgerichts im Hinblick auf den Beschluß des 2. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Mai 1977 - BVerwG 2 B 81.76 - (Buchholz 310 § 161 Nr. 46) ist nicht erforderlich. Die Entscheidung des 2. Senats und die vorliegende Entscheidung betreffen nicht die gleiche Rechtsfrage, da der Entscheidung des 2. Senats eine einseitige Erledigungserklärung des Klägers zugrunde lag und nicht wie im vorliegenden Falle übereinstimmende Erledigungserklärungen beider Beteiligten. Abgesehen davon ist die Beklagte auch dann mit den Kosten des Verfahrens zu belasten, wenn - wie es in der Konsequenz der Entscheidung des 2. Senats liegt - § 161 Abs. 2 VwGO zur Anwendung kommt, denn es entspricht unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes billigem Ermessen, diejenige Partei mit den Kosten zu belasten, die ungerechtfertigte Veranlassung für die Erhebung der Klage gegeben hat. Im Normalfall beantwortet sich die Frage nach der ungerechtfertigten Veranlassung aus dem mutmaßlichen Ausgang des anhängigen Prozesses. Etwas anderes gilt, wenn die Behörde ohne zureichenden Grund die bei ihr beantragte Entscheidung verzögert. Diese ohne zureichenden Grund eingetretene Verzögerung in der Bescheidung des gestellten Antrags braucht der Antragsteller nicht hinzunehmen, denn für diesen Fall sieht der Gesetzgeber ausdrücklich nach § 75 VwGO die Möglichkeit vor, sofort Klage zu erheben. Erweist sich dieser Weg als der einzige Rechtsbehelf, die ungerechtfertigte Verzögerung in der Bearbeitung abzustellen, dann entspricht es der Billigkeit, den Antragsteller von den Kosten freizustellen, wenn er berechtigterweise von dieser Möglichkeit Gebrauch macht. Daß die Verzögerung mit der Rechtsordnung nicht in Einklang steht, ergibt sich - wie oben dargelegt - aus § 27 AMG. Kommt es entscheidend auf den unzureichenden Grund für die Verzögerung an, so spielt es keine Rolle, daß es die Klägerin war, die, nachdem die Verzögerung abgestellt war, den Rechtsstreit beendet hat.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG, die Änderung des Streitwertbeschlusses des Oberverwaltungsgerichts auf § 25 Abs. 1 Satz 3 GKG. Dabei sieht der Senat - wie das Verwaltungsgericht in seinem Beschluß vom 8. August 1990 und entgegen dem BVerwG-Entwurf eines Streitwertkatalogs (NVwZ 1989, 1042) - als Maß für die sich aus dem Antrag der Klägerin für sie ergebende Bedeutung den erwarteten Jahresgewinn, den sie sich aus dem Umsatz des Arzneimittels, für das die Zulassung beantragt worden war, erhofft hat. Die bisherigen Investitionskosten können insoweit allenfalls als Indiz für die Plausibilität der Kalkulation dienen. Im Schriftsatz vom 4. August 1989 hat die Klägerin mitgeteilt, daß sie für sämtliche drei Präparate einen Umsatz von 5.700.000 DM schätze, den sie für die Streitwertbemessung auf 1.400.000 DM reduziere. Von diesen 1.400.000 DM entfalle auf das Präparat Cipralan 130 ein Betrag von 1.000.000 DM. Diese streitwertbezogene Schätzung legt der Senat der Bemessung des Streitwerts zugrunde und reduziert den entsprechenden Betrag im Hinblick darauf, daß lediglich ein Bescheidungsantrag gestellt worden ist, um die Hälfte.