Bundesfinanzhof
Beschl. v. 22.06.1995, Az.: - 2 BvL 37/91 -

Dem Tenor der Entscheidung, der die Unvereinbarkeit von § 10 Nr. 1 des Vermögensteuergesetzes mit Art. 3 Abs. 1 GG feststellt, und der für diese Unvereinbarkeit gegebenen Begründung (C. II., 1.a., c. bis d., 2. und C. III.) stimme ich zu, mithin alle dem, was dem Senat durch den Vorlagebeschluß zur Entscheidung aufgegeben war. Nicht zu folgen vermag ich dem Senat darin, daß er diese Vorlage zum Anlaß nimmt, maßstäblich dar- und festzulegen, daß eine Vermögensteuer unter den Bedingungen des gegenwärtigen Steuerrechts von Verfassungs wegen nur als Sollertragsteuer verstanden und ausgestaltet werden kann (C. II., 3. bis 5.). Diese Ausführungen sind durch die Vorlage nicht veranlaßt (I.). Darüber hinaus findet die vom Senat vorgenommene Begrenzung der Vermögensteuer auf eine Besteuerung der (Soll-)Erträge in der Verfassung auch sachlich keine Grundlage (II.).

I.

Den Gegenstand der Vorlage des Finanzgerichts Neustadt, über die der Senat zu entscheiden hatte, bestimmt er selbst am Beginn der Entscheidung präzise: "Das vorliegende Verfahren betrifft die Frage, ob bei der Vermögensteuer die aus der gegenwärtigen Gesetzeslage folgende unterschiedliche steuerliche Belastung von Grundbesitz und sonstigem Vermögen mit dem GleichheitsSatz (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar ist." Alles was der Senat zu Grund, Ausmaß, Bemessungsgrundlagen und rechtlicher Eigenart der Vermögensbesteuerung sagt - es betrifft auch vier der fünf LeitSätze -, ist durch die Vorlagefrage nicht veranlaßt. Entgegen den Ausführungen des Senats wirken die hierbei entwickelten Maßstäbe auch bei der Subsumtion in keiner Weise sachlich in die Prüfung des GleichheitsSatzes hinein und sind insoweit auch als Vorfrage im vorliegenden Verfahren entbehrlich. Die Prüfung der Vermögensteuer am Maßstab des Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG und die hieraus gewonnenen Maßgaben dienen vielmehr speziell dazu, die dem Gesetzgeber nunmehr obliegenden Entscheidungen zur Korrektur der Vermögensbesteuerung durch vermögensschützende Vorgaben begrenzend vorzuprägen und teilweise vorwegzunehmen. Ungeachtet der Frage, ob die diesbezüglichen Ausführungen des Senats durch deren Voranstellung als Verfassungsmäßigkeitskontrolle des § 10 VStG im Blick auf Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG insoweit überhaupt als entscheidungserheblich und rechtlich bindend anzusehen sind, ist dies aus mehreren Gründen nicht angängig.

1.

Der Senat überschreitet seine Kompetenzen insofern, als er durch die vorwegnehmende Beantwortung von Rechtsfragen, die im vorliegenden Verfahren gar nicht unterbreitet sind und zu deren maßstäblicher Erörterung auch sonst kein Anlaß besteht, in die Zuständigkeit des Ersten Senats übergreift, bei dem die Zuständigkeit für Fragen der Vermögensbesteuerung seit dem 1. Januar 1994 wieder liegt (vgl. Plenarbeschluß vom 15. November 1993, A. I. Ziff. 9 i. V. m. § 14 BVerfGG).

2.

Der Senat setzt sich über den Sinn des Äußerungsverfahrens gemäß §§ 82, 77 BVerfGG hinweg. Die Äußerungsberechtigten sahen im vorliegenden Verfahren zu Recht keinen Anlaß, allgemein zu Umfang, inneren Maßgaben und Grenzen der Vermögensteuer aus verfassungsrechtlicher Sicht Stellung zu nehmen und sie wurden hierauf bezogen auch nicht - durch entsprechende Hinweise - gehört. Sie werden nun mit umfänglichen Maßstabsausführungen zu einem Verfassungsrecht der Vermögensteuer überrascht.

3.

Vor allem greift der Senat mit seinen breit ausgeführten, durch die Vorlage nicht veranlaßten Darlegungen in den Kompetenzbereich des Gesetzgebers über; er läßt den gebotenen judicial self-restraint außer acht, der dem Verfassungsgericht gegenüber dem Gesetzgeber obliegt und leistet der Veränderung des vom Grundgesetz festgelegten gewaltenteiligen Verhältnisses zwischen Gesetzgeber und Verfassungsgericht weiter Vorschub.

a)

Die Bewältigung anstehender Gesetzesvorhaben, einschließlich der Beurteilung und Lösung dabei auftretender Rechtsprobleme, ist auch dann, wenn diese Verfahren als Folge einer verfassungsgerichtlichen Entscheidung hervorgerufen werden, allein Sache des Gesetzgebers. Diesem ordnet die Verfassung die Aufgabe zu, gegebenenfalls erforderliche Innovationen mit politischer Gestaltungskraft zu entwickeln und durchzusetzen sowie sich dabei ergebende Folgewirkungen, auch im Blick auf die Verfassungsmäßigkeit der ins Auge gefaßten Regelung, einzuschätzen und zu verantworten. Dem Bundesverfassungsgericht steht hierbei weder ein Initiativrecht zu noch eine Befugnis begleitender Verfassungskontrolle gesetzgeberischen Handelns. Es ist allein dazu berufen, abgeschlossene und politisch verantwortete Entscheidungen des Gesetzgebers, wenn und soweit sie in einem zulässigen Verfahren vor das Gericht gebracht werden, auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu überprüfen. Das Grundgesetz hat, wie Art. 93, 94 GG und in deren Ausführung das Bundesverfassungsgerichtsgesetz ausweisen, die Gewähr der Verfassung durch das Bundesverfassungsgericht bewußt an Gerichtsförmigkeit und Richterlichkeit gebunden, ihr dadurch eine bestimmte Struktur gegeben und sie auch begrenzt. Dazu gehört nicht zuletzt die Beschränkung der Entscheidung auf den jeweils unterbreiteten Fall und seinen - durch das Klage- oder Antragsbegehren umschriebenen - Streitgegenstand. Wird die Entscheidungszuständigkeit dabei auf nicht veranlaßte maßstäbliche Fragen erstreckt, wird der gebotene judicial self-restraint verletzt. Das Gericht begrenzt und bindet dann Entscheidungen des Gesetzgebers im vorhinein in abstrakt ausgreifender Weise, ohne die Anschauung eines konkreten Falls und die Begrenzung auf diesen Fall. Es etabliert sich gegenüber dem Gesetzgeber als autoritativer Praeceptor.

b)

Ausgriffe, wie der Senat sie vornimmt, finden auch dann keine Rechtfertigung, wenn sie in favorem des Gesetzgebers erfolgen, um ihn durch verbindliche Orientierungspunkte vor dem Risiko eines späteren Scheiterns zu bewahren. Eine solche Argumentation verschöbe die Verantwortung zwischen Gesetzgeber und Verfassungsgericht in unzulässiger Weise. Das Verfassungsgericht ist nicht als fürsorglicher Praeceptor des Gesetzgebers, sondern als - je nach dem zulässigen Anrufungsbegehren - nachträglich punktuell kontrollierendes Gericht konstituiert und organisiert. Der Gesetzgeber ist selbst und aus sich heraus für die Verfassungsmäßigkeit seiner gesetzgeberischen Entscheidungen verantwortlich. Nimmt er diese Verantwortung nicht hinreichend wahr, fällt das auf ihn zurück und er hat politisch die Folgen zu tragen. Fürsorglichkeit gegenüber dem Gesetzgeber sollte sich das Verfassungsgericht versagen.

II.

1.

Die Begrenzung der Vermögensteuer auf eine Besteuerung der (Soll-)Erträge ist durch die Verfassung nicht geboten.

a)

Entscheidender Punkt in der Argumentation des Senats ist die verfassungsrechtliche Qualifizierung der Vermögensteuer als (Soll-)Ertragsteuer. Nach Ansicht des Senats ist der steuerliche Zugriff auf die Ertragsfähigkeit des Vermögens beschränkt. Die Ertragsfähigkeit wird dabei nicht lediglich als Plausibilität indizierende Richtschnur für eine Gesamtbeurteilung der Höhe der Vermögensteuer verstanden, sondern als rechtliche Maßgabe, die die Ausgestaltung der Vermögensteuer im einzelnen zu durchdringen und anzuleiten habe. Am potentiellen Ertrag (Sollertrag) des Vermögens müßten sich die Differenzierungen der Vermögensteuer insgesamt ausrichten, und auf ihn müsse insbesondere, wie der Senat wiederholt ausführt, auch die Bemessung des Wertes der einzelnen Vermögensteile bezogen sein (vgl. insbes. Entscheidungsumdruck S. 22, 23 u. 28). Der Senat anerkennt damit als Rechtfertigung und Maß der Vermögensteuer nicht die Leistungsfähigkeit aus der Innehabung des Vermögens als solchem, sondern allein die Steuerkraft von dessen - tatsächlichen oder potentiellen - Erträgen. Eine Vermögensteuer soll sachlich nicht als Besteuerung der Substanz zulässig sein, sondern muß sich "nach dem Gedanken der Sollertragsteuer" (Entscheidungsumdruck S. 28) von ihren gesamten Kriterien her auf die Besteuerung der (fiktiven) Erträge beschränken. Dementsprechend stellt der Senat bei der Bestimmung der Obergrenze der Vermögensteuer - s. hierzu unten, 3. - einerseits nur auf die Erträge aus dem Vermögen, nicht aber auch auf anderes Einkommen ab, bezieht aber andererseits deren Belastung durch andere Steuern mit ein.

Verfassungsrechtlich beruhen diese Ausführungen auf der Grundthese, daß einmal erworbenes und beim Erwerb der Besteuerung unterliegendes Vermögen nicht erneut dem Zugriff des Steuergesetzgebers ausgesetzt sein dürfe. Der Staat dürfe bezogen auf solchermaßen konsolidiertes Vermögen nur noch auf die - tatsächlichen oder potentiellen - Erträge zugreifen. Ungeachtet der vorsichtigen Formulierungen hinsichtlich des verfassungsrechtlichen Maßstabs hierfür liegt dem die Annahme zugrunde, eine Besteuerung solchen Vermögens sei ein unzulässiger Eingriff in die Substanz von Eigentumspositionen (Art. 14 GG).

b)

Diese Auffassung ist nach meiner Überzeugung unzutreffend und steht mit der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht in Einklang. Auch eine Steuer, die ihren Gegenstand in konsolidiertem Vermögen hat, bleibt eine allgemeine Geldleistungspflicht, die den Steuerschuldner nur in seinem Vermögen als Ganzem betrifft. Sie entzieht nicht bestimmte durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Eigentumspositionen, sondern verpflichtet unspezifisch zur Zahlung eines Geldbetrages, der aus beliebigen Einnahmequellen, etwa auch aus Arbeitseinkommen oder Verkaufserlösen, erbracht werden kann. Gegen solche Eingriffe schützt Art. 14 Abs. 1 GG jedoch nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichts nicht. Vielmehr läßt die Auferlegung von Geldleistungspflichten die Eigentumsgarantie des Grundgesetzes grundsätzlich unberührt (vgl. BVerfGE 4, 7 [17]; 78, 249 [277]; 89, 48 [61]; stRspr). Eine Ausnahme hat das Gericht bei nur für den - bisher noch nicht praktisch gewordenen - Fall anerkannt, daß die Steuerpflicht den Pflichtigen übermäßig belastet und seine Vermögensverhältnisse grundlegend beeinträchtigt (vgl. BVerfGE 14, 221 [241]; 82, 159 [190]; stRspr). Diese Grenze, die für eine Vermögensteuer nur im Wege der Gesamtbetrachtung, auch unter Berücksichtigung sonstiger Einkommensquellen und deren steuerlicher Belastung, ermittelt werden kann, ist bei einem VermögensteuerSatz von 1 v. H., wie das Bundesverfassungsgericht entschieden hat, bei durchschnittlichen Verhältnissen in der Regel nicht überschritten (vgl. BVerfGE 43, 1 [BVerfG 12.10.1976 - 1 BvR 2328/73] [7f.](BStBl II 1977 S. 190)).

c)

Von dieser Rechtsprechung verabschiedet sich der Senat grundlegend, indem er nunmehr hinsichtlich bestimmter Vermögensbestandteile - nämlich hinsichtlich des im genannten Sinne konsolidierten Vermögens - einen isolierten eigentumsrechtlichen Substanzschutz gegenüber der Besteuerung anerkennt, in der Weise, daß diese Gegenstände nicht unmittelbarer Gegenstand einer Besteuerung sein dürfen. Dieser Wechsel der Argumentation ist Ausdruck eines prinzipiell neuen Konzepts, das hier zum ersten Mal angewandt wird. Nach diesem Konzept ist die Intensität, in der das Vermögen durch Art. 14 GG gegenüber der Besteuerung geschützt wird, unterschiedlich, je nachdem, ob es sich um die Besteuerung des Vermögenszugangs in der Erwerbsphase (z. B. Einkommen- und Körperschaftsteuer), um die Besteuerung des Vermögensbestandes (innegehabtes Vermögen; z. B. Vermögen- und Realsteuern) oder um die Besteuerung der Vermögensverwendung (z. B. Verkehr- und Verbrauchsteuern) handelt (vgl. Kirchhof, JZ 1979, S. 153 [156]; ders., in: HdWW, Steuern, Bd. 7 [1977], S. 324 [329f.]; ders., VVDStRL 39 [1981], S. 213 [226 ff.]; hierzu kritisch Tipke, Die Steuerrechtsordnung, Bd. 2, 1993, S. 528-532).

Für ein solches steuerrechtstheoretisches und steuerpolitisches Konzept, das sowohl Grund wie auch Intensität und Grenze der Besteuerung aus einer in sich differenziert interpretierten Eigentumsidee herleitet, gibt die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG keine Grundlage ab. Schon die Unterscheidung zwischen konsolidiertem und anderem Vermögen läßt sich aus Art. 14 GG nicht entnehmen. Sowohl Einkommensforderungen aus vereinbartem Lohn oder Gehalt, wie auch Erlösforderungen (aus Kauf oder Miete) wie auch Positionen des "ruhenden" Vermögens sind für sich betrachtet jeweils Eigentum im Sinne des Art. 14 GG. Dafür, daß dieses Eigentum verschiedenartig bewertet und - gegenüber der Besteuerung - verschieden geschützt wird, gibt Art. 14 GG nach Text, Entstehungsgeschichte und Gewährleistungsinhalt nichts her. Er kennt kein von Verfassungs wegen privilegiertes gegenüber weniger privilegiertem Eigentum je nachdem, ob es der Gegenwert für Erwerbstätigkeit ist, als ruhendes Vermögen innegehabt oder bei Vorgängen am Markt eingesetzt wird. Soweit er "Substanz" von Eigentumspositionen schützt, wird die Substanz des konsolidierten Vermögens nicht mehr geschützt als die Substanz etwa von Lohn- oder Gehaltsforderungen.

Der Senat bricht demgegenüber, ohne daß dies verfassungsrechtlich begründet ist, das konsolidierte Vermögen aus dem Gesamtspektrum des besteuerungsfähigen Vermögens heraus und dekretiert hierfür einen (abgesehen von der Ausnahme der Ziffer 3. d., Entscheidungsumdruck S. 26) absoluten Substanzschutz. Dem Steuergesetzgeber wird vom GrundSatz her ein für allemal eine Zugriffsmöglichkeit auf solches Vermögen entzogen, unabhängig davon, welches Potential an Leistungsfähigkeit in ihm zum Ausdruck kommt. Er wird damit auch gegenüber der Eigendynamik kumulierenden Kapitals von vornherein zur Machtlosigkeit verurteilt.

Dabei bleibt der Eventualvorbehalt des Senats, nachdem unter anderen steuerrechtlichen Rahmenbedingungen möglicherweise andere Maßgaben gelten (Entscheidungsumdruck S. 21), inhaltsleer und ohne Überzeugungskraft. Schon vom Kriterium her läßt er völlig unbestimmt, was die "steuerlichen Rahmenbedingungen" ausmachen und wann sie als "andere" gelten sollen. Erst wenn etwa Einkommensteuer und indirekte Steuern ganz wegfallen oder schon, wenn sie - in welchem Umfang - ermäßigt werden? Quis iudicabit? Vor allem aber fehlt ihm jegliche verfassungsrechtliche Rückbindung. Die "steuerrechtlichen Rahmenbedingungen" beruhen maßgeblich auf Entscheidungen des Gesetzgebers. Mithin soll der Gesetzgeber durch Änderung der Rahmenbedingungen auch die ihm bei der Steuergesetzgebung gesetzten verfassungsrechtlichen Grenzen verschieben können. Dies ist nicht einsichtig; es ist die Folge daraus, daß der Senat verfassungsrechtliche Vorgaben auch für einzelne Steuern bis hin zu deren Ausgestaltung in einem einfachgesetzlich bestimmten steuerrechtlichen Umfeld entwickelt, statt nur für die Steuerbelastung und deren Grenzen im ganzen. Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG haben nicht einen verschiedenen Inhalt, je nachdem, welche Rahmenbedingungen der Steuergesetzgeber schafft. Der Vorbehalt erscheint so als ein Versuch, strukturelle Schwächen der Begründung der Entscheidung durch eine salvatorische Klausel zu überdecken.

d)

Tatsächlich enthält das Grundgesetz ein Verfassungsrecht der Vermögensteuer nicht. Es beläßt für die Ausgestaltung der Steuerrechtsordnung vielmehr einen prinzipiell weiten Spielraum und legt die Entscheidungen zu Gegenstand, Maßgabe und Ausmaß der Besteuerung weitestgehend in die Hände des Gesetzgebers, der für sie und ihre weitreichenden Auswirkungen die politische Verantwortung trägt. Auch die Frage, ob die Vermögensteuer als Sollertrag- oder als Substanzsteuer auszugestalten ist, ist eine Frage der Steuerpolitik und - soweit es um die Klassifizierung geht - der Steuerrechtswissenschaft, nicht aber der Verfassung. Verfassungsrechtlich stößt es deshalb auch nicht auf Bedenken, wenn der Vermögensertrag und das Vermögen als solches als je eigene Steuergegenstände nebeneinander Besteuerungsgrundlage sind. Der Zugriff auf das eine und der Zugriff auf das andere müssen dabei nicht maßstäblich aufeinander bezogen sein. Die Vermögensteuer läßt sich verfassungsrechtlich zulässig als eigenständiger Zugriff auf einen beschränkten Teil des Vermögens begreifen, den der Gesetzgeber nach Maßgabe einer Gesamtbetrachtung des bestehenden Vermögens zusätzlich zu den anderen Steuern vornimmt. Eine Grenze bildet insoweit nur das Verbot übermäßiger Besteuerung (s. o.: a.) sowie Art. 3 Abs. 1 GG.

2.

Gleichfalls keinen Anhaltspunkt in Art. 14 Abs. 1 GG oder anderen Vorschriften des Grundgesetzes findet die vom Senat zusätzlich aufgestellte Maßgabe, nach der den Vermögensinhabern auch rund die Hälfte der Erträge zu belassen ist. Auch insoweit verläßt der Senat die bisher geltenden Maßstäbe, nach denen erst eine erdrosselnde Wirkung die Grenze von Geldleistungspflichten bildet (vgl. BVerfGE 70, 219 [230]; 78, 232 [243]; 82, 159 [190]). Statt dessen setzt er eigene, durch die Verfassung nicht ausgewiesene Angemessenheitserwägungen. Unabhängig von der Höhe des Einkommens und somit auch als Maßgabe jeglicher Progression soll insoweit die verfassungsrechtliche Obergrenze umstandslos bei etwa 50 v. H. liegen. Praktisch legt der Senat damit die derzeit für die Einkommensteuer geltenden HöchstSätze allgemein als äußerste Grenze der Gesamtsteuerbelastung fest, und zwar gerade in bezug auf das Einkommen aus Vermögen, welchem als "fundiertem Einkommen" jedenfalls traditionell eine gesteigerte Steuerkraft zuerkannt wird (vgl. Fux, Die Vermögensteuer, Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. 2, 1927, S. 133 [135f.]; vgl. auch BVerfGE 43, 1 [BVerfG 12.10.1976 - 1 BvR 2328/73] [7](BStBl II 1977 S. 190)). Einen gewissen Spielraum verschafft dem Gesetzgeber insoweit nur noch die rechnerische Einbeziehung der Erträge, die er als abziehbare Aufwendungen und sonstige Entlastungen unbesteuert lassen will.

In einer solchen Vorgabe liegt eine ungerechtfertigte Begrenzung des Gesetzgebers. Sie verkennt, daß die Festsetzung der SteuerSätze fundamental von wirtschaftlichen wie politischen Daten abhängt, die unter geschichtlichen Bedingungen stehen und sich ändern können. In Zahlen nachrechenbare Maßgaben, die diesem Rechnung tragen, sind weder möglich noch in der Verfassung enthalten. Die Verfassung überläßt es vielmehr einer politisch verantworteten Steuerpolitik, hier in Reaktion auf die jeweilige Situation und unter Rückgriff auf wirtschafts- und sozialpolitische Überzeugungen das zuträgliche Maß zu finden. Infolge der Entscheidung des Senats bleibt demgegenüber für eine solche Politik, die den ökonomisch-sozialen Umständen mit verschiedenen Konzepten Rechnung tragen und auch das Maß der staatlicherseits für alle erbrachten, den einzelnen entlastenden Infrastrukturleistungen, wie etwa im Ausbildungs- und Hochschulwesen, berücksichtigen können muß, nur noch enger Raum.

3.

Die Vorgaben des Senats sind der Einstieg in eine Verfassungsdogmatik der Besteuerung, die den Gesetzgeber bis hin zu Details wie Bewertungsmethoden anleitet. Dies hat nicht nur eine Fesselung des Gesetzgebers bei der Bewältigung künftiger, heute noch nicht übersehbarer Problemlagen zur Folge. Sie zwingt schon das bestehende System der Vermögensbesteuerung in ein Prokrustesbett.

a)

Der Senat kann sich für die Qualifizierung der Vermögensteuer als Sollertragsteuer nicht auf ein allgemein anerkanntes Verständnis der bestehenden Gesetzeslage stützen. Die Frage, ob die derzeitige Vermögensteuer als Sollertragsteuer oder Substanzsteuer zu klassifizieren ist, ist nicht eindeutig zu beantworten, weil sie nicht zuletzt von Vorfragen zur Begrifflichkeit abhängt. Einerseits hat sich die Vermögensteuer aus dem Preußischen Ergänzungsteuergesetz von 1893 entwickelt, das vergleichsweise deutlich auch damit begründet wurde, daß diese Steuer nicht Arbeitseinkommen, sondern fundiertes Einkommen belaste und im Ergebnis aus diesem ohne Rücksicht auf den Vermögensstamm auch erbracht werden könne (vgl. Preuß. Haus der Abgeordneten, 1892/93, Aktenstück Nr. 6, S. 519 ff.). Diesen Gedanken nahm gleichfalls die Begründung des Reichsvermögensteuergesetzes von 1922 auf (vgl. Verhandlungen des Reichstags, Bd. 369, Nr. 2862, S. 14f.) und auch in einem Gutachten der Steuerreformkommission 1971 wurde ausgeführt, daß die Vermögensteuer grundsätzlich aus den Erträgen des Vermögens gezahlt werden können soll (vgl. Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 17, Abschnitt VII, Tz. 52f.) - wobei diese Erwägungen in der Gesetzesbegründung freilich keinen Niederschlag fanden. Andererseits hat sich die Gesetzgebung nie auf den Gedanken der Besteuerung fundierten Einkommens beschränkt und machte ihn auch nicht zum leitenden Maßstab für die nähere Ausgestaltung der Steuer (vgl. Helmert, Der Wert im Vermögensteuerrecht, Diss. Münster 1984, S. 51 ff.). Insbesondere wurde die Vermögensteuer bewußt stets auch auf ertragsunfähige Vermögensteile erstreckt (vgl. nur § 9 Nr. 4, 7, 8 VStG 1922) und orientierte sich schon in Preußen maßgeblich am Kapitalwert des Vermögens im Tauschverkehr (vgl. Preuß. Haus der Abgeordneten, a. a. O., S. 520). Dezidiert sah gerade auch das genannte Gutachten der Steuerreformkommission 1971 die Rechtfertigung der Vermögensteuer in der besonderen steuerlichen "Leistungsfähigkeit, die das Vermögen als solches verkörpert". Während der Nachholfunktion zur Einkommensteuer nur "begrenzte Bedeutung" zuzuerkennen sei, sei der "entscheidende Gesichtspunkt" die "in dem Vermögen selbst unabhängig von seinem Ertrag begründete besondere steuerliche Leistungsfähigkeit" (vgl. a. a. O., Abschnitt VII, Tz. 62 und 70; vgl. auch Tz. 64f., 69). Dementsprechend distanzierte sich der Gesetzgeber von 1974 in der Gesetzesbegründung der heutigen Vermögensteuer ausdrücklich von einer rechtlichen Rückbindung an Erträge und definierte die Vermögensteuer als Besteuerung des Vermögens in seinem Bestand: "Während zunächst die Vermögensteuer als Ergänzung zur Einkommensteuer angesehen wurde ..., hat sich die Rechtfertigung der Vermögensteuer gewandelt. Der heutigen Vermögensbesteuerung liegt der Gedanke zugrunde, daß das Vermögen an sich ... bereits eine steuerlich relevante Leistungsfähigkeit des Steuerpflichtigen darstellt ..." (BTDrucks VI/3418, S. 51).

Obgleich der Senat die derzeitige Form der Vermögensteuer im Ergebnis zu billigen scheint (vgl. Entscheidungsumdruck S. 26), liegt in seiner Entscheidung folglich schon im Blick auf das Grundverständnis der Vermögensteuer eine deutliche Korrektur des Gesetzgebers, dessen Gesetzesbegründung nachträglich für verfassungswidrig erklärt wird. Zugleich verläßt der Senat die bisherige Rechtsprechung. Während in BVerfGE 43, 1 (7) [BVerfG 12.10.1976 - 1 BvR 2328/73](BStBl II 1977 S. 190) noch davon ausgegangen wurde, daß "die an Vermögenswerte anknüpfende Vermögensteuer rechtlich nicht als Ertragsteuer angelegt" sei und man die Bezugnahme auf die Erträge als politische Richtlinie zum Ausmaß der Besteuerung verstand, wird jetzt die Vermögensteuer verbindlich und maßstäblich auf das Modell einer Sollertragsteuer festgelegt. Zulässig allein als Besteuerung von Sollerträgen ist sie "Vermögensteuer" nur noch in einem formellen Sinne. Die Möglichkeit echter Vermögensteuern, die am Vermögen selbst Maß nehmen, ist demgegenüber als eine der ältesten Steuerarten abgeschafft; der - auch in Art. 106 Abs. 2 GG verwendete - Ausdruck "Vermögensteuer" wird so im Grunde zur Fehlbezeichnung.

b)

Die verfassungsrechtliche Verbindlichkeit, die der Senat für seine Ausführungen in Anspruch nimmt, erhebt dabei die begrifflich klassifikatorische Frage nach dem Charakter der Vermögensteuer zu einer normativmaßstäblichen. Damit aber erweist sich die bestehende Vermögensteuer nicht nur als Fehlbezeichnung, sondern zu weiten Teilen auch als Fehlkonstruktion. Von der Regelungstechnik und damit auch von ihren inneren Maßgaben her ist die Vermögensteuer nämlich darauf angelegt, auf das Vermögen - und nicht den Vermögensertrag - zuzugreifen, auch wenn der SteuerSatz so bemessen ist, daß die Steuerlast in der Regel aus dem Ertrag geleistet werden kann. Bemessungsgrundlage ist nicht ein vom Vermögen her ermittelter Sollertrag, sondern das Vermögen als solches (§ 10 VStG). Das Vermögen wird dabei nicht nur insoweit berücksichtigt, als es als Indikator für eine typisierte Ertragsfähigkeit aussagekräftig ist, sondern wird als Gesamtvermögen erfaßt, einschließlich also der Vermögensbestandteile, die auch bei typisierender Betrachtung keine Erträge bringen (§ 114 BewG). Mit den Vorschriften des Bewertungsgesetzes wird das Vermögen dabei nach denselben Kriterien bewertet, die etwa auch für die Erbschaftsteuer, welche überwiegend als Substanzsteuer angesehen wird, gelten und die Verfahren umfassen, die über die Ertragsfähigkeit eines Vermögensgutes nichts aussagen (so etwa das Sachwertverfahren, §§ 83 ff. BewG). Auch soweit das Ertragswertverfahren (§§ 78 ff. BewG) Anwendung findet, wird dadurch nicht der Ertrag zur Besteuerungsgrundlage, sondern ist der Ertrag nur Grundlage für eine Bestimmung des Wertes des Vermögens in seiner Substanz, der mit Hilfe eines Vervielfältigers und Korrekturvorschriften, die das vom Ertragswert nahegelegte Ergebnis gerade verändern (§§ 80-82 BewG), ermittelt wird. Übergreifendes Ziel der Einheitsbewertung von 1964 war dementsprechend, "gleichmäßige, den Verkehrswerten nahekommende Einheitswerte als Grundlage für eine gerechte Besteuerung zu finden" (BTDrucks IV/1488, S. 31). Eine maßstäbliche Orientierung an dem potentiellen Ertrag ist demgegenüber als Grundlage der Vermögensteuer nicht zu erkennen.

Infolge der vom Senat auf den Weg gebrachten Steuerdogmatik ist diese Konzeption in weiten Teilen wenn nicht verfassungswidrig, so zumindest systematisch verfehlt. Mit dem Hinweis, daß die Ermittlung der Sollerträge grundsätzlich am Tatbestand der Ertragsfähigkeit eines Wirtschaftsgutes anzusetzen habe und bei dem Steuermaß auch die Besteuerung der tatsächlichen Erträge, auf die es nach der bestehenden Systematik in keiner Weise ankommt, Berücksichtigung finden müsse, macht dies auch der Senat deutlich.

c)

Besondere Folgeprobleme produziert die maßstäbliche Festlegung der Vermögensteuer als Sollertragsteuer in Verbindung mit der bestehenden Besteuerung von tatsächlich erzielten Erträgen.

Nach den Vorgaben des Senats liegt in der Vermögensteuer nur der Zugriff auf den fiktiven Ertrag (Sollertrag), der einem Vermögen zugeschrieben wird. Dann aber ist nicht einsichtig, daß der insoweit besteuerte Ertrag in Form der Einkommensteuer nochmals und zusätzlich besteuert werden kann, wenn er tatsächlich realisiert wird. Die Anforderungen an eine gleichmäßige Besteuerung (Art. 3 Abs. 1 GG) erfordern es dann, diese als abgegolten zu behandeln. Ein sachlicher Grund, den bereits versteuerten Sollertrag nur deshalb noch einmal zu besteuern, weil er auch als Istertrag erwirtschaftet worden ist, ist nicht mehr ersichtlich. Das traditionelle Nebeneinander von Vermögen- und Einkommensteuer, das sowohl für die Preußische Ergänzungsteuer als auch für die Reichsvermögensteuer kennzeichnend war und nur zwischen 1949 und 1974 durch die Möglichkeit, die Vermögensteuer als Sonderabgabe abzuziehen (vgl. § 10 Abs. 1 Nr. 6 EStG 1950), unterbrochen wurde, wird damit zum Verfassungsproblem.

In den Folgen nicht hinnehmbar wirkt die maßstäbliche Begrenzung der Vermögensteuer auf die Sollerträge insbesondere in Verbindung mit der These des Senats, daß - unter Berücksichtigung der Gesamtsteuerbelastung - den Vermögensinhabern auch etwa die Hälfte der Erträge verbleiben müsse. Gerade Inhaber von besonders hohem Vermögen werden dadurch gegenüber weniger Vermögenden privilegiert und müssen bei entsprechender Anlage keine Vermögensteuer mehr zahlen: Ist ihr Vermögen so angelegt, daß es tatsächlich Erträge abwirft, schöpft bei ihnen aufgrund der Steuerprogression bereits die Einkommensteuer das vom Senat vorgegebene Besteuerungspotential aus; bei weniger vermögenden Anlegern hingegen, die angesichts geringerer Erträge nicht in die oberste Progressionsstufe gelangen, kann die Vermögensteuer Zugriff nehmen. De facto wird damit nicht nur die Möglichkeit einer progressiven Vermögensteuer verfassungsrechtlich abgeschnitten, sondern eine Besteuerung mit degressiver Wirkung nahegelegt. Das Kriterium der Leistungsfähigkeit wird durch die Gewährleistung eines spezifischen Eigentumsschutzes für konsolidiertes Vermögen außer Kurs gesetzt; der ungleiche Eigentumsschutz schlägt sich als Privilegierung der (Groß-)Vermögenden nieder.

In der höchsten Progressionsstufe der Einkommensteuer ist neben der geltenden Besteuerung der Isterträge im Ergebnis des Senats eine Vermögensteuer nur möglich, soweit auf Erträge zugegriffen wird, die als abziehbare Aufwendungen und sonstige Entlastungen von der Einkommensteuer unbesteuert blieben. Dies aber ist vom AnSatz der Besteuerung her sinnwidrig: Abziehbare Aufwendungen und sonstige Entlastungen will der Gesetzgeber gerade nicht steuerlich belasten. Ansonsten bleibt die Vermögensteuer hier darauf beschränkt, Vermögensteile zu erfassen, die keine steuerpflichtigen Erträge abwerfen. Damit aber kommt es entweder auf die je individuellen Entscheidungen zur Diversifikation der Anlageformen an, über die sich einheitliche Aussagen auch typisierend kaum treffen lassen, oder aber man verweist auch insoweit auf die Einräumung einer Verrechnungsmöglichkeit von Ist- und Sollertragsteuern. Eine solche aber hatte der Gesetzgeber 1974 als ungerechtfertigte Privilegierung höherer Einkommen bewußt abgeschafft (vgl. BTDrucks VII/1470, S. 215f.).

4.

Die Abschaffung echter Vermögensteuern durch deren Umschreibung zu Sollertragsteuern trifft den sozialen Rechtsstaat an einer zentralen Stelle. Sie beschneidet empfindlich das staatliche Potential sozialer Korrekturmöglichkeiten gegenüber der Selbstläufigkeit gesellschaftlicher Entwicklungen.

Die freie Gesellschaftsordnung der Bundesrepublik beruht auf der für den modernen Staat selbstverständlichen Annahme der rechtlichen Freiheit und Gleichheit aller Bürger. Mit dieser durch die Verfassung gewährleisteten Grundlegung des Gemeinwesens in der Freiheit und Besonderheit des Einzelnen werden gesellschaftliche Ordnungsbildung und Entwicklung weitgehend dem freien Spiel der Konkurrenz und sich hierbei bildender Unterscheidungen überlassen. Die rechtliche Gleichheit verbunden mit der individuellen Handlungs- und Erwerbsfreiheit und der Garantie des Eigentums entbindet eine weitreichende Dynamik und führt unweigerlich zur Entstehung materieller Ungleichheit unter den Bürgern.

Dies ist gewollt und elementarer Inhalt einer freiheitlichen Rechtsordnung. Insoweit bedarf es aber eines Ausgleichs. Wenn Lorenz von Stein schon 1850 formulierte, "das Gesetz, unter dem das Leben Europas begonnen hat, ist das Gesetz, nach welchem die Verteilung der Güter die Gesellschaft und durch sie den Staat beherrscht" (Geschichte der sozialen Bewegung in Frankreich, Bd. 3, Ausgabe Salomon, S. 208), erkannte er diese Notwendigkeit gerade in bezug auf die Eigentumsordnung. Im Eigentum gerinnt die Ungleichheit der freigesetzten Gesellschaft zur Materie und wird Ausgangspunkt neuer Ungleichheiten. Stellt man dieses unter Sicherung von dessen unbegrenzter Akkumulation sakrosankt, besteht die Gefahr, daß sich die Ungleichheit ungezügelt potenzieren kann und sich darüber die freiheitliche Rechtsordnung selbst aufhebt.

Das Grundgesetz hat dem durch die Einführung des Sozialstaatsprinzips Rechnung getragen (Art. 20 Abs. 1 GG). Es verpflichtet den Staat, für einen Ausgleich der sozialen GegenSätze und damit für eine gerechte Sozialordnung zu sorgen (vgl. BVerfGE 22, 180 [204]). Elementares Mittel und unerläßliche Voraussetzung der - vorrangig dem Gesetzgeber obliegenden - Ausgestaltung des sozialen Ausgleichs ist gerade das Steuerrecht (vgl. Forsthoff, VVDStRL 12 [1954], S. 8 [31 f.]). Erst durch die Erhebung von Steuern wird der Gesetzgeber zu Sozialleistungen befähigt und kann bedrohliche Entwicklungen der Eigentumsverteilung auch umverteilend korrigieren. Dem Gesetzgeber ist hierbei - wie dargelegt (s. o.: II. 1. und 2.) - sowohl für die Einschätzung der sozialen Konfliktlagen als auch für die Mittel, um auf diese zu reagieren, von der Verfassung ein weiter sozialpolitischer Entscheidungsraum zugedacht. Die bisherige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, nach der Art. 14 Abs. 1 GG grundsätzlich nicht vor der Auferlegung von Geldleistungspflichten schützt, hat hier ihren letzten Grund.

Indem der Senat das einmal erworbene und besteuerte Eigentum als unmittelbaren Gegenstand einer Besteuerung ausscheidet und überdies auch noch annähernd die Hälfte von dessen Erträgen garantiert, greift er in diese Verantwortung des Gesetzgebers über. Er nimmt ihn bei der Mittelbeschaffung verfassungsrechtlich an die kurze Leine und schlägt ihm ein je nach Situation vielleicht wesentliches Mittel für die Bewerkstelligung eines sozialen Ausgleichs aus der Hand. Der Staat kann die Leistungsfähigkeit, die in der Innehabung großer Vermögen liegt, nicht mehr nutzen und wird gegenüber einer möglichen Eigendynamik, die sich aus der Akkumulation von Vermögenswerten ergeben kann, machtlos. Allein auf einen Anteil an den Erträgen verwiesen, ist der Staat insoweit nicht mehr überlegen-ausgleichende Instanz, sondern nur noch stiller Beteiligter einer Eigentümer-Erwerbsgesellschaft.

Dieser disproportionale Schutz der Vermögenden fällt überdies in eine Situation, die hierzu keinen Anlaß gibt. Angesichts einer hohen Arbeitslosigkeit und den großen Belastungen infolge der deutschen Vereinigung besteht ein Ausgleichsbedarf, wie ihn die Geschichte der Bundesrepublik bisher kaum je kannte. Es ist nicht einsichtig, daß angesichts dessen ein gemäßigter Zugriff auf bestehende Vermögensmassen verfassungsrechtlich tabu sein soll. Auch die derzeitige Vermögensverteilung in den alten Bundesländern ist kein Grund, solche Handlungsmöglichkeiten einem Gesetzgeber zu verweigern, der jedenfalls bisher dem Schutz des Vermögens hinreichend Rechnung getragen hat: Immerhin verfügten Ende 1993 5,5 v. H. der privaten Haushalte über 31,7 v. H. bzw. 18,4 v. H. der Haushalte über 60 v. H. des gesamten Nettogeldvermögens, wobei Haushalte mit einem Jahres-Nettoeinkommen von mehr als 420 000 DM - mangels Aussagebereitschaft der Betroffenen - in diesen Zahlen noch nicht berücksichtigt sind. Die Zahlen zum Grundvermögen liegen ähnlich. Auch nimmt diese Konzentration nicht ab, sondern tendenziell eher zu (Nachweise in: Wirtschaft und Statistik, 1985, S. 408 [418]; 1995, S. 391 [398f.]; S. 488 [492f.]).

Das Grundgesetz gibt nicht vor, wie der Gesetzgeber seinen sozialpolitischen Auftrag definiert und welche Steuerpolitik er einschlägt. Insbesondere enthält es keine Vorgaben, die das Vermögen als eigenständigen Steuergegenstand ausscheiden und den Gesetzgeber auf die Maßstäbe einer Sollertragsteuer verpflichtet. Dem Gesetzgeber ist vielmehr gerade im Bereich des Steuerrechts ein großer Handlungsspielraum zu belassen. Nur dann wird der Ausgleich der verschiedenen Interessen in der "sozialen Demokratie", wie ihn erstmals Lorenz von Stein als notwendige Voraussetzung der modernen Gesellschaft erkannte (a. a. O., S. 207), auch auf Dauer gelingen. Mit seinem vermögensschützenden Einstieg in ein Verfassungsrecht der Vermögensteuer geht der Senat hinter diese Erkenntnis zurück.